“大部門制”猜想

常紅曉

以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)“政府職能轉(zhuǎn)變”，一直是歷次政府體制改革的核心；而探索實(shí)行“大部門體制”，其核心要義不是增加部門而是精簡(jiǎn)。

“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”——在不久前閉幕的中共十七大的報(bào)告中，這個(gè)表述赫然在目。中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革何去何從，將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，而“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，更引發(fā)國(guó)內(nèi)外諸多猜測(cè)。

2007年11月13日至15日，第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開(kāi)，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開(kāi)，其研討內(nèi)容更像是對(duì)未來(lái)政府改革的思想“預(yù)熱”。

該論壇的六個(gè)議題，包括政府職能轉(zhuǎn)變與解決民生問(wèn)題、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革、推進(jìn)依法行政及建設(shè)法治政府、政府績(jī)效管理與提高政府效能、行政問(wèn)責(zé)制與政府執(zhí)行力、電子政務(wù)及政務(wù)公開(kāi)等，幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領(lǐng)域。

在論壇致辭中，華建敏指出：“必須清醒地看到，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，中國(guó)現(xiàn)行行政管理體制還有諸多不適應(yīng)，必須按照中共十七大報(bào)告的要求，加快推進(jìn)改革?！边@顯示中國(guó)的行政管理體制已全面提速。

方向：走向“公共行政”

此次中共十七大報(bào)告提出，要“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。這其實(shí)是執(zhí)政黨對(duì)新一輪行政管理體制改革的全面部署。

官方所言“行政管理體制改革”，在學(xué)界更多地被稱做“政府體制改革”。相對(duì)于政治體制改革而言，政府體制改革可操作性更強(qiáng)，更偏重于技術(shù)性。但從廣義上說(shuō)，行政管理體制改革也是政治體制改革的重要內(nèi)容，其成敗最終取決于政治體制改革。

中國(guó)自上世紀(jì)80年代，就提出要進(jìn)行行政管理體制改革。迄今為止，這些改革都局限于地方政府和相關(guān)部門，全國(guó)范圍內(nèi)的改革并未啟動(dòng)。眾多政治學(xué)者告訴記者，之所以如此，一個(gè)主要原因是中國(guó)行政管理體制改革的方向并不明確，因此“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)一直不能有效落實(shí)。

一些接受采訪的政治學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)行政管理體制改革的方向應(yīng)該是構(gòu)建“公共行政體制”，強(qiáng)化政府權(quán)力的公共性。中共十七大報(bào)告的上述表述，即是對(duì)“公共行政體制”的全面定位。

在此次“中歐政府管理高層論壇”上，原國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)唐鐵漢就指出：“推進(jìn)行政管理體制改革，要圍繞建立社會(huì)主義公共行政體制這一總體目標(biāo)，全面推進(jìn)政府管理的體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。”

在唐鐵漢看來(lái)，所謂“公共行政體制”，是指適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需求的政府管理制度與組織體系，其實(shí)質(zhì)在于其公共性、公正性與服務(wù)性。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授馬慶鈺認(rèn)為，“行政管理”的概念，缺乏對(duì)政府權(quán)力公共性的認(rèn)定，只是政府管理的傳統(tǒng)階段。行政管理的概念偏重于政府對(duì)人民自上而下的管制，缺乏對(duì)公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界定，所謂“皇帝也可搞行政管理”。因此，中國(guó)政府體制改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“公共行政體制”。

公共管理專家認(rèn)為，把改革目標(biāo)確立為建立公共行政體制，是轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)，也是全面推開(kāi)行政管理體制改革的前提。這是因?yàn)楣残姓w制意味著公眾對(duì)政府決策的參與和監(jiān)督，意味著政府要以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型。

機(jī)構(gòu)改革路徑

在“行政管理體制改革”中，政府機(jī)構(gòu)改革最為矚目，也最為核心。

一般認(rèn)為，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進(jìn)“政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，政事分開(kāi)，政府與中介組織分開(kāi)”。這無(wú)疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對(duì)于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合；而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn)，否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“口號(hào)”，變成“空話”。

“政府機(jī)構(gòu)改革是未來(lái)行政管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革相輔相成。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位，轉(zhuǎn)變政府職能也很難。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為。

在此次高層論壇上，部分因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革本身的敏感性，部分緣于改革方案并未定盤，中國(guó)的高層官員并未給出具體的機(jī)構(gòu)改革設(shè)想。但從相關(guān)官員的講話中，也可窺見(jiàn)機(jī)構(gòu)改革方案的脈絡(luò)。

國(guó)家行政學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)姜異康在論壇主題報(bào)告中，以“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”為題，提出了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容：

其一，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；

其二，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題；

其三，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限;

其四，健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，完善政府組織法律體系，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。

這四個(gè)方面的內(nèi)容，無(wú)疑屬“大部門體制”最給人以想象的空間。而在國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家看來(lái)，高層決策者明確提出實(shí)行“大部門體制”，其核心要義不是要增加政府部門和機(jī)構(gòu)；恰恰相反，未來(lái)政府各部門的職能必然要整合，主要的任務(wù)還是裁減政府機(jī)構(gòu)和人員。

“目前國(guó)務(wù)院有28個(gè)部委，加上國(guó)務(wù)院直屬局和直屬機(jī)構(gòu)等，共有66個(gè)部門。未來(lái)要建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，不能僅僅局限于現(xiàn)有28個(gè)部委，要在66個(gè)部門范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮?！敝窳⒓艺J(rèn)為。

但是，也有專家認(rèn)為，考慮到中國(guó)政治體制改革的現(xiàn)實(shí)，擬議中的中央政府機(jī)構(gòu)改革方案“并不會(huì)是一個(gè)變動(dòng)很大的方案”。正如中共十七大報(bào)告所說(shuō)，“大部門體制”是要“探索實(shí)行”，并非全面實(shí)施。

整合與精簡(jiǎn)

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)5次政府機(jī)構(gòu)改革。其成敗得失自然見(jiàn)仁見(jiàn)智，但是以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)“政府職能轉(zhuǎn)變”，一直是歷次改革的核心。即將進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革，必然要以準(zhǔn)確界定政府職能為前提，實(shí)行“大部門體制”更是如此。

據(jù)記者了解，國(guó)務(wù)院已于2006年初成立了深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議，并下設(shè)若干工作小組，從事有關(guān)改革的調(diào)查研究和政策制定。但相關(guān)的工作進(jìn)展和調(diào)查結(jié)果依然處于高度保密狀態(tài)，新一輪機(jī)構(gòu)改革方案如何有效吸收公眾意見(jiàn)，依然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。

在學(xué)界，有學(xué)者基于理想的設(shè)計(jì)，提出了對(duì)未來(lái)“大部門體制”的具體設(shè)想。中央黨校學(xué)者周天勇在提交給前述論壇的論文中，總結(jié)了近年來(lái)學(xué)界對(duì)機(jī)構(gòu)改革的理想方案。

在周天勇看來(lái)，最理想的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是，除了外交部、國(guó)防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部門制”過(guò)渡。

周天勇還建議，為強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門利益格局，應(yīng)重建國(guó)家體制改革委員會(huì)，繼續(xù)整合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)；同時(shí)，建議新設(shè)總理預(yù)算管理辦公室，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗是較早提出建立“大部門制”的學(xué)者。在熊文釗看來(lái)，未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。對(duì)目前較多的國(guó)務(wù)院直屬局，要大量整合撤并，同時(shí)要裁減目前過(guò)多的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

據(jù)了解，在2008年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，能源部的成立幾乎已成定論，目前尚存的爭(zhēng)議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國(guó)土建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大文化等體制的建立，抑或正在研究中，并非沒(méi)有可能。

(摘自《財(cái)經(jīng)》2007年第24期)