《物權法》與城市房屋征收拆遷補償制度的變革

摘 要：在《物權法》頒布前，我國對于城鎮(zhèn)國有土地上單位和個人房屋的征收與拆遷的權限和程序尚無法律規(guī)定，適用的是國務院2001年《城市房屋拆遷管理條例》?！段餀喾ā穼嵤┖螅摋l例在拆遷原則、拆遷體制等問題上因與《物權法》的規(guī)定明顯不一致而面臨停止執(zhí)行的問題，從而可能導致城市房屋征收與拆遷補償工作無法可依。為此，國務院應抓緊制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》。面對“公共利益”界定上的爭議，建議用列舉法從寬列舉公共利益，難以明確界定為公共利益的，可以通過公共利益程序界定機制進行界定?！段餀喾ā穼嵤┖笥袡嗾魇諊型恋厣戏课莸闹黧w只能是政府。國務院新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》時，必須對被拆遷人的知情權、參與權等權利作出具體、明確的規(guī)定，對非公共利益項目的拆遷補償也要高度重視，并及時作出規(guī)范。

關鍵詞：物權法；城市房屋；征收；拆遷；補償

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0081—05

《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）于2007年3月16日由第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，自2007年10月1日起正式實施。作為規(guī)范財產關系的民事基本法，《物權法》對城市房屋征收拆遷和城市管理必將產生重大影響，對促進城市房屋征收拆遷和城市管理工作的健康開展，具有重大意義。

一、《物權法》的新規(guī)定

《物權法》以“定分止爭、物盡其用”為立法宗旨，通過確認物的歸屬，明確所有權和用益物權、擔保物權等內容，保護權利人的物權，構建了具有中國特色的物權體系?！段餀喾ā啡墓参寰帯?9章、247條，在立法上創(chuàng)設了一些新的物權制度和規(guī)范，其中包括建筑物區(qū)分所有權、地役權、占有以及更正登記、異議登記和預告登記制度，土地征收須以公共利益需要為前提并保障被征收人生活條件，住宅建設用地使用權期滿自動續(xù)期等多個方面。這些制度和規(guī)范對現行政策法規(guī)調整較大，需要在認真學習、深刻領會的基礎上，及時適應并堅決貫徹實施。

《物權法》對現行城市房屋拆遷原則和拆遷體制進行了重大調整?！段餀喾ā返?2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”該法第148條規(guī)定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照收稿日期：2008—01—19

作者簡介：孫佑海，男，全國人大環(huán)資委法案室主任，國家環(huán)境咨詢委員會委員，中國政法大學博士研究生導師，原國務院法制局城建法規(guī)司副司長。本法第42條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金?！?/p>

在《物權法》頒布前，我國對于城鎮(zhèn)國有土地上單位和個人房屋的征收與拆遷的權限和程序尚無法律規(guī)定，適用的是國務院2001年制定的《城市房屋拆遷管理條例》?！段餀喾ā穼嵤┖?，該拆遷管理條例在拆遷原則、拆遷體制等問題上，因與《物權法》的規(guī)定明顯不一致而面臨停止執(zhí)行的問題，從而可能導致城市房屋征收與拆遷工作無法可依。為了解決這一問題，全國人大常委會決定修改《城市房地產管理法》，在《城市房地產管理法》的總則中增加一條，作為第六條，即“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定”。由此可見，在新的歷史條件下，進行城市房屋征收拆遷和補償工作，其直接的法律依據就是《物權法》和修改后的《城市房地產管理法》的有關規(guī)定，具體辦法則由國務院通過制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》予以規(guī)定。

二、關于為了公共利益進行城市房屋征收拆遷

《物權法》雖然對現行拆遷原則和拆遷體制進行了重大調整，但該法并沒有具體規(guī)定何謂“征收”，何謂“公共利益”，應由哪級政府行使征收權，以及征收過程中如何保障被征收人的合法權益尤其是被拆遷人的居住條件等問題。

（一）關于“征收”

我國法律中原來只有“征用”的概念，2004年《憲法》（修正案）將其細分為征收和征用兩種形式。修訂后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償”；第13條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償”。這是《憲法》對我國政府進行征收和征用的初始授權。有了《憲法》的授權，才有了具體法律（如《物權法》、《城市房地產管理法》）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對征收拆遷補償的規(guī)定。通常認為，征收和征用的區(qū)別在于，征收所取得的權利是所有權，而征用所取得的權利是使用權等其他權利。征用的財產在使用后應當返還（見《物權法》第44條）。

從理論上講，征收是政府運用強制手段取代自愿的市場交易獲得財產的法律權力，其本質上是對產權的再分配。賣家被剝奪了說“不”的權利，也被限制了討價還價的能力。從經濟學角度講，征收權存在的合理性的基礎在于，其是在不完善的市場中提高效率的一種手段。^［1］市場的不完善使得某些交易因成本過高而難以實現，如對于公路建設，一旦公路線動工，變更線路的成本就會非常高昂，知曉這個要害問題后，公路沿線的居民就有動力在談判中提高土地和地上附著物的出售價格。此外，一些非市場因素也阻礙了征地拆遷工作，如對祖居的特殊感情以及對“風水”的迷信使得土地、房屋的所有者面對再高的價格也不愿出售。于是，就產生了拆遷過程中常常出現的“釘子戶”問題?！搬斪討簟钡拇嬖?，最終降低了建設效率并增加了建設成本。以上情況表明，賦予政府征收權是必要的。政府為了公共利益征收土地和房屋，即使在低交易成本的情況下也是正當的。但是，對政府的征收拆遷行為也應予以必要的限制，特別是在地方層次，對于那些公共利益性質并非十分明顯，且具有顯著利益再分配性質的征地拆遷，應當給予更加嚴格的規(guī)范和審查。大體而言，對征收權的限制主要應表現在程序必須正當，且對被拆遷人的利益應當給予必要的補償上。

（二）關于公共利益的界定

在《物權法》的制定過程中，公共利益的法律界定是難點和熱點之一。有人認為，應在《物權法》中明確界定公共利益的范圍，以限制有的地方政府濫用征收權力，侵害人民群眾利益。還有人反對在《物權法》中明確界定公共利益的范圍，理由在于公共利益是一個發(fā)展和變動的概念，帶有一定程度的不確定性和主觀性，它適應不同時期國家社會發(fā)展的需要而不斷發(fā)展變化，如果一定要予以明確界定，則在單行法中進行界定比較合適?，F行有的法律，如《信托法》、《測繪法》已經對公共利益的范圍作了一些具體界定。全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會會同國務院法制辦、國土資源部等部門以及有關專家反復研究認為：在不同領域或者不同情形下，公共利益可能有所不同，情況十分復雜，《物權法》難以對其作出統一的具體界定，還是分別由單行法律法規(guī)規(guī)定較為切合實際。^［2］

公共利益最終在《物權法》和修訂后的《城市房地產管理法》中是一個彈性條款，沒有明確定義。目前正在制定中的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》對公共利益作了一些列舉，但難以完全概括。從解決實際問題的迫切需要看，應當建立完善的程序機制對公共利益進行具體的界定。筆者建議在政策法規(guī)上用列舉法從寬列舉公共利益。對于難以明確界定為公共利益的，在規(guī)劃階段，可以通過公共利益程序界定機制進行界定，在程序中應當根據黨的十七大精神體現政府主導下的公眾參與。^［3］在項目進入公共利益界定程序時，政府應當組織法院、發(fā)改委、建設、國土、規(guī)劃等部門進行認真研究，并吸收專家和業(yè)主代表參加。對地方重大拆遷項目是否屬于“公共利益”的界定，建議在上述基礎上由政府常務會議討論并報經當地黨委研究后，根據《憲法》第104條的規(guī)定由人大常委會審議通過。

（三）關于行使征收權的主體

2001年《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的拆遷模式是拆遷人首先向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請許可證，然后與被拆遷人就拆遷安置進行協商。達成拆遷補償安置協議的，實施房屋拆遷。在這里，政府是拆遷法律關系中的第三人。如果雙方達不成協議，則經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起三個月內向人民法院起訴。已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。在這里，政府成為拆遷法律關系中的當事人。

根據《物權法》，有權征收國有土地上房屋的主體只能是政府。城市建設行政主管部門既作為拆遷許可證的頒發(fā)機關又作為糾紛裁決機構的管理體制已不適應新的形勢。根據《物權法》，在由城市人民政府作為征收主體的情況下，具體事宜可由區(qū)縣政府或者有關主管部門辦理。被征收人對政府的征收決定不服的，可以按照《行政復議法》和《行政訴訟法》的相關規(guī)定尋求救濟?？紤]到歷史政策的銜接性和可操作性，建議在政府征收的框架下，加強管理，分離征收主體和補償主體，由建設單位作為補償主體，實行平穩(wěn)過渡。

（四）關于保障被征收人的合法權益

關于拆遷中如何對被拆遷人進行補償的問題有兩種觀點。一種觀點認為，現實生活中的突出問題是房屋拆遷補償不合理，糾紛時有發(fā)生，嚴重侵害群眾利益，影響社會和諧與穩(wěn)定，因而要對被拆遷人進行充分補償。另一種觀點認為，如果過分強調被拆遷人的利益而忽視國家利益，將導致嚴重的不良后果，因為國家要發(fā)展，發(fā)展需要用地，用地就要拆遷，過分保護被拆遷人的利益會使發(fā)展付出過大的代價，國家和建設單位將無法承受。根據《物權法》和修改后的《城市房地產管理法》，對征收國有土地上單位和個人房屋的應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。這里的最大難點是如何保障被征收人的居住條件。

由于全國各地社會、經濟發(fā)展很不平衡，所以《物權法》和《城市房地產管理法》甚至國務院的房屋征收拆遷補償條例都難以明確提出補償標準和居住條件標準，而需要由地方人大或者政府根據當地情況予以具體規(guī)定?！熬幼l件”主要是看被拆遷人得到的補償款能否買得起合適的房屋，能否保障原有居住水平不降低。從北京等大城市拆遷工作的實際情況來看，存在的主要問題是房屋拆遷補償費用和補償價格主要根據評估確定，而評估所依據的基準地價、基準房價、普通住宅指導價等因房價快速上漲而早已不符合市場行情，房屋評估價格明顯偏低。從一些城市目前的補償費用構成來看，補償費用總額除房屋評估價格外還包括各種政策性補助和獎勵費用，但由于房屋評估價格偏低，即使加上政策性補助和獎勵費用，補償標準依然偏低，仍然難以順利完成動遷。^［4］因此，目前拆遷過程中存在大量的“暗補”現象，由于補償標準不透明，實際拆遷補償費用的個體差異較大，老實人吃虧的現象屢見不鮮。因此，應以《物權法》的實施為契機，轉變北京等大城市目前的補償思路，在“陽光拆遷、陽光補償”的原則下，按照市場價格進行評估和補償，實現補償的公平性與合理化。從理論上講，按照市場價格進行評估和補償，就能夠保證被拆遷人在原區(qū)域買得起與原有條件相當的房屋，居住條件就不會降低。從實踐來看，目前一些城市的集體土地宅基地房屋和城市房屋補償辦法分別按照不同的文件和標準執(zhí)行，由于歷史上權屬管理政策不同，同一區(qū)域執(zhí)行不同的文件和標準會導致補償價格相差懸殊，而從以人為本的原則出發(fā)，居住條件又不應因原土地所有制的形式不同而差異過大。因此，按照市場價格進行評估有利于統一評估基礎，也有利于執(zhí)行全國人大常委會于2007年10月通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

在補償的方式上，應當堅持實物安置和貨幣安置相結合的原則，以滿足不同階層人民群眾的不同需要。例如，對一些原住房面積較小，因經濟條件有限在同一區(qū)域難以買得起面積較大的房屋的被拆遷人，由城市政府或者有關部門組織房源予以異地安置是既積極又穩(wěn)妥的解決辦法。

（五）關于征收補償程序的公正合理問題

《物權法》并沒有具體規(guī)定城市房屋征收拆遷的程序。2007年修改的《城市房地產管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定。”其中的“具體辦法由國務院規(guī)定”，顯然是指國務院要根據《物權法》制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，其中包括城市房屋征收拆遷的程序。

客觀地說，我國目前的城市房屋拆遷程序存在諸多不合理之處。如2001年《城市房屋拆遷管理條例》第七條規(guī)定：以開發(fā)商為代表的拆遷人必須首先向房屋拆遷管理部門申請拆遷許可證；第六條規(guī)定：在取得拆遷許可證之后才能實施拆遷；第八條規(guī)定：房屋拆遷管理部門在發(fā)放拆遷許可證的同時對被拆遷人進行公告；第13條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人訂立拆遷補償安置協議；第15條規(guī)定：達成協議后在搬遷期限內拒絕搬遷的，可申請仲裁或提起訴訟；第16條規(guī)定：達不成協議的，可申請行政裁決，對行政裁決不服的，可于三個月內向人民法院起訴。顯而易見，上述拆遷程序從始至終完全由行政機關主導，而行政權的行使既沒有法律的明確授權也不接受有效的社會監(jiān)督。按照該條例第八條的規(guī)定，被拆遷人甚至連事前的知情權也沒有，政府只需在發(fā)放拆遷許可證的同時對他們進行公告。也就是說，政府可以在被拆遷人不知情、也沒有發(fā)言權的情況下，對作為公民的根本權利之一的財產權做出處置。根據該條例第15條、16條的規(guī)定，拆遷人在訴訟期間可以申請人民法院先予執(zhí)行。也就是說，不管拆遷人是否勝訴，拆遷都可以按照原計劃進行。被拆遷人不能以拆遷計劃或拆遷行為為對象進行訴訟；可以進行訴訟的，只是補償數額的多少而已。更為重要的是，政府在決定拆遷房屋時并沒有涉及“公共利益”與“非公共利益”的區(qū)分，一切都要服從拆遷的決定。顯然，在我國社會主義民主法治建設不斷發(fā)展進步的今天，這樣的程序性規(guī)定已經不合時宜了。國務院新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》時，必須對被拆遷人的知情權、參與權等權利作出具體而明確的規(guī)定。公正合理的程序顯然有利于防止征收拆遷權的濫用，有利于保障人民群眾的合法權益和維護社會的穩(wěn)定和諧。

三、關于因非公共利益需要進行城市房屋征收拆遷

《物權法》對符合城市規(guī)劃要求的非公共利益的拆遷補償沒有規(guī)定，國務院在新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》時，除了在附則等條款中就該類項目的申請和報批作了規(guī)定外，也很少涉及非公共利益的拆遷問題，這對非公共利益拆遷項目將帶來嚴重影響。由于非公共利益項目的拆遷補償涉及面很廣，隨著城市建設的發(fā)展，由此引發(fā)的社會矛盾必將急劇增加，所以，非公共利益項目的拆遷補償將是今后行政管理的難點問題之一。對于符合城市規(guī)劃要求的非公共利益項目拆遷如何推動，政府是否還需要予以支持，是否還能保留裁決和強制拆遷程序等問題均急需明確。

從征收和拆遷的關系來看，拆遷是征收過程中的一個環(huán)節(jié)，對于非公共利益項目，仍然需要使用拆遷的概念。對于非公共利益項目，政府對需地單位的拆遷更需要進行規(guī)范和管理：項目符合城市規(guī)劃和用地手續(xù)時，需地單位應當制定可行的拆遷方案和補償方案，提出拆遷申請，經政府許可后才可以進入拆遷程序，但拆遷方式和補償的最終標準則應當由當事人各方通過談判的形式實現。

為提高非公共利益項目城市房屋拆遷的可行性，追求社會利益的最大化，政府仍然需要從程序上對該類拆遷進行必要的管理，以促進當事人各方在自愿、平等的基礎上降低談判成本，盡快達成一致，保障拆遷工作的正常進行。但在非公共利益項目的場合，政府的管理和介入方式需要與時俱進，改革創(chuàng)新。具體方式應主要表現在兩個方面：一是制定規(guī)則，保障拆遷市場的正常秩序；二是進行必要的監(jiān)督，防止侵害社會利益的情形發(fā)生。在具體程序上可供選擇的方案有：一是通過法院的程序。現代城市居民多集中居住在一定區(qū)域或建筑物內，而業(yè)主的利益各不相同，很難完全達成共識，同時拆遷項目又不能無限期地拖延下去，為了提高效率，建議建立拆遷談判中的業(yè)主共同決策制度，并使之具有約束力。該制度應當要求，在絕大部分業(yè)主贊成拆遷且絕大多數房屋已完成拆遷的情況下，對于提出極不合理的補償要求的極少數業(yè)主，需地單位可以向人民法院提起訴訟，通過訴訟和強制執(zhí)行程序加以解決。二是根據一定的程序重新界定“公共利益”。筆者建議，在絕大部分業(yè)主贊成拆遷且絕大多數房屋已完成拆遷的情況下，對于提出極不合理的補償要求的極少數業(yè)主，可以由政府或有關部門主持，在該社區(qū)公眾廣泛參與的前提下進入“公共利益”界定程序。如果按照法定程序將該拆遷項目由商業(yè)利益轉換界定為“公共利益”，則可以執(zhí)行強制征收的程序。以上兩個方案各有利弊。筆者更傾向于第二個方案，主要理由在于，該方案符合黨的十七大提出的基層民主自治原則，有利于貫徹公眾參與的方針，有利于城市房屋征用拆遷補償和建設事業(yè)的正常進行，同時還有利于避免政府成為“矛盾的一方”，使政府集中更多的精力抓社會的穩(wěn)定和福利。

四、結論和展望

綜上所述，《物權法》的頒布和實施對我國的城市房屋征收拆遷乃至整個城市管理工作帶來了廣泛而深刻的影響。新的秩序有的已經建立，有的將要建立。在黨中央提出的科學發(fā)展觀的指引下，黨和國家更加注重民生，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更加注重城市建設中公眾的知情權和參與權。這是歷史發(fā)展的大趨勢?！段餀喾ā奉C布實施后，城市建設管理部門的工作人員明顯感到工作比過去難做了，這是很正常的。行政執(zhí)法是行政主體按法定權限和程序實施法律規(guī)范的具體行政行為，《物權法》對人民群眾賦予了更多的權利，城市建設管理部門在行政執(zhí)法時顯然要尊重法律的規(guī)定和人民的權利。在城市建設管理行政執(zhí)法中，不可避免地涉及物的歸屬和物權保護，不當甚至錯誤的處置、執(zhí)法行為中的瑕疵等都將激化行政相對人與城市建設管理部門之間的矛盾，不僅侵害行政相對人的利益，有損城市建設管理部門的形象，而且可能引發(fā)這樣那樣的行政復議和行政訴訟。對此，城市建設管理部門必須直面應對而不能也無法回避。但是，這些新情況絕不能成為城市建設管理部門行政不作為的理由?！段餀喾ā分胁]有直接限制城市建設管理部門進行行政執(zhí)法的規(guī)定，作為民法的重要組成部分，該法與行政法不存在矛盾和沖突。因此，實施《物權法》與城市建設管理部門依法實施行政處罰，對違法的行政相對人采取行政強制措施，并沒有不利的影響與限制。

《物權法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定和《城市房地產管理法》的修改，同樣為城市建設工作帶來了新的發(fā)展機遇，為城市建設管理部門依法管理城市提供了新的法律依據和行為準則。這些新的依據和準則，為城市建設和管理提供了新的運作規(guī)則。一方面，以保護權利主體的物權為宗旨的《物權法》，對開發(fā)商進行了諸多約束，致使不規(guī)范的開發(fā)商面臨被淘汰的風險。另一方面，在房地產等行業(yè)的陋規(guī)惡俗被糾正之后，合法的開發(fā)商將迎來嶄新的局面，房地產等行業(yè)必將充滿清新的氣息和美好的前景。

為了適應新的形勢，各級城市建設管理部門首先要認真學習和堅決貫徹《物權法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和修改后的《城市房地產管理法》等重要法律。與此同時，城市建設管理部門對于那些應興應革的事業(yè)，也要善于在認真總結實踐經驗的基礎上，將好的做法總結成政策，并將成功的政策及時上升為法律或者法規(guī)草案，提請國務院或者全國人大常委會審議通過后實施。依法行政的前提是有法可依，及時制定和修改法律法規(guī)，對于統一思想、減少爭議、理順體制、管理隊伍、提高執(zhí)法水平具有十分重大的意義。因此，必須加快國有土地上房屋征收與拆遷補償以及與城市建設相關的法律法規(guī)的廢、改、立工作，維護法制的統一與尊嚴，為依法行政、提高行政管理效率提供可靠的法律保障，為早日實現全面建設小康社會的目標作出應有的貢獻！

參考文獻

［1］劉向民.中美征收制度重要問題之比較［J］.中國法學，2007，（6）.

［2］姚紅.中華人民共和國物權法精解［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］胡錦濤.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［R］.北京：人民出版社，2007.

［4］高喜善.2007年第三季度最新政策法規(guī)評議［A］.北京房地產市場分析報告［C］.2007，（4）.

責任編輯：鄧 林