政府應(yīng)自限土地使用權(quán)

秋　風(fēng)

自從90年代以來，隨著各地政府對城市進(jìn)行大規(guī)模改造，拆遷就成為一個嚴(yán)重的社會問題。大大小小的城市都出現(xiàn)了拆遷戶認(rèn)為補(bǔ)償不公正而上訪、起訴、抗議等事件，“釘子戶”也層出不窮。

面對這種情況，從中央政府到地方政府紛紛出臺一些補(bǔ)救措施，旨在完善拆遷補(bǔ)償制度，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保持社會穩(wěn)定。這些措施確實(shí)收到了一定效果，但并沒有從根本上解決問題。

這個根本問題就是，政府既掌握著權(quán)力，又是城市土地所有權(quán)人，兩者結(jié)合，讓政府在城市改造中扮演了一種扭曲的角色。

政府何以熱衷拆遷

1982年憲法宣布，城市土地屬于國家所有。到現(xiàn)實(shí)中，城市土地即為城市所在地的政府所有。市民最多只享有房屋的所有權(quán)，及有期限的土地建設(shè)使用權(quán)。政府認(rèn)為，自己的這種所有權(quán)是絕對的。這種權(quán)利決定了，城市改造的主體只能是政府，其主要形態(tài)就是無處不在的大規(guī)?！安疬w”。

政府之所以熱衷于拆遷，可能有兩個原因，一是增加政績。拆遷可以創(chuàng)造出被動需求，被拆遷者人人都得去買房子；拆遷之后的建設(shè)會創(chuàng)造出巨大投資需求；當(dāng)然，拆遷轉(zhuǎn)賣土地也可以給政府帶來財政收入，房屋買賣同樣也是重要稅源。

地方政府熱衷拆遷還有另一個原因：坐實(shí)自己的所有權(quán)，并變現(xiàn)土地的價值。當(dāng)初在宣布城市土地屬于國有之時，這些土地上本來居住著人口。這些居民不認(rèn)為自己的土地是得自政府轉(zhuǎn)讓，他們也沒有70年的期限意識，沒有繳納過使用費(fèi)。而通過拆遷，新到來的建設(shè)使用權(quán)人，明確地從政府手里受讓土地，且只有70年使用權(quán)，而且他們必須為此支付土地出讓金。這樣，政府對該土地的所有權(quán)就成為真實(shí)的，而在拆遷之前，卻是虛置的。土地的收益也通過拆遷變成真金實(shí)銀。

這些因素決定了，整個舊城區(qū)域都遲早會經(jīng)歷一遍拆遷，而拆遷過程也必然會出現(xiàn)政府角色錯位的現(xiàn)象。

錯亂的拆遷關(guān)系

拆遷的本質(zhì)是政府為了使城市符合自己的規(guī)劃，作為土地所有權(quán)人，變換土地使用權(quán)人，以實(shí)現(xiàn)土地價值最大化。

從這個角度看，以前由政府出面直接組織拆遷，似乎是合乎法理的做法。因?yàn)?，政府在宣告土地為國有的時候，承認(rèn)了當(dāng)時占用土地者的使用權(quán)，兩者間存在一個隱含的合同?，F(xiàn)在政府試圖讓土地實(shí)現(xiàn)更高價值而廢棄該合同，自然應(yīng)當(dāng)給予現(xiàn)占用者以補(bǔ)償。占用者獲得補(bǔ)償遷走之后，政府才可以所有權(quán)人身份再度處置該土地。

但90年代后期以來，隨著商業(yè)開發(fā)大面積展開，政府不勝拆遷補(bǔ)償之繁，改變了做法，由開發(fā)商直接向拆遷戶支付補(bǔ)償。但仔細(xì)想來，開發(fā)商本來不應(yīng)與拆遷戶有任何法律關(guān)系。開發(fā)商向政府購買土地，目的是進(jìn)行與土地現(xiàn)占用人——即拆遷戶——無關(guān)的商業(yè)開發(fā)，政府理應(yīng)自己完成拆遷將凈地交給開發(fā)商。現(xiàn)在政府省略了這一環(huán)節(jié)，在拆遷戶與政府沒有終結(jié)土地使用合同的情況下，就將同一土地轉(zhuǎn)讓給了開發(fā)商。這似乎有將一件東西同時賣給兩個人的嫌疑。

這一做法讓政府省事了，但開發(fā)商卻被扔到一種尷尬的境地。開發(fā)商已經(jīng)向政府支付了土地出讓金，但由此獲得的土地建設(shè)使用權(quán)僅僅是名義上的，該使用權(quán)實(shí)際上仍然掌握在拆遷戶手里，開發(fā)商得自己想辦法從拆遷戶手里贖買這種使用權(quán)。這期間的時間成本全部由開發(fā)商承擔(dān)。因此，有些開發(fā)商為減少損失，采取脅迫等手段對付拆遷戶。

政府為什么偏愛開發(fā)商

當(dāng)然，開發(fā)商承擔(dān)了政府本來應(yīng)當(dāng)做的一些事情，也并非孤軍奮戰(zhàn)。政府不直接組織拆遷，表面上似乎相對超脫一些，應(yīng)當(dāng)有條件在開發(fā)商與拆遷戶之間充當(dāng)公平的仲裁者了。但實(shí)際上并非如此。政府與開發(fā)商之間形成了一種曖昧的關(guān)系。

政府已經(jīng)拿了開發(fā)商的錢，就有義務(wù)向開發(fā)商交貨，這是最基本的商業(yè)邏輯，而交貨的前提就是把拆遷戶趕走。由此不難理解，盡管在前臺，人們看到的是開發(fā)商在與拆遷戶進(jìn)行討價還價。但在拆遷的幾乎所有環(huán)節(jié)，在后臺，政府各個部門無一例外地站在開發(fā)商一邊。

這樣，拆遷制度陷入兩難：政府直接與拆遷戶打交道，可能導(dǎo)致其利用權(quán)力把自己的交易條款強(qiáng)加給拆遷戶。反過來，政府讓開發(fā)商與拆遷戶談判，也無法做到中立，反而與開發(fā)商結(jié)成了一種密切的利益關(guān)系，被認(rèn)為在充當(dāng)開發(fā)商的保護(hù)者。

政府的土地所有權(quán)應(yīng)受限制

不論政府組織拆遷，還是開發(fā)商支付補(bǔ)償，拆遷戶似乎都很容易遭到不公平對待，個中原因在于，面對政府對城市國有土地的所有權(quán)，作為占用人的拆遷戶缺乏足夠的抗衡能力。

政府錯誤地把政府對國有土地的所有權(quán)當(dāng)成了一種實(shí)實(shí)在在的民事財產(chǎn)權(quán)利，而近代中國的法學(xué)理論又片面地強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的絕對性，讓政府以為，自己可以無視民眾既成事實(shí)的占用權(quán)，隨意地行使自己的處置權(quán)、收益權(quán)等等。政府無視現(xiàn)在居住于某塊土地上的居民，而與開發(fā)商對該土地進(jìn)行交易。不論是對政府還是對開發(fā)商來說，拆遷戶都成了負(fù)擔(dān)。這注定了拆遷戶的權(quán)益是無法得到保障的。

另一方面，作為國有土地所有者的政府，與其他任何私人所有者都截然不同：政府同時掌握著權(quán)力。大規(guī)模城市拆遷是政府的所有權(quán)與政府的權(quán)力相結(jié)合的產(chǎn)物。政府利用其所有權(quán)人的身份，重新安排城市的格局；同時作為所有權(quán)人，享受土地的收益。但政府在組織這些活動時，卻可以輕易地利用權(quán)力。這是政府在拆遷過程中行為扭曲、讓拆遷成為一個始終無法解決的社會問題的根源所在。

2004年憲法修正案已經(jīng)明確地提出了保障私人財產(chǎn)權(quán)的原則。而政府身兼追求土地收益最大的所有人與權(quán)力持有人的兩重身份，必然使普通民眾、甚至開發(fā)商面對政府，在土地問題上與政府打交道的時候，處于不利地位。而這是不合乎法治原則的。

惟一的解決辦法是，政府嚴(yán)格地限定自己對國有土地的所有權(quán)，謹(jǐn)慎地行使其處置權(quán)、收益權(quán)。也就是說，政府對城市國有土地的所有權(quán)，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權(quán)利。相反，舊城區(qū)民眾擁有的因襲的占用權(quán)，近些年通過購買商品房而獲得的國有土地建設(shè)使用權(quán)，才應(yīng)當(dāng)被視為一種實(shí)體性民事權(quán)利。

如果確立起這樣的土地權(quán)利關(guān)系，那么，政府就可以真正從商業(yè)交易過程中超脫出來，成為中立的裁判者。除了為建設(shè)數(shù)量極少、嚴(yán)格意義上的公共用途項(xiàng)目，城市政府將不再行使“征收”的權(quán)利，不再有大規(guī)?！安疬w”這回事。每個人可在自己所占用的國有土地上自行建造房屋或翻建舊房，當(dāng)然也可以直接與開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)交易。對于這些交易活動，政府僅以公共管理者的身份出現(xiàn)進(jìn)行管制。

當(dāng)然，政府可以征收稅率較高的土地增值稅和交易稅。兩相比較，政府的財政收入也許損失不會太大，但卻可以在行政管理活動中，摘清行政的邏輯與商業(yè)的邏輯，既讓官民關(guān)系恢復(fù)正常，也讓開發(fā)商與土地原占用人的關(guān)系恢復(fù)正常。