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    別讓“預(yù)算修正權(quán)”懸空

    2007-05-23 08:24陳統(tǒng)奎
    新民周刊 2007年18期
    關(guān)鍵詞:馬駿財(cái)政部門草案

    陳統(tǒng)奎

    要澄清的是,一個(gè)好的制度設(shè)計(jì),并不意味著把絕對(duì)的權(quán)力交給人大。

    中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)地方政府的公共預(yù)算改革,進(jìn)行了大量調(diào)研。他指出,公共預(yù)算改革初期,人大和政府形成了一個(gè)難得的"蜜月"期,人大的權(quán)力正在興起,部門預(yù)算改革為人大行使"錢袋權(quán)力"提供了一個(gè)機(jī)會(huì)之窗。而"蜜月"之后的磨合期更考驗(yàn)改革者的智慧。

    "前預(yù)算時(shí)代"何時(shí)終結(jié)

    記者:你如何看待目前深圳等地正在興起的預(yù)算改革?

    馬駿:1999年之前中國(guó)處在一個(gè)"前預(yù)算時(shí)代",一方面,預(yù)算在政府內(nèi)部沒有行政控制,另一方面,人民代表大會(huì)實(shí)際上也不能對(duì)預(yù)算進(jìn)行政治控制來確保財(cái)政責(zé)任。人大沒有真正介入預(yù)算,而且預(yù)算過程不對(duì)社會(huì)公開,甚至對(duì)人大代表都不公開。

    這次預(yù)算改革包括三個(gè)部分:部門預(yù)算,國(guó)庫集中收付制度和政府采購制度。目的是想建立一個(gè)控制取向的預(yù)算體系,就是在朝"預(yù)算時(shí)代"的方向走。中國(guó)現(xiàn)在的預(yù)算改革,實(shí)際上就是通過政府內(nèi)部的行政控制和人大的外部監(jiān)督使得公共資金用于公共目的而不是私人目的。

    不足的是,"控制取向"的重點(diǎn)是在政府內(nèi)部建立行政控制,而人大的政治控制沒有真正進(jìn)入改革議程。盡管如此,部門預(yù)算改革還是為人大監(jiān)督提供了一個(gè)機(jī)會(huì)之窗,政府提交給人大的預(yù)算草案更加細(xì)化了。

    記者:那就是說,政府主動(dòng)向人大提供詳細(xì)的預(yù)算信息是人大代表監(jiān)督預(yù)算的基礎(chǔ)?

    馬駿:表面上,人大監(jiān)督就是人大的事,但是,人大預(yù)算監(jiān)督依賴于政府的預(yù)算編制。人大原來之所以無法進(jìn)行監(jiān)督,一個(gè)很重要的原因是,政府內(nèi)部并沒有一個(gè)嚴(yán)格的控制,實(shí)際上財(cái)政部門對(duì)政府資產(chǎn),以及各個(gè)部門的收支都是很不清楚的,信息分散在各個(gè)部門,原來在政府內(nèi)部那都是不透明的啊。

    現(xiàn)在財(cái)政部門做了很多基礎(chǔ)性工作,清查資產(chǎn),清查賬戶,細(xì)編預(yù)算,現(xiàn)在買一個(gè)錄音筆都要登記。而1999年以前,我們?nèi)舜笙雽?,但是沒法審啊。

    記者:現(xiàn)在政府提交給人大審議的預(yù)算草案變厚了,由兩頁紙變成一本書,但媒體又報(bào)道說人大代表看不懂預(yù)算,這是不是說人大審查預(yù)算依然是走過場(chǎng)?

    馬駿:不能這樣說。人大預(yù)算審查包括兩步:人大常委會(huì)的初審和人代會(huì)"大會(huì)審"。目前"大會(huì)審"的確面臨一些約束,第一,會(huì)期短,很多地方預(yù)算審議就一天甚至半天,時(shí)間不夠;第二,人大代表是兼職的,很多人大代表審議預(yù)算的動(dòng)機(jī)不足;第三,沒有預(yù)算修正權(quán),那么提供給人大代表的權(quán)力就是整體通過或整體否決預(yù)算案,而整體否決政府預(yù)算在任何國(guó)家都是非常罕見的。

    所以很多地方人大都把預(yù)算監(jiān)督審查的重點(diǎn)放在人大常委會(huì)的初審階段,通過與政府磋商?溝通,把意見反映進(jìn)去。當(dāng)然很多問題連初審階段也來不及解決了。一般的部門編部門預(yù)算交給財(cái)政部門,財(cái)政部門匯總編制政府預(yù)算草案交給政府常務(wù)會(huì)議,再經(jīng)過黨委常委會(huì),然后在人代會(huì)前一個(gè)月送人大常委會(huì)初審。而河北省就做了改革,預(yù)算過了政府常務(wù)會(huì)議后,先到人大常委會(huì),然后再到黨委。

    正視預(yù)算修正權(quán)

    記者:預(yù)算修正權(quán)是怎么回事?

    馬駿:議會(huì)(或人大)"錢袋子"的權(quán)力主要就是預(yù)算修正權(quán)。如果沒有預(yù)算修正權(quán),政府拿出一份預(yù)算草案來,議會(huì)只有兩種選擇,要么整體通過政府的預(yù)算草案,要么整體否決。

    整體否決在哪個(gè)國(guó)家都是很難的,如果在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家,如果議會(huì)整體否決內(nèi)閣的預(yù)算草案,就意味著議會(huì)對(duì)政府投不信任票,就是倒閣,那是很大的政治沖突。如果在總統(tǒng)制國(guó)家,那就意味著不給政府撥款。如果國(guó)會(huì)不通過預(yù)算,那意味著政府要關(guān)門。

    現(xiàn)代公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)一個(gè)事前批準(zhǔn)原則:非經(jīng)議會(huì)同意,不得籌集任何收入,不得進(jìn)行任何開支。美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制,但歷史上國(guó)會(huì)整體否決政府預(yù)算的例子屈指可數(shù),1996年國(guó)會(huì)不通過克林頓的預(yù)算草案,聯(lián)邦政府關(guān)門兩周多不辦公,老百姓意見很大,最后搞得國(guó)會(huì)和政府都挨罵。

    1994年的《預(yù)算法》沒有給人大預(yù)算修正權(quán),但已經(jīng)有三個(gè)地方的人大預(yù)算監(jiān)督條例里列了預(yù)算修正權(quán)。

    要澄清的是,一個(gè)好的制度設(shè)計(jì),并不意味著把絕對(duì)的權(quán)力交給人大?,F(xiàn)在大家看到的現(xiàn)象是,政府很強(qiáng)勢(shì),他們花錢約束小,但是,如果我們把絕對(duì)的預(yù)算權(quán)給了人大,人大代表花起錢來一點(diǎn)也不會(huì)比政府官員遜色,所以說必須對(duì)預(yù)算的權(quán)力進(jìn)行約束。公共資金是唐僧肉,如果沒有制約,誰都想咬一口。

    記者:這次預(yù)算改革非常強(qiáng)調(diào)預(yù)算觀念的轉(zhuǎn)變,現(xiàn)在轉(zhuǎn)得如何了?

    馬駿:在部門預(yù)算改革之前,很少有部門的領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)心預(yù)算,他們對(duì)預(yù)算的理解,就是一個(gè)報(bào)賬的東西,就是我去出個(gè)差?吃頓飯回來,把單據(jù)交給財(cái)務(wù)處報(bào)銷。但是,預(yù)算改革后,預(yù)算的重要性越來越突出了。對(duì)于每個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)來說,首要工作就是預(yù)算,年度預(yù)算和年度工作計(jì)劃應(yīng)該是一個(gè)東西,所以一把手要親自抓。

    實(shí)際上很多人大代表也沒有預(yù)算觀念。比如說,不能幾個(gè)人大代表碰到什么事情,馬上拿去找政府解決,這樣會(huì)給預(yù)算執(zhí)行帶來很多不確定性。一個(gè)人大代表的想法要對(duì)政府有約束力,必須人大通過,否則就變成誰的嗓門大誰就來事。

    現(xiàn)在預(yù)算改革在慢慢改變預(yù)算決策者做決策的方式,但是依然受到各種干擾,人大的預(yù)算監(jiān)督還面臨很多很多的約束,究竟在這方面發(fā)揮了多大的作用還不清楚。由于體制上的原因,我們計(jì)劃?政策和預(yù)算是嚴(yán)重脫節(jié)的,這在預(yù)算過程中導(dǎo)致許多不確定因素。比如說,上級(jí)部門突然下一個(gè)政策,或者領(lǐng)導(dǎo)突然視察,現(xiàn)場(chǎng)辦公,說這個(gè)問題很重要,你們一定要解決。中國(guó)的預(yù)算環(huán)境,充滿不確定性。預(yù)算改革要慢慢把這些改掉,需要耐心。

    預(yù)算改革向何處去

    記者:您曾說,原來人大基本上不審預(yù)算,這幾年開始審了,這是一個(gè)政治變化。為什么說"預(yù)算就是政治"?

    馬駿:對(duì)于一個(gè)基本預(yù)算制度仍然不健全的國(guó)家,預(yù)算改革的首要任務(wù)就是合理設(shè)計(jì)和配置預(yù)算權(quán)力。預(yù)算決策包括:(1)做什么事情,這個(gè)事情該不該做?(2)該給多少錢?在中國(guó),所謂"錢袋子"的權(quán)力興起,實(shí)際上也就是人大根據(jù)憲法和預(yù)算法的規(guī)定在這兩方面逐步行使預(yù)算權(quán)力。

    預(yù)算改革初期,很多地方人大和政府形成了一個(gè)難得的"蜜月"期,人大行使"錢袋子"的權(quán)力的時(shí)候,財(cái)政部門給予了積極的配合,比如提供更加細(xì)化的部門預(yù)算草案。但是蜜月期終究是短暫的,預(yù)算監(jiān)督所引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整,可能會(huì)帶來各種摩擦,甚至是沖突。現(xiàn)在很多人都在擔(dān)心,人大預(yù)算監(jiān)督走到這一步,能否再走下去。

    記者:對(duì)于預(yù)算改革中人大"廣東現(xiàn)象"興起的緣由,身在廣州的您能給我們提供一些見解嗎?

    馬駿:這一方面與廣東改革開放較早有關(guān),與各級(jí)人大常委會(huì)的努力有關(guān)。另一方面,也因?yàn)榈胤近h政領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念比較開明開放,所以,人大代表提出問題,政府官員覺得很正常。最后,"廣東現(xiàn)象"也和政府財(cái)政部門積極推進(jìn)部門預(yù)算改革有關(guān)。財(cái)政部門有一批有識(shí)之士,下了很多功夫推進(jìn)預(yù)算管理的理性化。這也非常有助于人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

    記者:人大監(jiān)督之外,人們還比較關(guān)心的一個(gè)問題是,公眾監(jiān)督能否進(jìn)入預(yù)算領(lǐng)域?

    馬駿:浙江溫嶺新河?澤國(guó)兩個(gè)鎮(zhèn)實(shí)行了預(yù)算民主懇談,在中國(guó)發(fā)展基金會(huì)的幫助下,哈爾濱市的阿城?道里也試驗(yàn)了"參與式預(yù)算"。公民參與需要制度確保參與是理性和有序的,這些地方的試驗(yàn)都做到了這一點(diǎn),說明是可行的。也有不少官員覺得這套方式不好,花時(shí)間,他們說這種決策方式效率低。我想說的是,一個(gè)好的政府是"有效率地做最正確的事情",首先就是要選對(duì)正確的事情,然后才是有效率地執(zhí)行。

    有人會(huì)說公民不懂預(yù)算,這是非常假的問題。根據(jù)我了解或觀察過的公民參與預(yù)算,公民絕對(duì)是懂的。如果一個(gè)公民經(jīng)常在街上看見搶劫,他當(dāng)然知道治安是社區(qū)的首要問題。什么事情最緊迫,政府該做什么事情,這是預(yù)算要考慮的第一個(gè)問題,這個(gè)問題公民是能夠回答的。

    記者:預(yù)算改革的下一步,著力點(diǎn)應(yīng)該在哪里?

    馬駿:要進(jìn)一步明確人大的預(yù)算權(quán),包括預(yù)算修正權(quán),落實(shí)人大在預(yù)算調(diào)整方面的監(jiān)督權(quán)和人大對(duì)于某些收入的審查權(quán)。同時(shí),人大要加強(qiáng)能力建設(shè),包括機(jī)構(gòu)建設(shè),增加編制,讓一批專業(yè)人員進(jìn)入人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作,設(shè)計(jì)內(nèi)部的預(yù)算審查程序,例如包括如何發(fā)揮其他專業(yè)委員會(huì)的作用,如何處理各個(gè)委員會(huì)之間的關(guān)系,在授權(quán)?撥款?籌款之間建立一套內(nèi)部程序。

    另一方面,政府內(nèi)部要進(jìn)一步加強(qiáng)行政控制,處理好財(cái)政部門與其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

    當(dāng)然,這兩方面的推進(jìn)都要花錢,但我覺得這個(gè)成本是值得的,如果兩套控制體系都建立了,人大的外部監(jiān)督和財(cái)政部門的內(nèi)部控制一起運(yùn)行,那我們將擁有一個(gè)透明的錢袋子和一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府。

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