環(huán)境政策的工具選擇

張　煒

摘要：排污權(quán)交易制度作為一項(xiàng)通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)和治理環(huán)境的政策，越來越多的得到國(guó)際社會(huì)的重視和認(rèn)同，自美國(guó)推行排污權(quán)交易制度取得成功以來，西方一些國(guó)家也相繼引入了這一環(huán)境政策，同樣收到了積極的效果。近年來，我國(guó)在一些省市也建立了排污權(quán)交易制度的試點(diǎn)并取得了一定的成果。就排污權(quán)交易制度的基本內(nèi)容作以闡述，并提出排污權(quán)交易制度在我國(guó)實(shí)踐的一些想法。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；經(jīng)濟(jì)手段

1排污權(quán)交易制度概述

1．1排污權(quán)交易制度的起源

排污權(quán)交易的理論最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(Dales)于1968年在《污染、財(cái)富和價(jià)格》中提出，面對(duì)二氧化硫污染嚴(yán)重的巨大壓力，為了解決通過新建企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局(EPA)在實(shí)現(xiàn)《清潔空氣法p(Clean Air Act)所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標(biāo)時(shí)提出了排污權(quán)交易的設(shè)想，引入了“排污減少信用”這一概念，并圍繞“排污減少信用”從1977年開始先后制定了包括補(bǔ)償政策(offsets)、氣泡政策(bubbles)、節(jié)余政策(net-tlng)、銀行政策(banking)在內(nèi)的排污權(quán)交易計(jì)劃。1986年EPA擴(kuò)大了氣泡政策的應(yīng)用范圍，允許不同工廠和企業(yè)間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量，這也為工廠和企業(yè)在如何進(jìn)行費(fèi)用最小的污染削減方面提供了新的選擇。1986年12月4日美國(guó)正式頒布排污權(quán)交易最終報(bào)告書，全面闡述了排污權(quán)交易政策及其一般原則。排污權(quán)交易制度的引入給環(huán)境管理程序帶來了更大的靈活性。

1．2排污權(quán)交易制度的特點(diǎn)

首先，排污權(quán)交易允許各污染源采取不同的治理污染措施，這就使污染的處理集中在治理成本較低的污染源處，使整個(gè)區(qū)域的污染治理更經(jīng)濟(jì)有效。

其次，由于排污權(quán)具有一定的價(jià)值，而且可以轉(zhuǎn)讓，因而污染企業(yè)有動(dòng)機(jī)追加治理污染的投資，以便從轉(zhuǎn)讓排污權(quán)中獲益或是減少購(gòu)買排污權(quán)的支出。因此，排污權(quán)交易還能夠刺激企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。

第三，與排污收費(fèi)制度相比，排污權(quán)交易對(duì)環(huán)境質(zhì)量的控制更為有效。

第四，排污權(quán)交易制度能夠適應(yīng)工業(yè)發(fā)展的需要，在排污交易系統(tǒng)中，新舊企業(yè)都有動(dòng)機(jī)去發(fā)展更有利的污染控制技術(shù)。

2排污權(quán)交易在我國(guó)實(shí)踐中存在的問題

近幾年來，我國(guó)的排污權(quán)交易實(shí)踐表明，排污權(quán)交易制度作為一種新型的、以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用為特點(diǎn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能夠有效地控制環(huán)境污染，保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。尤其是2007年11月10日，國(guó)內(nèi)首個(gè)排污權(quán)交易平臺(tái)——嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心正式掛牌成立，這標(biāo)志著我國(guó)排污權(quán)交易的實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)新的階段，但就目前的試點(diǎn)情況來看，還存在一些問題亟待解決：

2．1排污權(quán)交易的政策和法律滯后

目前我國(guó)排污權(quán)交易尚處于試點(diǎn)階段，雖然一些省市區(qū)如山西、河南、江蘇等都相繼出臺(tái)了一些地方性的排污權(quán)交易法規(guī)，但是在國(guó)家層面上還沒有針對(duì)性的立法。結(jié)果是我國(guó)目前進(jìn)行的排污權(quán)交易從審批到交易，都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，僅是憑各地的探索。這對(duì)跨地區(qū)的交易形成了地區(qū)之間的壁壘。

從國(guó)外排污許可證制度的實(shí)施來看，大多有配套的排污權(quán)交易制度，而國(guó)內(nèi)目前尚無配套的排污權(quán)交易制度。為了使排污權(quán)交易得到健康有序的發(fā)展，必須盡快制定相關(guān)配套的政策和措施。

2．2總量難以確定

排污權(quán)交易的一個(gè)最基本的思路，即在總量控制下，利用各企業(yè)減排成本的不同，調(diào)整企業(yè)的減排任務(wù)，然而要控制總量，首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放量。在我國(guó)，這一問題的研究仍處于初始階段。

2．3初始分配存在分歧

排污總量確定后，如何公平、公正地分配給企業(yè)是排污權(quán)交易過程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，初始分配如果是無償?shù)模敲磳?duì)于新建企業(yè)有償取得來說則顯得十分不公平，政府也因此損失了一筆財(cái)政收入。如果是有償?shù)模敲词峭ㄟ^何種方式也是一個(gè)問題，如果是拍賣則可能導(dǎo)致大企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)操縱，囤積居奇；如果通過市場(chǎng)定價(jià)則存在著不能及時(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系之弊，容易導(dǎo)致政府或政府部門操縱的危險(xiǎn)。排污企業(yè)和環(huán)境行政部門之間還可能存在尋租行為，這也將影響市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

2．4缺乏完善的市場(chǎng)機(jī)制

我國(guó)目前還沒有建立起完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。排污權(quán)交易市場(chǎng)需要有成熟的買賣雙方和中介機(jī)構(gòu)，政府除了適度的引導(dǎo)和監(jiān)督以外，一般不干涉排污權(quán)交易，然而，排污權(quán)交易這一概念對(duì)于大多數(shù)國(guó)民還是陌生的，以至于進(jìn)行交易缺乏相應(yīng)的主體和社會(huì)支持。

3關(guān)于我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐的一些建議

3．1盡快完善相關(guān)法律體系

排污權(quán)交易主要依賴于市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)機(jī)制的成熟有賴于法律法規(guī)體系的完善。因此，政府應(yīng)盡快制定、出臺(tái)有關(guān)總量控制和排污權(quán)制度的法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，以法律形式明確環(huán)境是可利用的資源，同時(shí)將排污權(quán)交易的具體操作細(xì)則交由縣級(jí)以上人民政府或環(huán)保等部門視情況自行制定，以此促進(jìn)污染物排放總量控制和環(huán)境質(zhì)量的改善。

3．2科學(xué)界定環(huán)境容量

總量控制作為排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，首先需要?jiǎng)澐忠欢ǖ膮^(qū)域，作為交易的范圍，環(huán)境保護(hù)主管部門通過對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)與計(jì)算。根據(jù)環(huán)境目標(biāo)控制點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合污染物的特點(diǎn)和擴(kuò)散模式。確定區(qū)域內(nèi)的污染物允許排放量，即環(huán)境容量。

3．3實(shí)施排污權(quán)的有償分配

建議我國(guó)排污權(quán)交易推行污染控制總量指標(biāo)初次分配的有償化，即采取拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)等有償措施分配排污權(quán)，這樣不僅充分體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)原則”，還為政府增加了一筆治理資金。為此，政府應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期以來無償占用排污指標(biāo)的單位進(jìn)行全面的排污產(chǎn)權(quán)改制，對(duì)新建企事業(yè)單位通過出售、拍賣等方式分配排污權(quán)，全國(guó)實(shí)現(xiàn)排污指標(biāo)的有償初次分配。在此基礎(chǔ)上，再通過排污權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)污染源之間排污權(quán)的重新分配。

3．4建立規(guī)范的徘污權(quán)交易市場(chǎng)

建立排污權(quán)交易市場(chǎng)是排污權(quán)交易體系的核心。在規(guī)范的市場(chǎng)中，排污權(quán)的價(jià)格由市場(chǎng)決定，交易必須堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)和公平、公正、公開的市場(chǎng)交易規(guī)則，禁止非法交易或幕后操縱，政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行排污權(quán)交易操作時(shí)按照透明化原則公開有關(guān)的政策信息，對(duì)出現(xiàn)的重大問題及時(shí)做出反應(yīng)，建立規(guī)范的市場(chǎng)同時(shí)要求提高公眾的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，以產(chǎn)生充足的交易主體。

3．5強(qiáng)化政府對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管職能

排污權(quán)的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定，但排污權(quán)交易市場(chǎng)秩序、區(qū)域環(huán)境容量的科學(xué)確定、環(huán)境容量?jī)r(jià)值的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、對(duì)污染源的環(huán)境監(jiān)測(cè)等都需要由政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門維持和管理，政府應(yīng)成為排污權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)督和保護(hù)者，應(yīng)該定期或不定期地巡回抽查排污權(quán)交易企業(yè)的環(huán)保設(shè)施與排污情況，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理和糾正。