兒童就近入學(xué)權(quán)利與擇?，F(xiàn)象分析

李政

隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的頒布實(shí)施，就近入學(xué)成為每一個(gè)兒童平等享有的法律權(quán)利，而保障每一個(gè)兒童方便、平等、切實(shí)地享有就近入學(xué)權(quán)利也成為政府必須履行的法律責(zé)任。但是，從現(xiàn)行的入學(xué)制度安排、政策以及實(shí)踐來看，義務(wù)教育階段擇校的盛行，嚴(yán)重侵犯了兒童平等享有就近入學(xué)權(quán)利，造成教育機(jī)會(huì)的不均等，影響教育公平，也影響政府的公正形象。

一、就近入學(xué)是兒童接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。

義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的、所有適齡兒童都必須接受的最基本的國(guó)民教育，也是所有適齡兒童的一項(xiàng)基本權(quán)利。就近入學(xué)則是兒童接受義務(wù)教育的基本權(quán)利，即兒童享有就近接受義務(wù)教育的權(quán)利。從國(guó)家的角度講，國(guó)家提供充足的義務(wù)教育機(jī)會(huì)（學(xué)位）是保證統(tǒng)一實(shí)施的前提，也就是說，國(guó)家設(shè)立義務(wù)教育學(xué)校必須以滿足所有適齡兒童就近入學(xué)為基本前提。假設(shè)一個(gè)最極端的例子：所有學(xué)校都已滿員，但還有一個(gè)兒童沒有學(xué)位，則國(guó)家也必須要就近設(shè)立一所學(xué)校（或教育機(jī)構(gòu)）給這個(gè)兒童提供與別的兒童一樣的教育機(jī)會(huì)，確保其接受到與別的兒童一樣的義務(wù)教育。這種提供充分的公共義務(wù)教育機(jī)會(huì)、保障每一個(gè)兒童就近接受義務(wù)教育權(quán)利的責(zé)任，就是國(guó)家的義務(wù)教育責(zé)任，也是政府的基本教育責(zé)任。這種責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家和政府不可推卸的一項(xiàng)基本責(zé)任。

從兒童的角度講，就近入學(xué)權(quán)利是其基本教育權(quán)利。兒童有權(quán)利要求政府和國(guó)家就近提供其需要的義務(wù)教育，有權(quán)利要求政府和國(guó)家保障其享有與其他兒童一樣的便利的義務(wù)教育機(jī)會(huì)。兒童的這種權(quán)利是其享有其他權(quán)利的一個(gè)基礎(chǔ)，其權(quán)利要求是現(xiàn)代政府和國(guó)家必須予以響應(yīng)和滿足的要求。提供充足的義務(wù)教育機(jī)會(huì)是國(guó)家總的責(zé)任，衡量國(guó)家責(zé)任的履行是否到位的基本標(biāo)準(zhǔn)就是———兒童就近入學(xué)權(quán)利是否得到保障。

世界上許多國(guó)家都以保障所有適齡兒童就近入學(xué)權(quán)利來提供充足的教育機(jī)會(huì)，來設(shè)計(jì)和考慮公辦學(xué)校的設(shè)置，來依法規(guī)定和確定每所公辦學(xué)校的服務(wù)半徑，力求做到公辦學(xué)校所提供的教育機(jī)會(huì)能夠滿足周邊所有兒童就近入學(xué)的需要。即使周邊兒童可能并不享用其就近入學(xué)權(quán)利，政府也需要提供這種機(jī)會(huì)。如果因?yàn)檎脑颍ㄈ鐚W(xué)校布局調(diào)整）不能就近提供義務(wù)教育機(jī)會(huì)（學(xué)位），政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此帶來的額外費(fèi)用，如提供校車的費(fèi)用、提供住宿的費(fèi)用等。

我國(guó)也將就近入學(xué)作為兒童接受義務(wù)教育的基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)政府提供的公共義務(wù)教育機(jī)會(huì)要滿足兒童就近入學(xué)的需求。新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃。新建居民區(qū)需要設(shè)置學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)與居民區(qū)的建設(shè)同步進(jìn)行?！薄翱h級(jí)人民政府根據(jù)需要設(shè)置寄宿制學(xué)校，保障居住分散的適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育?！边@些規(guī)定，明確了適齡兒童、少年免試入學(xué)、就近入學(xué)的權(quán)利，明確了地方各級(jí)政府保障其在戶籍所在地就近入學(xué)權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任，明確了縣級(jí)以上地方政府設(shè)置學(xué)校要滿足本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的就近入學(xué)需求的基本要求，也就明確了政府設(shè)置的公辦學(xué)校必須優(yōu)先確保學(xué)校周邊兒童、少年就近入學(xué)權(quán)利的基本功能。換言之，義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校所提供的教育機(jī)會(huì)（學(xué)位）應(yīng)優(yōu)先屬于享有就近入學(xué)權(quán)利的兒童、少年，而不是屬于其他區(qū)域享有其他學(xué)校就近入學(xué)權(quán)利的兒童。

由此，我們可以總結(jié)兒童的就近入學(xué)權(quán)利為以下兩點(diǎn)：其一，就近入學(xué)權(quán)利是政府必須予以保障的義務(wù)教育權(quán)利，政府提供公共義務(wù)教育機(jī)會(huì)應(yīng)當(dāng)就近提供，即公辦學(xué)校的設(shè)置是以滿足就近入學(xué)權(quán)利為基本要求的，公辦學(xué)校中的學(xué)位是首先屬于享有就近入學(xué)權(quán)利的兒童的。這樣一種就近入學(xué)權(quán)利的要求及保障也有利于公辦學(xué)校與社區(qū)的結(jié)合，將公辦學(xué)校變成社區(qū)的學(xué)校，變成當(dāng)?shù)鼐用裥闹械摹拔覀兊膶W(xué)校”，從而更好地支持學(xué)校的發(fā)展。其二，就近入學(xué)權(quán)利是兒童可以放棄的權(quán)利，是兒童可以自愿不享有的權(quán)利，也就是兒童可以不按照政府的就近入學(xué)安排而選擇其他接受義務(wù)教育的方式，但這種“不享有”是應(yīng)予以避免的，是不應(yīng)提倡的。當(dāng)兒童放棄就近入學(xué)權(quán)利時(shí)，其接受義務(wù)教育的權(quán)利需要通過選擇教育的方式來實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)行的擇校侵犯了就近入學(xué)權(quán)利。

兒童通過選擇教育的方式來實(shí)現(xiàn)接受義務(wù)教育的權(quán)利，有多種方式。從國(guó)外實(shí)踐來看，主要有以下四種方式：一是在家接受義務(wù)教育；二是選擇私立學(xué)校；三是選擇居住地，以變更就近入學(xué)權(quán)利的方式進(jìn)入所選擇的公辦學(xué)校，其實(shí)質(zhì)還是就近入學(xué)；四是選擇政府允許的可供選擇的特殊公辦學(xué)校入學(xué)。這四種方式都以不侵犯其他兒童的就近入學(xué)權(quán)利為基本前提，所以并未導(dǎo)致對(duì)公共教育不公平的批評(píng)，也未導(dǎo)致對(duì)政府公正角色的懷疑與指責(zé)。

從我國(guó)的情況來看，兒童選擇接受義務(wù)教育的方式主要有如下四種：一是選擇民辦學(xué)校；二是選擇居住地，以享有就近入學(xué)權(quán)利的方式進(jìn)入所選擇的公辦學(xué)校，這種選擇在一定程度上受到戶籍制度的約束；三是通過多種方式直接“舍近求遠(yuǎn)”地選擇非就近入學(xué)的公辦學(xué)校；四是選擇政府允許的可供選擇的轉(zhuǎn)制學(xué)校，由于轉(zhuǎn)制學(xué)校正在進(jìn)行“非公即民”的改革，這種選擇將會(huì)納入以上三種選擇之中。

目前盛行的擇校主要指的是第三種，即以多種方式（以錢擇校、以分擇校、以關(guān)系擇校等）直接選擇公辦學(xué)校就讀的方式，這種方式侵犯了其他兒童的就近入學(xué)權(quán)利，因?yàn)橐凰k學(xué)校的學(xué)位是有限的，是根據(jù)就近入學(xué)兒童的數(shù)量來確定的，如果擴(kuò)大了非就近入學(xué)兒童的比例，必然就縮小了就近入學(xué)兒童的比例，必然使一部分應(yīng)享有就近入學(xué)權(quán)利的兒童失去就近入學(xué)的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的就近入學(xué)范圍劃定過窄，就近入學(xué)兒童比例過小，擇校兒童比例過大，其實(shí)質(zhì)就是剝奪了一部分依法應(yīng)享有就近入學(xué)權(quán)利的兒童的就近入學(xué)機(jī)會(huì)。這種以侵犯別的兒童就近入學(xué)權(quán)利為特征的選擇優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的擇校方式，之所以能長(zhǎng)期存在并盛行，成為義務(wù)教育發(fā)展中的老問題，其基本原因就在于政府對(duì)就近入學(xué)權(quán)利的認(rèn)識(shí)和理解不到位，沒有在政策、入學(xué)制度安排和具體措施上明確就近入學(xué)權(quán)利的優(yōu)先性和基本性，而人為抬高了自由擇校的所謂權(quán)利。