我國大部門體制改革的理論基礎(chǔ)研究

任玉琳

摘要：隨著社會的發(fā)展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構(gòu)數(shù)量也將不斷增多。以致政府部門管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加，產(chǎn)生了眾多矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。大部門結(jié)構(gòu)通過擴大部門職能或者整合相關(guān)部門，把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系，以此來減少了行政協(xié)調(diào)成本，提高政府的效能。主要從政府規(guī)模的經(jīng)濟學角度來探討政府的適度規(guī)模問題。

關(guān)鍵詞：政府機構(gòu)改革；大部制；政府規(guī)模

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大部制概念的界定

按照部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構(gòu)”，部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。所謂大部制是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構(gòu)重疊、職責交叉、多頭管理。增強政府履行職能的能力。不管哪種定義，都是要對原來的各個部門進行一定程度的有機整合和重組，轉(zhuǎn)變政府的職能，從而在此基礎(chǔ)上組成一個個大部，既不是簡單的拼湊，也不是完全拋棄原有的架構(gòu)重新建立全新的機構(gòu)。

2政府規(guī)模的經(jīng)濟學分析

政府的規(guī)模在理論上是個悖論，總使人陷入進退兩難的境地。如果合理政府規(guī)模的標準以不降低政府的信用，即不破壞政府的公信力為限，那么政府規(guī)模過小，不能履行其應當承擔的職能，社會的要求和期望得不到滿足，就會讓公眾對政府失去信任，從而使政府的公信力受到破壞。反之，如果政府規(guī)模過大，造成公共支出的增長，加重社會負擔，也會造成公眾對政府的不信任，使政府不能有效地發(fā)揮作用，上述兩種情況均使政府效率(收益)受損。如果從經(jīng)濟學角度來審視，政府規(guī)模的變動必然引起規(guī)模收益(行政效率)的變動因為政府也存在著內(nèi)在經(jīng)濟與不經(jīng)濟。政府內(nèi)在經(jīng)濟是指導政府在規(guī)模擴大時由自身內(nèi)部所收起的成本降低，收益增加。如原有政府規(guī)模過太小，必需的政府職能不能履行或履行不好可視為無效率或低效率，在這種情況下，隨著人力資本投入的增加，組織機構(gòu)的完善，內(nèi)容分工的合理，這樣能夠相對降低行政成本，提高行政效率。但是政府規(guī)模不是越大越好，在一定的時空條件下，政府最佳收益規(guī)模是有一定邊界的。如果超過了一定的界限，政府規(guī)模過大，政府職能過多，組織機構(gòu)龐大。人滿為患，就會使政府自身成本上升，收益(效率)下降，這就是政府內(nèi)在不經(jīng)濟，其主要表現(xiàn)在政府規(guī)模擴大后，第一，有可能造成內(nèi)部管理不善，政府行政成本上升；第二，政府內(nèi)部組織機構(gòu)增加，使政府內(nèi)部管理費用增加，從而使成本上升，第三，人員增加，使人際關(guān)系變得復雜，協(xié)調(diào)難度加大。并且可能會產(chǎn)生派系爭斗，這些均會導致內(nèi)耗，降低效率；第四，管理鏈拉長，管理層級增多，使信息傳遞反饋的速度和質(zhì)量受影響，從而影響到政府行政管理的有效性。因此，政府如果置客觀實際于不顧，一旦步入規(guī)模盲目擴張的誤區(qū)，其后果必然是政府機構(gòu)膨脹、政府工作人員增多。因此，只有適度政府規(guī)模才是最合理的。

3政府適度規(guī)模的探討

經(jīng)濟學界力圖通過實證分析的途徑找到適度政府規(guī)模的量的規(guī)定，羅賓遜認為，發(fā)展中國家比較大的政府規(guī)?？梢酝ㄟ^擺脫對別國的依賴來促進本國的經(jīng)濟增長，克拉維斯、薩莫斯等人在1984年對115個國家20年發(fā)展情況的統(tǒng)計調(diào)查和定量分析后認為，適當?shù)恼?guī)模在多數(shù)發(fā)展中國家里起著不可替代的作用，適當?shù)恼?guī)模，既能保證政府在發(fā)展過程中權(quán)威地位，以處理給紛繁復雜的事務，又能保證政府在經(jīng)濟發(fā)展中起到推動、引導作用。適度政府規(guī)模在量的規(guī)定性上表現(xiàn)為三項指標的有機組合，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求實現(xiàn)動態(tài)平衡。首先要保證政府財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，應該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段逐步遞增，在現(xiàn)代化起步階段20％左右的規(guī)模比較合理。

在對政府適度規(guī)模質(zhì)的規(guī)定上，應該是政府規(guī)模、政府功能和社會對政府的需求三者的統(tǒng)一。政府規(guī)模歸根到底是為了社會對政府功能的有效需求。只有構(gòu)成政府規(guī)模的全部物質(zhì)資源都得到充分有效地利用，政府功能完全得到發(fā)揮，才能真正實現(xiàn)政府資源的最優(yōu)配置和政府規(guī)模與政府功能的動態(tài)平衡。因此，必須梳理和重構(gòu)政府職能，最大限度地減少政府的無效規(guī)模，把政府規(guī)?？刂圃谡貍涔δ艿挠行枨笙薅戎畠?nèi)，具體來看，政府適度規(guī)模在質(zhì)的規(guī)定上至少要考慮以下幾個方面：

第一，政府干預度和經(jīng)濟自由度。政府干預度可以通過最高邊際稅率、產(chǎn)權(quán)保護指數(shù)和商業(yè)管制指數(shù)等來衡量。邊際稅率是指征稅對象數(shù)額的增量中稅額所占的比率，邊際稅率的高低會對經(jīng)濟產(chǎn)生不同的影響，邊際稅率越高，納稅人增加的可支配的收入就越少，雖然稅收收入的作用增強，但卻會產(chǎn)生某種程度的替代效應，如當工作的邊際收入減少時，人們就會以閑暇去替代部分工作時間，從而妨礙人們努力工作。因此，邊際稅率要適度，但是，如果一個政府能夠征收較高的邊際稅率，恰恰意味著納稅人擁護政府利用稅收提供各種必要的公共產(chǎn)品，政府的干預程度也較高，如果納稅人不認同政府，政府就只能征收到較低的稅收，因此，政府能夠以多高的邊際稅率征收到多少稅收，在很大程度上取決于納稅人對政府合法性的認同，取決于納稅人的自愿支持。此外，人們一般認為，績效高的政府就是對私人經(jīng)濟活動干預相對較少的政府，績效高的政府能有效地保護產(chǎn)權(quán)，能盡可能地減少商業(yè)管制，經(jīng)濟自由是指政府最大限度地利用市場機制和私人的力量來協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟活動，政府承辦市場機制和私人的力量所不能有效發(fā)揮作用的極少量經(jīng)濟活動，政府對市場的干預愈少，經(jīng)濟的自由度就愈高，市場化的程度也愈高。所以，經(jīng)濟自由度實際上就是政府的不干預度。

第二，政府的理性和自律性。政府理性是指政府能正確判斷和把握國情，能合理確定社會經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先目標，制定科學合理的政策措施并確保其貫徹實施，包括政府致力于社會經(jīng)濟發(fā)展的目標明確性和可行性、政府決策的科學性和政府政策的連續(xù)性，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于個人理性的有限性，必須以政府的理性彌補或糾正個人理性的不足。一般來說，經(jīng)濟落后國家的個人比經(jīng)濟發(fā)達國家的個人缺乏理性，因此，經(jīng)濟落后國家的市場運行和經(jīng)濟發(fā)展比經(jīng)濟發(fā)達國家更需要政府的理性，但是，不能說政府在任何時候都是有理性的，不管是哪一個國家，都存在政府缺乏理性的可能性。而且，與個人失去理性相比，政府一旦失去理性，其危害更大，后果更嚴重。政府的自律性是指政府行政人員根據(jù)國家法律法規(guī)和行政道德規(guī)范的要求，對自身行為進行自我約束的能力和程度，涉及到用什么樣的機制來約束政府的行為，使政府能更好地為了公共利益而行使公共權(quán)力。

第三，政府的效能。包括政府平均工資占人均國民生產(chǎn)總值的比例、腐敗指數(shù)、官僚主義、稅收服從、政府機構(gòu)設(shè)置、政府文官系統(tǒng)的專業(yè)化程度等，有些人認為高薪能養(yǎng)廉，政府工作人員較低的工資水平反而是績效好的政府的標志之一，因為在腐敗程度較高的政府中，一些貪婪的官員一邊爭取較高的工資水平，一邊收受巨額賄賂。此外，績效高的政府辦事富有效率、雷厲風行，績效差的政府卻是官僚主義嚴重、辦事推諉拖拉。政府干預程度和政府效率可能存在密切的聯(lián)系，由于政府官員有了較多的行政干預權(quán)后，更容易養(yǎng)成文牘主義和官僚習氣，也更容易產(chǎn)生尋租行為。

總之，在理論上很難為政府機構(gòu)規(guī)模進行量化，實踐中也沒有必要為追求一個教條式的合理常數(shù)所困擾。換句話說，政府機構(gòu)規(guī)模的適度化標準并非簡單的多少，而是根據(jù)各國所處在的社會經(jīng)濟發(fā)展水平與其政府所履行的職能的吻合性以及專業(yè)化與一體化之間的“成本收益均衡”性來確定政府的適度規(guī)模，一個具有適度規(guī)模的政府，必然是適應社會需求的、功能完備的政府，也必須是能有效保護產(chǎn)權(quán)、減少對經(jīng)濟干預的政府；必須是具有理性和自律性的政府；必須是具有較高行政效率并熱心提供公共產(chǎn)品的政府；必須是能維持一個相對較大規(guī)模的公共部門并給予公民較多經(jīng)濟自由的政府。