抗險(xiǎn)救災(zāi)：各異的世界軍隊(duì)

張曉健

近20年來(lái)，全球發(fā)生的自然災(zāi)害超過(guò)7000次，造成200多萬(wàn)人死亡。應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，已經(jīng)成為世界各國(guó)面臨的共同課題。軍隊(duì)以其快速的反應(yīng)能力、嚴(yán)明的紀(jì)律性和專(zhuān)業(yè)化的救援能力，在抗險(xiǎn)救災(zāi)中發(fā)揮著不可替代的作用。那么，世界各國(guó)在抗險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)中擔(dān)負(fù)著怎樣的職能，有著怎樣的特點(diǎn)呢？

中國(guó)軍隊(duì)：

不帶武器進(jìn)入災(zāi)區(qū)

外國(guó)人永遠(yuǎn)不理解中國(guó)軍隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)為何敢不帶武器。在他們看來(lái)，這是一件很危險(xiǎn)的事情。

之所以中國(guó)軍隊(duì)如此“冒險(xiǎn)”，原因在于力求救援行動(dòng)的及時(shí)性。帶武器的原因無(wú)非是平定暴亂，但是及時(shí)的救援已經(jīng)完全可以安撫災(zāi)區(qū)百姓，提供了食物、水、帳篷等生活必需品后，百姓的生命安全得到了保證，擁有安全感，又有誰(shuí)會(huì)去冒險(xiǎn)暴亂？這樣的情況下，如果帶武器進(jìn)入災(zāi)區(qū)只是徒勞地增加了負(fù)擔(dān)，影響救援速度。一名部隊(duì)官員說(shuō)：“武器是對(duì)付敵人的，而這里（災(zāi)區(qū)）只有我們的同胞，我們的百姓。”

美國(guó)軍隊(duì)：

“等著別人來(lái)問(wèn)”

美軍參與國(guó)內(nèi)救災(zāi)行動(dòng)首先是一個(gè)法律難題。根據(jù)美國(guó)法律，“本土安全”與“本土防御”是兩個(gè)不同的概念。本土安全是指確保美國(guó)本土免受各種威脅和暴力事件的影響，這是本土安全部的事。按照職能分工，應(yīng)對(duì)本土重大災(zāi)難事件，屬于“本土安全”職能，是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和地方部門(mén)的職能。而本土防御是指保衛(wèi)美國(guó)領(lǐng)土、民眾和重要基礎(chǔ)設(shè)施免受外敵入侵，這才是國(guó)防部的事。當(dāng)然，“本土安全”與“本土防御”實(shí)際上是很難完全分得清的，所以，國(guó)防部“需要向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供一定民事支援”。根據(jù)美軍參聯(lián)會(huì)2007年頒布的聯(lián)合出版物第3-27號(hào)《本土防御》規(guī)定，“只有當(dāng)?shù)胤?、州政府和其他?lián)邦力量已無(wú)力應(yīng)付局面，有關(guān)聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)正式提出救災(zāi)申請(qǐng)后”，美國(guó)國(guó)防部才必須做出反應(yīng)。換言之，國(guó)內(nèi)救災(zāi)行動(dòng)，根據(jù)五角大樓理解，應(yīng)該是最后手段，而不是首選手段。故美軍形象地稱(chēng)之為“等著別人來(lái)問(wèn)”的任務(wù)。

平心而論，這倒不是五角大樓有意回避責(zé)任，而是有其“苦衷”?；趹椪鹘y(tǒng)，美國(guó)法律對(duì)聯(lián)邦軍隊(duì)參與國(guó)內(nèi)事務(wù)是有嚴(yán)格限制的。1878年《民防團(tuán)法》規(guī)定，如無(wú)國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)授權(quán)，聯(lián)邦軍隊(duì)不得參與國(guó)內(nèi)執(zhí)法活動(dòng)。《史塔福特法》規(guī)定，即使在國(guó)內(nèi)救災(zāi)行動(dòng)中，現(xiàn)役部隊(duì)也無(wú)權(quán)參加州政府和當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的維持治安活動(dòng)。也就是說(shuō)美國(guó)軍隊(duì)如果在救災(zāi)行動(dòng)中過(guò)于“主動(dòng)”將有違法的可能。

俄軍：

重任交給“其他軍隊(duì)”

復(fù)雜的自然地貌和社會(huì)環(huán)境，決定了俄羅斯是個(gè)自然災(zāi)害和人為災(zāi)禍頻繁發(fā)生的國(guó)家。近10年來(lái)，俄羅斯惡性恐怖事件及地震、海嘯、暴風(fēng)等災(zāi)害頻發(fā)。作為俄五大強(qiáng)力部門(mén)之一，負(fù)責(zé)管理非傳統(tǒng)安全危機(jī)事務(wù)的最主要機(jī)構(gòu)——緊急情況部，在應(yīng)付各類(lèi)緊急情況時(shí)發(fā)揮了至關(guān)重要的組織核心作用。遇到各類(lèi)災(zāi)害，俄緊急情況部的軍人們總是最先趕到現(xiàn)場(chǎng)?？梢哉f(shuō)，哪里有災(zāi)難發(fā)生，哪里就有緊急情況部人員忙碌的身影。

俄緊急情況部是在原蘇聯(lián)救援團(tuán)體聯(lián)合會(huì)的基礎(chǔ)上組建的，最初稱(chēng)為聯(lián)邦預(yù)警和消除緊急情況國(guó)家系統(tǒng)。1994年1月，葉利欽發(fā)布總統(tǒng)令，將其改組為俄聯(lián)邦民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果部，簡(jiǎn)稱(chēng)緊急情況部。俄軍事力量的全稱(chēng)為“俄羅斯聯(lián)邦武裝力量和其他軍隊(duì)”。該部作為俄軍事力量的重要組成部隊(duì)，與內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全總局和對(duì)外情報(bào)總局所屬部隊(duì)并稱(chēng)為“其他軍隊(duì)”?！捌渌婈?duì)”與“武裝力量”相區(qū)別，專(zhuān)司內(nèi)衛(wèi)、維安、民防等國(guó)內(nèi)事務(wù)，而俄“武裝力量”則是指我們傳統(tǒng)意義上的陸海空軍，專(zhuān)司對(duì)外作戰(zhàn)任務(wù)。

目前，俄緊急情況部作為執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家在民防、消除自然和人為災(zāi)害、保護(hù)公民、保障消防安全等領(lǐng)域的統(tǒng)一政策；對(duì)民防、搶險(xiǎn)救災(zāi)、消防等領(lǐng)域的行動(dòng)實(shí)施組織指揮；按照規(guī)定程序收集、處理和交換防災(zāi)救災(zāi)信息，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)在上述領(lǐng)域里的活動(dòng)。該部已成為俄應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的國(guó)家緊急情況處理中心與主體力量。

英軍：

顧慮多于救災(zāi)熱情

英軍除了允許軍隊(duì)履行常規(guī)性的傳統(tǒng)安全任務(wù)之外，反對(duì)動(dòng)用其武裝部隊(duì)來(lái)執(zhí)行救災(zāi)等非傳統(tǒng)安全任務(wù)。

在此背景下，以往英國(guó)遇到自然災(zāi)害時(shí)，通常會(huì)動(dòng)用政府或民間力量來(lái)解決危機(jī)。然而，2001年英國(guó)爆發(fā)口蹄疫、2005年英國(guó)爆發(fā)禽流感期間，英軍也“破例”為“英國(guó)農(nóng)、漁、食品部”提供了緊急救援。除此之外，近年來(lái)，英軍也對(duì)其國(guó)內(nèi)發(fā)生的機(jī)場(chǎng)突發(fā)性危機(jī)提供了支援。盡管如此，英國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)動(dòng)用軍隊(duì)執(zhí)行救災(zāi)任務(wù)的思維模式，依然根深蒂固。英國(guó)政府不愿動(dòng)用軍隊(duì)執(zhí)行救災(zāi)應(yīng)急任務(wù)，也有其“難言之隱”。

首先，英軍認(rèn)為動(dòng)用正規(guī)部隊(duì)執(zhí)行救災(zāi)應(yīng)急任務(wù)，會(huì)降低英軍的戰(zhàn)備能力。目前，英軍主力部隊(duì)都主要集中在伊拉克和阿富汗從事“維和”工作，而且由于英軍人員損耗嚴(yán)重，使得英軍前線部隊(duì)士兵短缺的問(wèn)題日益惡化，因此也就更加無(wú)力抽調(diào)部隊(duì)參加國(guó)內(nèi)的救災(zāi)行動(dòng)。

其次，作為一個(gè)四面環(huán)水、資源貧乏的島國(guó)，民眾的思想意識(shí)中存在著根深蒂固的危機(jī)感，如果動(dòng)用軍隊(duì)參與救災(zāi)將會(huì)使其危機(jī)感進(jìn)一步加劇，進(jìn)而影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因此英國(guó)政府認(rèn)為，動(dòng)用軍隊(duì)參與救災(zāi)反而會(huì)起到負(fù)面作用，進(jìn)而不利于救災(zāi)工作的穩(wěn)步進(jìn)行。

第三，英國(guó)政府的民事機(jī)構(gòu)和民事部門(mén)在國(guó)內(nèi)發(fā)生危機(jī)時(shí)，并不愿意向軍方尋求援助。其中，費(fèi)用問(wèn)題是民事部門(mén)不愿向軍方求援的主要原因，因?yàn)橛④娋葹?zāi)應(yīng)急的全部費(fèi)用將完全由英國(guó)國(guó)防部承擔(dān)。國(guó)防部將會(huì)為那些對(duì)有生命危險(xiǎn)的危機(jī)作出應(yīng)急反應(yīng)的特殊部隊(duì)支付全部費(fèi)用。然而，即使是人員的生命沒(méi)有受到威脅，國(guó)防部也要支付其費(fèi)用。在某些情況下，即使不用支付全部，但油料、住宿和撫恤金等額外費(fèi)用或差額費(fèi)用也是免不了的。所以，國(guó)防部不愿為了維護(hù)國(guó)內(nèi)安全而為這些消費(fèi)買(mǎi)單。

印軍：

武裝力量的第二職能

根據(jù)印度憲法，支援地方當(dāng)局、參加搶險(xiǎn)救災(zāi)一直是印度軍隊(duì)的一項(xiàng)重要職能。印度三軍的有關(guān)法規(guī)和各種規(guī)劃也明確把這一任務(wù)作為軍隊(duì)的第二重要職能。由于軍隊(duì)在應(yīng)對(duì)不利挑戰(zhàn)方面的巨大潛在能力、快速行動(dòng)能力、強(qiáng)大組織能力和后勤保障能力，印度政府越來(lái)越倚重軍隊(duì)在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害中發(fā)揮積極的作用，軍隊(duì)本身也把應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等各種非傳統(tǒng)安全威脅作為其任務(wù)多樣化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

除了常規(guī)軍隊(duì)外，印度專(zhuān)門(mén)有一支國(guó)家災(zāi)難快反部隊(duì)，其是印度政府根據(jù)《全國(guó)災(zāi)害管理框架》新組成的專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難的快反部隊(duì)，由國(guó)家災(zāi)難管理局直接指揮和控制。該部隊(duì)由印度準(zhǔn)軍事部隊(duì)抽調(diào)精銳部隊(duì)組成，包括8個(gè)快反營(yíng)，目前約1萬(wàn)人。該部隊(duì)配備了搶險(xiǎn)救災(zāi)的特種裝備，包括伊爾——76運(yùn)輸機(jī)、4架直升機(jī)和6架無(wú)人機(jī)，具有快速機(jī)動(dòng)能力。這些災(zāi)難快反營(yíng)平時(shí)部署在印度國(guó)內(nèi)各個(gè)災(zāi)難易發(fā)、多發(fā)地區(qū)，并與所在邦政府保持密切的聯(lián)系，一旦緊急情況發(fā)生時(shí)可供邦政府調(diào)動(dòng)使用，從而避免因繁瑣復(fù)雜的程序而延誤搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)間。

法軍：

獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍

法國(guó)是世界上少有的把救災(zāi)專(zhuān)業(yè)部隊(duì)列入軍隊(duì)兼職的國(guó)家。在法國(guó)，災(zāi)難發(fā)生時(shí)奔赴一線的軍人都是沖鋒在前的專(zhuān)業(yè)救援人員。他們的口號(hào)是“救助與犧牲”，而不是一般常規(guī)部隊(duì)的“沖鋒與殺敵”。他們就是法國(guó)各軍種為應(yīng)付各種災(zāi)難而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍。

目前，法國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)有三支共240，000人的搶險(xiǎn)救災(zāi)力量：志愿者消防隊(duì)、專(zhuān)業(yè)消防隊(duì)和軍事消防隊(duì)。前二者為地方組織，行政上歸各省“火災(zāi)和救援署”管轄；后者包括“巴黎消防隊(duì)”、“馬賽海軍消防營(yíng)”和“民事安全訓(xùn)導(dǎo)及干預(yù)部隊(duì)”，他們均納入軍隊(duì)建制，直屬?lài)?guó)防部，由內(nèi)政部委任的各市警察局局長(zhǎng)負(fù)責(zé)調(diào)用。這些歸屬于法軍的專(zhuān)業(yè)救災(zāi)部隊(duì)，多次出色地完成了國(guó)內(nèi)外重大的搶險(xiǎn)任務(wù)，備受世人關(guān)注。

日本自衛(wèi)隊(duì)：

法定的“災(zāi)害派遣”

在日本自衛(wèi)隊(duì)中，有一個(gè)專(zhuān)有名詞“災(zāi)害派遣”，簡(jiǎn)稱(chēng)“災(zāi)派”。它是指針對(duì)各種自然災(zāi)害、安全事故以及恐怖襲擊等引起的各種特殊災(zāi)害，出動(dòng)陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)兵力實(shí)施應(yīng)急救援的活動(dòng)。按日本自衛(wèi)隊(duì)法中第83條，災(zāi)難派遣被分成常規(guī)派遣、自主派遣、就近派遣、地震防災(zāi)派遣和原子派遣幾種。

災(zāi)害派遣在日本自衛(wèi)隊(duì)任務(wù)排序中，與治安出動(dòng)和海上警備行動(dòng)同級(jí)。在執(zhí)行災(zāi)害派遣行動(dòng)時(shí)，可以忽略私有和國(guó)有土地的所有權(quán)，隨時(shí)進(jìn)行征用。對(duì)于一些對(duì)救災(zāi)有影響的建筑物和車(chē)輛，可以及時(shí)拆毀。但對(duì)于武器的使用十分嚴(yán)格，因?yàn)槭蔷热说男袆?dòng)，不能對(duì)民眾的生命造成威脅。目前，日本陸上自衛(wèi)隊(duì)已經(jīng)執(zhí)行了3200次以上的災(zāi)害派遣行動(dòng)。

（資源支持：《環(huán)球軍事》等）