我國(guó)企業(yè)安全生產(chǎn)的制度性缺陷分析

摘要：近幾年來，我國(guó)企業(yè)安全生產(chǎn)問題日趨嚴(yán)峻。從制度建設(shè)層面分析企業(yè)安全生產(chǎn)中存在的交易成本對(duì)生產(chǎn)成本的替代，尤其是制度運(yùn)行中行政規(guī)制所帶來的官商勾結(jié)問題，對(duì)為政府決策提供依據(jù)，提高企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度的運(yùn)行效率意義重大。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；安全生產(chǎn)；制度性缺陷

中圖分類號(hào)：F270文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)04—0038—03

收稿日期：2008—01—10

作者簡(jiǎn)介：張國(guó)興，男，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，平頂山工學(xué)院教授。

近年來，我國(guó)安全生產(chǎn)問題日趨嚴(yán)峻，頻頻發(fā)生的重特大安全事故，給職工的生命和財(cái)產(chǎn)造成了極大地?fù)p失，嚴(yán)重地?fù)p害了行業(yè)的形象，甚至在一定程度上危及了社會(huì)的穩(wěn)定。本文將從制度建設(shè)層面重點(diǎn)分析企業(yè)安全生產(chǎn)中存在的交易成本對(duì)生產(chǎn)成本的替代，以及制度運(yùn)行中行政規(guī)制所帶來的尋租和官商勾結(jié)問題，以便提高安全生產(chǎn)管理制度的運(yùn)行效率。

一、企業(yè)制度性安排的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)實(shí)中，許多企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者并非不知道安全生產(chǎn)的重要性，也并非安全生產(chǎn)制度不完備，但在制度運(yùn)行中，為什么運(yùn)行結(jié)果極不盡人意？原因如下：

（一）正式制度與非正式制度不相容

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，正式制度與非正式制度必須相容，即正式約束只有在社會(huì)認(rèn)可的狀況下，才能發(fā)揮作用。

在安全生產(chǎn)制度方面，正式制度主要是指國(guó)家有關(guān)部門制定的條例、規(guī)定；非正式制度安排主要是與安全生產(chǎn)有關(guān)的意識(shí)、文化、習(xí)慣等因素。如在我國(guó)，由于受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，廣大農(nóng)民收入增長(zhǎng)有限，就業(yè)機(jī)會(huì)缺少等因素的制約，農(nóng)民工被迫到一些安全生產(chǎn)條件差的小煤礦打工謀生，這些小煤礦往往通過不正當(dāng)途徑取得煤礦開采資格證，安全投入不夠，不重視對(duì)礦工就業(yè)的安全教育。因此，礦工安全意識(shí)淡薄，對(duì)安全生產(chǎn)重視不夠，致使安全生產(chǎn)制度形同虛設(shè)。正是由于在一些地方正式制度安排與非正式制度安排不相容，致使正式制度運(yùn)行成本過高，運(yùn)行效率低下。盡管國(guó)家投入了大量的人力、物力對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行檢查、監(jiān)督，但每年仍有大量的災(zāi)難性事件發(fā)生。

（二）企業(yè)安全生產(chǎn)事故的負(fù)外部性過高

當(dāng)企業(yè)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給其他社會(huì)成員帶來不利的影響，而又不能從相關(guān)企業(yè)得到補(bǔ)償時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性。就企業(yè)安全生產(chǎn)而言，其外部性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即不重視安全投資和對(duì)職工人力資源管理方面的負(fù)外部性。

1.企業(yè)不重視安全投資，是產(chǎn)生負(fù)外部性的根本原因。我國(guó)非常重視安全生產(chǎn)，黨和政府都把安全生產(chǎn)當(dāng)作整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要工作來抓。如煤礦安全生產(chǎn)問題，是國(guó)家的重點(diǎn)整頓項(xiàng)目之一。2000年，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家煤炭安全監(jiān)察局，負(fù)責(zé)全國(guó)的煤礦安全。2003年3月，國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局被升格為國(guó)務(wù)院主管安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察的直屬機(jī)構(gòu)。盡管煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)升級(jí)和一些政策措施陸續(xù)出臺(tái)，但并沒有使長(zhǎng)期居高不下的安全事故的發(fā)生率有所下降。筆者認(rèn)為，這主要是由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是當(dāng)?shù)卣闹饕愂諄碓?，一些管制措施在地方利益?qū)動(dòng)下，被扭曲變形，使得經(jīng)營(yíng)者以犧牲礦工生命為代價(jià)而取得利潤(rùn)最大化。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，礦工是企業(yè)負(fù)外部性的最大受害者，因?yàn)樵诘V難中，礦工付出了生命代價(jià)。嚴(yán)格地說，人的生命是無法用貨幣來衡量其價(jià)值

大小的。但在礦難發(fā)生后，也只有給受害者以一定的貨幣額來賠償。相比較而言，我國(guó)的死傷理賠成本較低，礦主漠視礦工生命，對(duì)安全投資不重視，不主動(dòng)增加安全投資。雖然我國(guó)礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，但在目前我國(guó)垂直管理體系沒有建立起來之前，礦產(chǎn)資源實(shí)行的是屬地管理原則，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦隸屬的地方政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，企業(yè)的負(fù)責(zé)人在礦難發(fā)生之后也要付出代價(jià)，但是由于安全投入不夠，使得他們的私人成本小于由于煤炭非安全生產(chǎn)所致的社會(huì)成本，其社會(huì)成本中相當(dāng)一部分由礦工來承擔(dān)。

2.對(duì)企業(yè)人力資源管理方面的負(fù)外部性。企業(yè)人力資源管理方面的負(fù)外部性主要表現(xiàn)在以低于所在地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)雇傭員工，克扣、拖欠工資，不執(zhí)行政府關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生和勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定，使員工在身體健康和生命安全得不到保障的條件下工作等。煤礦遇難礦工大都來自農(nóng)村，是家里的主要?jiǎng)趧?dòng)力，他們亡故后，家庭失去經(jīng)濟(jì)保障，生活陷入困境。一些礦工在喪失勞動(dòng)能力之后，由于沒有足夠的積蓄或基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，成為社會(huì)救濟(jì)對(duì)象，增加了社會(huì)公共支出，而雇傭他們的企業(yè)，卻利用在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位和資本的權(quán)利成功地實(shí)現(xiàn)了人力資源成本的外溢，給社會(huì)造成了負(fù)外部性。

（三）交易成本對(duì)生產(chǎn)成本的替代現(xiàn)象嚴(yán)重

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的看法，由于現(xiàn)實(shí)世界存在交易成本，因此，需要有良好的制度為當(dāng)事人提供準(zhǔn)確的預(yù)期信息，從而降低交易成本以使交易得以有效進(jìn)行下去。但在我國(guó)，企業(yè)與地方政府之間的關(guān)系也是一種交易行為。在這種交易中，由于存在過高的交易成本，使得有些企業(yè)為了彌補(bǔ)交易成本而通過減少安全投入進(jìn)而降低生產(chǎn)成本。

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中指出，企業(yè)的存在是為了節(jié)約市場(chǎng)交易成本，即用成本較低的企業(yè)內(nèi)交易替代成本較高的市場(chǎng)交易。這里涉及的交易類型有兩種：一種是談判型交易；一種是管理型交易。企業(yè)內(nèi)部的交易屬于管理型交易。企業(yè)內(nèi)部的管理型交易在替代交易成本較高的談判型交易的過程中，可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本。除此之外，管理型交易還包括那些非市場(chǎng)的政治交易，這是科斯所較少關(guān)注的。公共選擇理論的代表人物布坎南指出，除了市場(chǎng)中允許存在交易成本外，政治秩序所決定的體制規(guī)則也會(huì)帶來高昂的交易成本。這種高昂的政治交易成本對(duì)企業(yè)來講是無法消除的，因?yàn)檎芜^程中的管理關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)關(guān)系的替代改變了人們先前的相互制約關(guān)系，出現(xiàn)了權(quán)利的單向運(yùn)動(dòng)，受影響的一方在交易中沒有能力進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。盡管在交易中處于不利地位，但企業(yè)仍然可以通過內(nèi)部管理型交易降低生產(chǎn)成本來彌補(bǔ)外部政治性管理交易所帶來的損失。譬如對(duì)于追求利益最大化的煤炭私營(yíng)企業(yè)而言，要降低生產(chǎn)成本以彌補(bǔ)政治交易費(fèi)用中的支出，就有可能在生產(chǎn)管理中盡可能降低非生產(chǎn)性支出，壓縮安全設(shè)備開支。如果安全設(shè)備方面的支出超過了向安監(jiān)人員行賄的費(fèi)用，則行賄對(duì)那些追求利益最大化的企業(yè)而言是有利可圖的。在這里，政治性的管理型交易成本部分替代了生產(chǎn)成本。

（四）管制措施政出多門，易形成競(jìng)爭(zhēng)性尋租

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，來自政府的行政和法律管制非常普遍。如煤礦企業(yè)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，其必須持有“工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“礦長(zhǎng)合格證”、“采礦許可證”、“煤炭生產(chǎn)許可證”、“安全生產(chǎn)許可證”等證件，這些證件發(fā)放部門涉及工商行政、煤炭管理、安全監(jiān)察和國(guó)土資源等多個(gè)部門。出于合理開發(fā)利用煤炭資源以及解決煤炭開采的技術(shù)復(fù)雜所帶來的安全問題，政府對(duì)行業(yè)的管制動(dòng)機(jī)可能是好的，但管制本身不可避免會(huì)帶來政府內(nèi)部相關(guān)部門或部分官員的尋租問題。

由于政出多門，企業(yè)要想從事煤炭生產(chǎn)，必須提供上述由相關(guān)部門發(fā)放的各類許可證。這些許可證之間的互補(bǔ)性使得政府提供的各類許可證服務(wù)需求彈性幾乎為零，企業(yè)缺乏任何一個(gè)證件都無法從事生產(chǎn)，任何一個(gè)許可證發(fā)放部門都可以以沒有辦理其他部門發(fā)放的許可證為由而強(qiáng)制企業(yè)停產(chǎn)整頓，這樣企業(yè)要辦全所有部門頒發(fā)的證件而從事合法經(jīng)營(yíng)，就必須與所有許可證發(fā)放部門打交道，交易成本非常高。為了降低交易成本，企業(yè)主往往讓某些官員以權(quán)力入股，即所謂的“干股”或以名義資金投入的“官股”。在存在安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，“官股”和“干股”所形成的官煤勾結(jié)也為那些根本不符合安全生產(chǎn)條件、本應(yīng)該停產(chǎn)整頓的私營(yíng)煤礦，在某些政府部門的默許下從事非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了制度激勵(lì)，這種激勵(lì)也使得多數(shù)私營(yíng)煤礦在加強(qiáng)安全設(shè)備投入、改善工人作業(yè)條件方面態(tài)度消極。

二、企業(yè)安全生產(chǎn)制度建設(shè)的創(chuàng)新

（一）注重正式制度建設(shè)，理順政府與企業(yè)生產(chǎn)之間的關(guān)系，提高制度運(yùn)行效率

1.加大地區(qū)利益宏觀調(diào)控力度。事實(shí)上，資源價(jià)值的體現(xiàn)和保護(hù)并不能相互割裂而存在。譬如在煤炭資源開發(fā)上，資源價(jià)值的體現(xiàn)和保護(hù)就集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是不同地區(qū)之間在環(huán)境利益上存在著沖突，不同的地方政府都在環(huán)境公益的名義下進(jìn)行礦產(chǎn)開采，但卻不能阻止破壞其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也無法阻止其他地區(qū)破壞性生產(chǎn)對(duì)自身的負(fù)面影響；二是對(duì)于全國(guó)共享的環(huán)境利益，地方政府承擔(dān)著過于沉重的責(zé)任，在地方政府和中央政府之間出現(xiàn)了環(huán)境利益和環(huán)境責(zé)任的失衡。針對(duì)這種“藩鎮(zhèn)割據(jù)”式資源保護(hù)之現(xiàn)狀，筆者建議應(yīng)由中央職能部門統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各地區(qū)在煤礦資源開采中資源利益分配與環(huán)境價(jià)值觀的差異，包括進(jìn)一步明確不同行政利益集團(tuán)在資源環(huán)境利益重疊時(shí)的權(quán)責(zé)分工、地方面對(duì)環(huán)境利益和環(huán)境責(zé)任失衡時(shí)的救濟(jì)途徑，等等。

2.加強(qiáng)工會(huì)組織建設(shè)，提高員工的安全意識(shí)。在現(xiàn)代市場(chǎng)制度和民主制度下，工會(huì)組織可以團(tuán)結(jié)勞動(dòng)者的力量，作為勞資關(guān)系矛盾的產(chǎn)物，它是勞動(dòng)者自己的組織，以維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益為己任。另外，工會(huì)可以充當(dāng)一種彌合性、平衡性的社會(huì)力量，為企業(yè)和員工共同發(fā)展發(fā)揮重要作用。

3.充分發(fā)揮媒體的作用，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。員工作為勞動(dòng)關(guān)系中相對(duì)弱勢(shì)的一方，迫切需要借助社會(huì)的力量來維護(hù)自己的合法權(quán)益。他們需要新聞界用輿論監(jiān)督的手段，來反映他們的疾苦，反映他們的生活和工作。新聞媒體獨(dú)到的輿論監(jiān)督作用，把一些企業(yè)的違法侵權(quán)行為暴露在社會(huì)公眾面前，為政府監(jiān)管提供線索，揭露出被隱瞞的礦難及其他安全事件，起到了一些政府部門和社會(huì)團(tuán)體起不到的作用。

（二）重視解決正式制度供給不足問題，以滿足制度需求各方對(duì)外部性內(nèi)在化的需要

1.中央政府應(yīng)該做的是調(diào)整原有的產(chǎn)權(quán)制度安排。片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，不僅無法使資源得到有效配置，還會(huì)導(dǎo)致資源價(jià)格嚴(yán)重扭曲，給企業(yè)的無序發(fā)展創(chuàng)造了巨大獲利機(jī)會(huì)。因此，要深化國(guó)有企業(yè)改革，提高其自身素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理水平以應(yīng)對(duì)私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使之不再單純依賴國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)。

2.調(diào)整行業(yè)管制政策，減少政府及部分官員的“尋租”機(jī)會(huì)。如規(guī)范煤炭安全生產(chǎn)許可證發(fā)放制度，可以考慮把眾多許可證合并起來，由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)發(fā)放，以減少眾多政府部門的尋租機(jī)會(huì)；或者考慮把生產(chǎn)許可證和安全許可證、礦長(zhǎng)資格證等許可證交給民間機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)辦理，以打破政府部門對(duì)許可證發(fā)放的權(quán)力壟斷，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)是減少尋租最有效的辦法。

3.進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果取決于國(guó)家效用函數(shù)與地方經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的一致程度。在實(shí)行“行政分權(quán)”，調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)地方政府的控制力度，使之有效執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策，避免出現(xiàn)不和諧的音符。

（三）建立企業(yè)安全生產(chǎn)長(zhǎng)效管理機(jī)制

我國(guó)的企業(yè)安全生產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)良好、有效的安全管理運(yùn)行機(jī)制。安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的建立大致分為四個(gè)階段：內(nèi)容設(shè)計(jì)階段、要素構(gòu)建階段、整合運(yùn)行階段和反饋完善階段。在內(nèi)容設(shè)計(jì)階段，由于安全生產(chǎn)問題突出，一些企業(yè)在認(rèn)識(shí)到僅靠事后補(bǔ)救和事后警示已無法起到安全生產(chǎn)的長(zhǎng)期保證作用后，開始探索應(yīng)建立怎樣的安全生產(chǎn)長(zhǎng)效管理機(jī)制。在要素構(gòu)建階段，開始長(zhǎng)效機(jī)制各方面要素的建設(shè)，包括安全意識(shí)培養(yǎng)、安全法規(guī)和安全管理標(biāo)準(zhǔn)制定、安全文化建設(shè)、安全經(jīng)濟(jì)政策制定等方面的內(nèi)容。隨著這些要素逐步到位，到這個(gè)階段結(jié)束時(shí)，安全長(zhǎng)效機(jī)制的框架就基本形成了。在整合運(yùn)行階段，通過整合，各個(gè)長(zhǎng)效管理機(jī)制要素開始協(xié)同發(fā)揮作用，安全生產(chǎn)長(zhǎng)效管理機(jī)制開始全面運(yùn)行。在反饋完善階段，根據(jù)環(huán)境變化以及機(jī)制運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題，不斷進(jìn)行信息反饋，逐步完善安全生產(chǎn)長(zhǎng)效管理機(jī)制，使得這個(gè)機(jī)制逐步成熟并有效地發(fā)揮安全生產(chǎn)的長(zhǎng)期保障作用。

（四）重視企業(yè)安全資源的創(chuàng)新

資源理論認(rèn)為資源就是企業(yè)在生產(chǎn)過程中所投入的各種生產(chǎn)要素，這些要素是資源理論分析問題的基本單位，其中，優(yōu)勢(shì)資源不僅指新發(fā)明創(chuàng)造的資源，還包括對(duì)現(xiàn)有資源的創(chuàng)新和組合使用所形成的資源。由資源理論給出資源的定義，可分析企業(yè)中存在哪些安全資源，安全資源本身以及安全資源與其他資源組合能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來哪些資源優(yōu)勢(shì)。而安全資源是指因企業(yè)重視安全投資，而存在于企業(yè)各類資源中的資源，是形成企業(yè)整體資源優(yōu)勢(shì)的重要資源之一，它貫穿于企業(yè)的各類資源中。就安全資源與其他資源的組合來說，它會(huì)強(qiáng)化企業(yè)整體資源的價(jià)值性、稀缺性、不可模仿性和不可替代性。一是由于安全資源如專利申請(qǐng)、保密制度等會(huì)隔離競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)其它優(yōu)勢(shì)資源的了解和獲取，增大這些資源的不可模仿性和不可替代性；二是安全資源能夠確保關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)資源達(dá)到或延長(zhǎng)使用壽命，從而增加這些資源的價(jià)值性；三是有些安全資源與其他資源是組合在一起使用的，通過相互的協(xié)調(diào)和匹配運(yùn)作共同實(shí)現(xiàn)某種功能，這又增加了優(yōu)勢(shì)資源形成過程的復(fù)雜性和模糊性。

企業(yè)安全資源創(chuàng)新能夠通過提高產(chǎn)量來創(chuàng)造租金，某些資源與安全資源配合運(yùn)用，能夠提高這些資源的使用壽命，降低企業(yè)的長(zhǎng)期平均生產(chǎn)成本。如果企業(yè)重視安全投資，相應(yīng)地，事故造成的損失和賠償費(fèi)用會(huì)減少，從而為企業(yè)創(chuàng)造更多效益。如果企業(yè)不重視安全生產(chǎn)，缺乏安全資源，一旦發(fā)生安全事故，就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)整頓，并支出大量的賠償費(fèi)用，使企業(yè)業(yè)務(wù)處于停滯狀態(tài)，嚴(yán)重的也有可能使企業(yè)從此一蹶不振。所以，作為一個(gè)有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展愿望的企業(yè)，一定是對(duì)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)他人和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任高度負(fù)責(zé)的企業(yè)。這樣的企業(yè)在日常運(yùn)營(yíng)中，必然重視安全投資，重視建立安全制度，從而逐步提高企業(yè)的安全資源優(yōu)勢(shì)。安全資源優(yōu)勢(shì)能夠成為企業(yè)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力，而不是所謂毫無效益的、能省則省的費(fèi)用支出。樹立安全資源觀念，有助于企業(yè)從根本上扭轉(zhuǎn)在安全設(shè)施建設(shè)中的消極態(tài)度，盡快提高國(guó)內(nèi)企業(yè)的安全資源積累層次。

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責(zé)任編輯：伊人中州學(xué)刊2008年第4期準(zhǔn)確理解和把握中國(guó)特色社會(huì)主義之“特色”2008年7月中 州 學(xué) 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4