節(jié)能減排真正發(fā)力

楊中旭

在各界普遍擔(dān)心節(jié)能減排成為新一輪“空調(diào)”之際，國務(wù)院正式出臺了力道剛猛綿密的實施方案和辦法。官員的考核標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變都將受到直接影響

早在半年前，學(xué)者們就已經(jīng)完成了《單位GDP能耗考核體系實施方案(征求意見稿)》。節(jié)能減排形勢的日趨嚴(yán)峻，令他們感到不解：方案緣何遲遲沒有正式出臺？

11月23日下午，中國政府網(wǎng)發(fā)布了國務(wù)院2007年第36號文件，《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》《單位GDP能耗考核體系實施方案》(下稱三個方案)與《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》(下稱三個辦法)被全文公布。一些參與起草的學(xué)者明白了此前中央政府暫緩?fù)瞥隹己朔桨傅目嘀裕簺]有能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系，沒有完善監(jiān)測體系，考核方案(辦法)及時推出就只能是一紙空文。

兩年前出臺的“十一五規(guī)劃”中，提出了到2010年節(jié)能20%、減排10%的目標(biāo)。但政界、學(xué)界乃至輿論界，均對這一目標(biāo)能否完成表示擔(dān)憂?？梢宰鳛樽糇C的是，在2006年的節(jié)能減排中，只有北京等極少數(shù)地區(qū)勉強(qiáng)完成了任務(wù)。

而隨著綠色GDP在年中的被叫停，一個更具操作性的落實措施已迫在眉睫?！叭齻€方案和三個辦法的出臺，在行政手段調(diào)控上邁出了實質(zhì)意義上的重要一步，在節(jié)能減排工作上具有里程碑式的意義”。廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)告訴本刊。

國務(wù)院36號文件更大的意義在于：考核方案與考核辦法中出現(xiàn)問責(zé)制與一票否決制，并在監(jiān)測體系中新增了大量對地方政府日常工作的細(xì)化考核。因此“原先那種以GDP為主考核干部的體制已經(jīng)發(fā)生了動搖”。起草組成員在接受本刊采訪時表示。

彌補(bǔ)空白

6個月之前，一位省長曾對本刊表示：相對于減排，節(jié)能工作較難布置，“因為中央對單位GDP能耗也有很多地方說不清楚”。

這一空白，在新出臺的三個方案中得到了彌補(bǔ)。其中，煤炭行業(yè)的補(bǔ)缺成為最重要的一環(huán)。

相對于石油、天然氣、電力，煤炭行業(yè)由于生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費環(huán)節(jié)更為分散，相關(guān)統(tǒng)計缺少前三個行業(yè)的多角度測算，數(shù)值一直不夠完整。在《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》中，規(guī)模以下(年銷售收入500萬元以下)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)被納入了調(diào)查范圍。方案中規(guī)定：將現(xiàn)有煤炭省際間流入與流出統(tǒng)計范圍由重點煤礦擴(kuò)大到全部煤炭生產(chǎn)和流通企業(yè)。無論是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是流通環(huán)節(jié)，其調(diào)查頻率均為3個月一次，采取季報的方式，并在2007年下半年開始實施。

“作為能源消耗大國，中國的煤炭消耗占據(jù)了全部能源消耗的七成以上”。國家安監(jiān)總局研究中心主任郭云濤告訴本刊。

除了在煤炭行業(yè)加大統(tǒng)計力度，方案還首次建立了規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)和個體工業(yè)能源消費統(tǒng)計制度。方案中說：規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)、個體工業(yè)能源消費約占全部工業(yè)能源消費的10%左右，這部分企業(yè)生產(chǎn)工藝、設(shè)備比較落后，能耗高，調(diào)查其能源消費對于指導(dǎo)淘汰落后產(chǎn)能工作、反映節(jié)能減排成果具有重要意義。

在指標(biāo)、監(jiān)測、考核這一框架完整的體系中，逆向監(jiān)測首次成為中央政府對地方政府的監(jiān)測、考核手段?！秵挝籊DP能耗監(jiān)測體系實施方案》中對GDP的監(jiān)測內(nèi)容方面，第一組就是“地區(qū)GDP總量的逆向指標(biāo)，用于檢驗GDP總量是否正常”。用于這一監(jiān)測的指標(biāo)包括了地區(qū)財政收入占GDP的比重、地區(qū)各項稅收占第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值之和的比重、地區(qū)城鄉(xiāng)居民儲蓄增加額占GDP的比重。

粗粗看來，這些指標(biāo)似乎與節(jié)能減排并無直接關(guān)聯(lián)，但起草組成員在接受本刊采訪時表示：這些逆向指標(biāo)正是鉗住地方政府通過合法方式“造假”、逃避單位GDP能耗監(jiān)測的有效手段。

“簡單地說，所謂單位GDP能耗就是能耗除以GDP”，起草組成員說，“如果‘分母GDP無限做大，哪怕是‘分子GDP能耗一點都不降，單位GDP能耗也能降下來?！?/p>

綜合之前的認(rèn)知和判斷，起草組到地方進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，中西部地方政府，甚至包括東部沿海地區(qū)的一些地方政府普遍喜歡上“重化工項目”，因為“這些項目對GDP增長貢獻(xiàn)最多、最快”。起草組討論時，上述一些遏制地方政府類似做法的舉措浮上桌面，目的在于避免“GDP快速增長，而財政收入、居民收入增長不能同步增長的現(xiàn)象發(fā)生”。

除了逆向指標(biāo)，一些順向指標(biāo)也被寫進(jìn)監(jiān)測方案中，例如稅收、貸款、人均收入等指標(biāo)。此外，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、能源消費總量占GDP的總量都在監(jiān)測范圍之內(nèi)。

“這些措施出臺之后，地方政府還想‘合法造假的話，就不那么容易了。”起草組成員對本刊說。

一票否決的背后

在三個方案和三個辦法出臺之后，最吸引媒體眼球的無疑是一票否決制。

例如，在考核體系中有如下規(guī)定：未完成節(jié)能目標(biāo)的省政府領(lǐng)導(dǎo)不得參加年度評獎，整改不到位將被追責(zé)，國家暫停對當(dāng)?shù)馗吆哪茼椖康膶徟?/p>

“在現(xiàn)有體制下，與一把手掛鉤的問責(zé)制和一票否決制最富效率。”林伯強(qiáng)說。

但在起草組內(nèi)部，也曾出現(xiàn)分歧。一些學(xué)者認(rèn)為，在目前很多地方寧可在統(tǒng)計方面造假也要“過關(guān)”的背景下，繼續(xù)追加行政一把手的責(zé)任，很可能將地方政府朝著“造假”方向推得更遠(yuǎn)。而包括一些官員在內(nèi)的另一方觀點則堅持加大問責(zé)力度?，F(xiàn)在看來，后者的觀點占了上風(fēng)。

“既然要問責(zé)，就得制定出科學(xué)而詳細(xì)的指標(biāo)、監(jiān)測、考核體系”，起草組成員說，“在后兩個方面，可以說中國政府做出了世界上獨一無二的細(xì)致規(guī)定”。

以節(jié)能體系為例，考核由定量和定性考核兩部分組成。前者為節(jié)能目標(biāo)指標(biāo)，滿分為40分，依據(jù)國家統(tǒng)計局核定的地區(qū)能耗指標(biāo)和省級節(jié)能主管部門認(rèn)可的企業(yè)節(jié)能指標(biāo)、計算目標(biāo)完成率進(jìn)行評分，超額完成指標(biāo)的適當(dāng)加分；后者為節(jié)能措施落實指標(biāo)為定性考核指標(biāo)，是對各地區(qū)、各重點耗能企業(yè)落實節(jié)能措施情況進(jìn)行評分，滿分為60分。

方案規(guī)定：定量指標(biāo)為否決性指標(biāo)，只要未達(dá)到年度計劃確定的目標(biāo)值即為未完成等級。定性指標(biāo)的60分被分解得更為詳細(xì)，節(jié)能工作的組織、節(jié)能目標(biāo)的分解和落實、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整、節(jié)能技術(shù)的開發(fā)和推廣等都在其中，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整被置于最重要的位置，總分達(dá)到20分。

“類似山西、內(nèi)蒙古這樣的資源、能源大省，存在結(jié)構(gòu)性調(diào)整的難題，方案中結(jié)構(gòu)調(diào)整分?jǐn)?shù)最多，就是要鼓勵這樣的省份加快調(diào)整”。起草組成員說。

據(jù)本刊了解，設(shè)計者在考核體系的設(shè)計上考量頗多，“起碼能夠保證大多數(shù)省份‘過關(guān)”。

縱向缺失

在考核體系中，國務(wù)院2007年36號文件明文規(guī)定：考核對象為各省(區(qū)、市)人民政府(以下稱省級人民政府)和千家重點耗能企業(yè)。

實際上，這一考核范圍和設(shè)計者的初衷有著相當(dāng)?shù)木嚯x。最初的設(shè)計是：考核對象包括國務(wù)院部委、省級政府和上萬家規(guī)模企業(yè)。

其中，中央部委被分成三類：第一類與節(jié)能減排有直接關(guān)聯(lián)，例如發(fā)改委、財政部、稅務(wù)總局、國土資源部、環(huán)?？偩帧⒔y(tǒng)計局等；第二類則與節(jié)能減排有間接關(guān)聯(lián)，例如負(fù)責(zé)節(jié)能減排宣傳的文化部、國家廣電總局等；第三類則是與節(jié)能減排幾乎沒有關(guān)聯(lián)的部門，例如人口與計生委、國家保密局等。

“我們認(rèn)為，通過對出臺宏觀政策的中央部委、負(fù)責(zé)地方日常管理的地方政府以及作為基點的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測考核，可以完整地構(gòu)建出節(jié)能減排工作的考核體系”。起草組成員告訴本刊。

但在設(shè)計方案討論之際，考慮到目前情況下尚無一個超脫的機(jī)構(gòu)可以對中央部委進(jìn)行監(jiān)測、考核。于是，在組織機(jī)構(gòu)未能落實的前提下，部委考核暫時被擱置。

另外，以目前的監(jiān)管能力，對上萬家企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測尚不現(xiàn)實?？紤]到國家正在進(jìn)行的千家企業(yè)節(jié)能行動，選擇這千家企業(yè)先行啟動，更具可操作性。

“不管怎么說，有了這個相對完整的指標(biāo)、監(jiān)測、考核體系，是一個大進(jìn)步，比沒有方法可依要強(qiáng)許多?！逼鸩萁M成員說。