“民生禮包”背后的制度創(chuàng)新

劉　震

在發(fā)放“民生大禮包”的同時(shí)，溫家寶總理進(jìn)一步表示，“有了制度的話，就不會(huì)輕易改變，它不會(huì)因?yàn)檎母婧皖I(lǐng)導(dǎo)人的變化而發(fā)生變化”

“解決民生問題，第一要有制度的保障?！?月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議勝利閉幕。在隨后的記者招待會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶如是說。

連續(xù)幾個(gè)春天，溫家寶總理都會(huì)如期送上“民生大禮包”。禮包越來越重，受惠人群越來越多，中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率也一直在兩位數(shù)以上。

在民眾普遍受惠的欣喜之后，越來越多的人將視線轉(zhuǎn)向了“禮包”背后的制度建設(shè)——民生問題如何設(shè)定相應(yīng)的機(jī)制來保證其適宜的解決與安排，民生政策如何由法律和制度來保障其落實(shí)與持續(xù)。

在回答《人民日?qǐng)?bào)》記者就“民生禮包”與制度建設(shè)的提問時(shí)，溫總理做出了公開回應(yīng)：“我們免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是立了法的，我們實(shí)行免費(fèi)的九年義務(wù)制教育是立了法的，我們將要開始的實(shí)行覆蓋城鄉(xiāng)的低保制度也要建立法制。我們正在擬定城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生改革方案，最終也要建立制度。有了制度的話，就不會(huì)輕易改變，它不會(huì)因?yàn)檎母婧皖I(lǐng)導(dǎo)人的變化而發(fā)生變化?！?/p>

民生政策背后的博弈

此番溫家寶總理作《政府工作報(bào)告》時(shí)，教育方面獲得的掌聲最多。在2007年工作部署方面，教育只占了兩頁(yè)，僅為全部報(bào)告35頁(yè)篇幅的1/17，而獲得的掌聲卻多達(dá)7次，為全部35次掌聲的1/5。

當(dāng)時(shí)讓很多代表為之感動(dòng)的，是設(shè)立國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金助學(xué)金、教育部直屬師范院校師范生免費(fèi)兩項(xiàng)舉措。但在“兩會(huì)”召開過程中，一些教育界的人大代表卻仍然對(duì)此有一些提醒和建議。

在全國(guó)人大代表胡平平看來，和財(cái)政性教育投入占GDP比重一直未能達(dá)到4%這一目標(biāo)相比，前述兩項(xiàng)政策只能稱之為“小禮包”。

這位任全國(guó)人大代表已達(dá)15年的安徽省教育廳原副廳長(zhǎng)在赴京之前，就已經(jīng)準(zhǔn)備好了兩份議案、6份建議。其中的一份建議是：政府必須采取強(qiáng)有力措施，加大教育投入，確保到2010年財(cái)政性教育投入達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。

盡管在本次“兩會(huì)”后，教育部新聞發(fā)言人王旭明表示2006年的該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)尚未完成，但很多代表仍然認(rèn)為，這一比重在2006年仍可能持續(xù)前4年的下降軌跡。

“加大投入才是根本”，在步出總理記者招待會(huì)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，王旭明告訴本刊，“因此，教育界一直在呼吁盡快出臺(tái)教育投入法”。

類似的困擾，不僅僅存在于教育一個(gè)領(lǐng)域。雖然數(shù)年來中央政府對(duì)財(cái)政支出向“三農(nóng)”傾斜提出了硬性的要求，但兩個(gè)月前，一位“三農(nóng)”問題專家對(duì)本刊表示：這幾年財(cái)政連年增收、超收，中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支出也逐年大幅增加；但是，經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了財(cái)政增收、超收不是永恒，將來財(cái)政出現(xiàn)困難的時(shí)候，“三農(nóng)”投入的增加如何得以保障？

基于種種判斷，這位專家當(dāng)時(shí)就預(yù)測(cè)，在今年的“兩會(huì)”上，民生政策法制化將成為代表、委員關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

全國(guó)人大代表、中建三局建設(shè)工程股份有限公司名譽(yù)董事長(zhǎng)洪可柱也在“兩會(huì)”期間掀起了一場(chǎng)引人關(guān)注的論戰(zhàn)。這位以直言聞名的人大代表在一份名為“關(guān)于清華、北大、復(fù)旦、交大等為代表的名校應(yīng)大力開展反教育學(xué)術(shù)腐敗促進(jìn)高校改革與教育公平的建議”中，對(duì)高校招生計(jì)劃分省名額分配方面存在的嚴(yán)重不公平現(xiàn)象再次予以“炮轟”，稱某高校個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在“極力為部分強(qiáng)勢(shì)地區(qū)和強(qiáng)勢(shì)群體辯護(hù)”。

“我是清華的畢業(yè)生，但這并不能妨礙我對(duì)此做出批評(píng)，盡一個(gè)人大代表應(yīng)盡的義務(wù)?！焙榭芍嬖V《中國(guó)新聞周刊》。

顯然，在高考名額分配上繼續(xù)向東部沿海地區(qū)，尤其是一些特大城市傾斜，相應(yīng)影響到中西部孩子的受教育機(jī)會(huì)，這與現(xiàn)行的中部崛起、西部大開發(fā)等向中西部?jī)A斜的政策并不吻合。而國(guó)家的大政方針，必須在具體的政策與機(jī)制設(shè)計(jì)上來落實(shí)，否則就易淪為口號(hào)。但是，由于缺乏統(tǒng)一的制度安排，此類沖突卻時(shí)時(shí)存在于現(xiàn)實(shí)之中。

不斷擴(kuò)大“民生禮包”，通過富民來增強(qiáng)改革的動(dòng)力，是一些權(quán)威學(xué)者觀察到的新時(shí)期改革脈絡(luò)。但是，并不是每一個(gè)群體都對(duì)這一政策持支持態(tài)度。

“這是因?yàn)?，‘民生大禮包的增加，動(dòng)了一些人的奶酪”，一位學(xué)者告訴本刊。民生政策的阻力來自于一些既得利益者，但是，“歷史潮流是無法阻擋的，‘特殊利益集團(tuán)也只能得利一時(shí)。”

可以看到，無論是代表委員的議政熱點(diǎn)，還是“兩會(huì)”期間網(wǎng)絡(luò)上的民意表達(dá)，包括醫(yī)療、教育、反腐、環(huán)保、就業(yè)、“三農(nóng)”等民生問題仍然最受關(guān)注，延續(xù)了近些年來社會(huì)討論的主要話題。盡管一些人對(duì)這些領(lǐng)域的改革方向有所批評(píng)乃至否定，但在更大的群體和更高的層面，共識(shí)已經(jīng)逐漸形成。

這些共識(shí)的形成，表明中央政策得到了廣泛支持，也推動(dòng)了民生政策的深入和改革的深化。溫家寶總理在記者招待會(huì)上說：“什么叫快樂？我可以借用艾青詩(shī)人的一句話:請(qǐng)問開化的大地，請(qǐng)問解凍的河流?！?/p>

制度破繭

“禮包”送出，下一步的關(guān)鍵是如何落實(shí)，對(duì)此很多人大代表眾口一辭——通過公共財(cái)政體系的不斷完善。

“公共財(cái)政體系的完善、財(cái)政均衡化的過程可能也是一個(gè)很痛苦的過程”，全國(guó)人大代表，安徽省宣城市委書記方寧對(duì)本刊說。

“高山流水的總量可能很多，但流到百姓手里可能只剩下了點(diǎn)滴”，一位學(xué)者說，“公共財(cái)政體系的建設(shè)就是要把‘自來水管修到百姓的家里?！?/p>

但是，“自來水管”的建設(shè)并不讓人感到十分滿意，甚至修建的方向也未必準(zhǔn)確。缺乏相應(yīng)的公共財(cái)政體系，一些民生政策的效果也有待在實(shí)踐中觀察。

以本次《政府工作報(bào)告》中提出的“直屬師范院校師范生免費(fèi)”為例，據(jù)本刊了解，一些學(xué)者此前曾經(jīng)向中央建議，對(duì)師范生和農(nóng)科生免費(fèi)，中央考慮到財(cái)力等因素，決定今年先惠及師范生。

此舉的初衷無疑是保障師范教育的質(zhì)量，為國(guó)家尤其是基層教育事業(yè)提供更多更好的教師。但對(duì)于這一政策的效果，全國(guó)人大代表胡平平說，如果不能及時(shí)改善基層尤其農(nóng)村的教育條件和教師待遇，未來就不能為教育提供數(shù)量足夠且待遇合理的崗位，這也可能給師范生將來的就業(yè)帶來難題。而教育條件的改善，其難度和耗費(fèi)顯然遠(yuǎn)非師范生免費(fèi)可比。

胡平平長(zhǎng)期擔(dān)任基層中學(xué)教師，又出任安徽省教育廳副廳長(zhǎng)7年，對(duì)基層教育狀況非常熟悉，他認(rèn)為，位列“專項(xiàng)投入”的該項(xiàng)政策的效果仍有待檢驗(yàn)。

而在一項(xiàng)政策背后顯露的問題是，“教育投入的專項(xiàng)太多而一般性投入相對(duì)比重不足”，教育部新聞發(fā)言人王旭明說。

胡平平表示，此類專項(xiàng)投入越來越多，“就增加了財(cái)政決策的隨意性”。這使得善意的政策更多的是以“禮包”而非整體的機(jī)制變革的方式出現(xiàn)。

重大財(cái)政支出，今后應(yīng)倚重科學(xué)透明的公共財(cái)政制度，從而更為精確地貼近民眾的需求。

“兩會(huì)”期間，中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍發(fā)表題為《能否向公眾公開政府預(yù)算》的文章，對(duì)政府具體預(yù)算的保密提出批評(píng)，因?yàn)椤按韨儠?huì)上審議的只是預(yù)算報(bào)告，而不是具體預(yù)算”。何況，近4年來，預(yù)算報(bào)告也已改為不在大會(huì)全體會(huì)議上作了，只發(fā)給代表自己閱讀，“客觀上對(duì)增加預(yù)算的透明度不利”。

縱觀近幾年中央政府的“大禮包”，只有觀察其背后的機(jī)制變革才能看出趨勢(shì)，相應(yīng)的機(jī)制保障才代表著更為根本與長(zhǎng)遠(yuǎn)的變革。