黨代會常任制：雅安版民主試驗

何忠洲

在雅安，五年一次的黨代會形式被否定，因為相隔時間太長，而閉會期間黨代表基本無法發(fā)揮任何作用。

黨代會常任制則有效地解決了黨代表日常行權(quán)的問題，接下來，這種改革上推的層級和速度是人們最關(guān)注的話題

黨代會常任制是雅安的名片。

最近一次“出名”是在10月17日，中共十七大舉行的第二場記者招待會上。中共中央組織部副部長歐陽淞說：中共在四川雅安、浙江臺州等地所進行的黨代會常任制試點，“已經(jīng)取得明顯效果?！?/p>

從2002年起，這個地處四川盆地西緣、屬成都平原向青藏高原過渡帶的小城市，就開始接待來自全國各地的官員。自始至終參與雅安黨代會常任制試點的雅安市委組織部組織科科長程睿回憶說，除了西藏和臺灣，全國各地官員，都曾前往雅安學(xué)習(xí)。

雅安試點：黨代表對下負(fù)責(zé)

雅安黨代會常任制試點最初的改革動力，源于人民民主的蝴蝶效應(yīng)。

2001年，剛剛撤地建市不久的雅安(下轄七縣一區(qū))受村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的影響，開始公推直選村黨支部書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。2002年，在中共十六大召開前夕，借著縣鄉(xiāng)換屆的機會，雅安市開始在所轄的雨城區(qū)、滎經(jīng)縣試點黨代會常任制。

當(dāng)事人的回憶相當(dāng)一致：原本被推選為黨代表的黨員半開玩笑地說，能不能讓我們不當(dāng)黨代表，而是當(dāng)人大代表？

那個時候，人大代表正隨著人大在中國政治格局中地位的上升而變得日益為人矚目——獨立候選人、年度提案與審議，媒體的視線更多集中在了人大代表身上。

程?；貞浾f：雅安黨代會常任制改革很多都是借鑒人大的——在這個包容相當(dāng)龐大的制度設(shè)計里面，直選黨代表、實行年會制、保障代表日常行權(quán)，被視為是雅安黨代會常任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

選舉是第一環(huán)節(jié)。首先是將黨代表名額固定。《雨城區(qū)黨代表選舉試行辦法》規(guī)定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和部門為單位，將全區(qū)劃分為82個選區(qū)(黨員數(shù)較少的部門成立聯(lián)合選區(qū))。按10000名正式黨員核定150名代表為基數(shù)，超過10000名的按照每增加100名正式黨員增加1名代表名額進行核定。

根據(jù)選舉規(guī)則，轄區(qū)內(nèi)所有中共正式黨員都可以報名參選，并且所有人都必須報名后才能參選。各選區(qū)黨員，包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)，一人一票，秘密劃票，根據(jù)票數(shù)多少產(chǎn)生黨代表。

2002年底，雨城區(qū)進行了中共歷史上第一次縣級黨代表的直選。以往代表選舉時“定調(diào)子”“劃框框”的做法一被改變，黨員參與黨代會選舉的積極性得到空前激發(fā)。

雨城區(qū)委組織部部長楊仕全說，畢竟，中共是執(zhí)政黨，在中國現(xiàn)實的政治架構(gòu)中，其所掌握的資源要大于人大和政協(xié)。在試點開始的2002年，擁有11440名黨員的雨城區(qū)就有1380人報名，其中自薦764人，基層支部推薦376人，縣委推薦了240人。選舉結(jié)果產(chǎn)生159名區(qū)黨代表。

當(dāng)時，為參加黨代表選舉，一位遠(yuǎn)在深圳打工的黨員乘飛機趕回。

黨代表選舉的巨大差額，使整個選舉形成了激烈的競爭。參與競爭的領(lǐng)導(dǎo)干部的壓力也在后來屢被提及。

時任市委組織部組織科科長的劉雪松回憶說，就在選舉前夜，11點多了，滎經(jīng)縣的一個副縣長給他打來了電話，緊張地問如何表現(xiàn)才合適。

以前總由秘書捉刀的演講稿，在此時，全由領(lǐng)導(dǎo)自己寫了。當(dāng)時滎經(jīng)縣縣委書記的第一個聽眾就是他的愛人，要她作為一名普通黨員，看看演講的措辭與其手勢等等是否合體。

其中的利害在于，“如果連黨代表都選不上，雖然不和職務(wù)直接掛鉤，但那還有什么資格做委員，更不用說常委了?！?/p>

領(lǐng)導(dǎo)干部落選黨代表的事情還是發(fā)生了。在黨代表選舉中，滎經(jīng)縣廟崗鄉(xiāng)黨委書記、雨城區(qū)姚橋鎮(zhèn)黨委副書記、沙坪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、糧食局局長、計生局局長等人在競爭中落選。雨城區(qū)原來被看好的一名區(qū)委委員也在代表大會上落選。

這一記警鐘將以前黨代表選舉和黨員無關(guān)的局面一舉改變。述職評議制度若緊箍咒般地纏在每個黨代表的頭上。因為一年一評，按照規(guī)定，評議不合格的黨代表，會面臨著被選掉的危險。

述職是黨代表們非常緊張的時刻?，F(xiàn)任雨城區(qū)區(qū)委書記的蒲忠回憶到選區(qū)述職的情景時說，選區(qū)黨員的問題簡單明了，“你說，我們社區(qū)前的那條路什么時候修？什么時候修好？”

來自選票的壓力在很大程度上改變了官員們的施政。蒲忠說，“以前領(lǐng)導(dǎo)干部主要是要對上，現(xiàn)在不對下不行了?！?/p>

直選出的黨代表，工作單位難免會發(fā)生變動，為此，雅安制定黨代表席位制。這一制度意味著，離開選區(qū)的黨代表自動失去了黨代表的資格，空缺的席位則在選區(qū)內(nèi)再行選舉產(chǎn)生。“你當(dāng)黨代表是因為你在這個選區(qū)，不在了自然也就不能代表這個選區(qū)了?！庇瓿菂^(qū)黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室主任李德軍如此解釋。

黨代表直選制與席位制的實現(xiàn)，令原本有的候補委員制顯得多余，于是被廢除。

黨代表選出后就面臨著活動年限的問題。五年一次的黨代會形式被否定，之前的弊端，在于相隔時間太長，而閉會期間黨代表基本無法發(fā)揮任何作用。程睿說，就是“報到時握握手、開會時舉舉手、離別時揮揮手”。

而年會制的合法性依據(jù)很快找到。在1956年時，毛澤東就曾主張將黨代會變成黨的“國會”。鄧小平指出，常任制的“最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的?！?/p>

“內(nèi)三會”與“外三會”

每年召開一次的雅安試點區(qū)縣黨代會，將自己的任務(wù)定位于：審查區(qū)縣委、區(qū)縣紀(jì)委工作報告;選舉、增補或罷免區(qū)縣“兩委”委員，選舉出席上級黨代表大會代表；審議代表提出的提案；審議全區(qū)黨費收繳和使用的報告;討論決定下一年度本區(qū)政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展和黨的建設(shè)方面的重大問題;對“兩委”委員進行評議測評等。

黨代會常任制也將一直未能真正理清關(guān)系的“內(nèi)三會”(黨代會、全委會、常委會)進行了歸位：黨代會產(chǎn)生全委會，全委會產(chǎn)生常委會，全委會和常委會對黨代會負(fù)責(zé)。

而“外三會”(黨代會、人代會、政協(xié)會)的關(guān)系，也在雅安的試點中進行了相應(yīng)的調(diào)整。2004年1月，130名縣政協(xié)委員應(yīng)邀列席中共滎經(jīng)縣委第十一屆二次代表大會，而不再列席同級人代會。

2006年調(diào)任雅安下轄的天全縣任組織部部長的劉雪松說，“這樣就很好地體現(xiàn)了政治協(xié)商、多黨合作的精神?！?/p>

而設(shè)計者們最初的想法更大膽。當(dāng)初的設(shè)計者告訴本刊記者，按照雅安市委最初的設(shè)計，政協(xié)會在黨代會前召開，黨代會提出施政方針，人代會進行討論通過。

黨代會常任制確立后，黨代表的行權(quán)便成為重中之重。

一系列保證黨代表日常行權(quán)的運行機制在雨城區(qū)和滎經(jīng)縣建立：代表視察制度、代表提案質(zhì)詢制度、代表評議制度、代表聯(lián)系群眾制度、代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、代表考核制度等。為保證黨代表的活動，試點區(qū)縣還成立了黨代表大會常任制領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)常設(shè)機構(gòu)黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，專門督促辦理代表提案、意見和建議，組織代表團和代表小組活動。

11月22日，在雨城區(qū)黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室里，李德軍主任將檔案柜里的黨代表提案和述職評議給記者看，一摞摞擺滿了桌面。

雅安圍繞黨代會常任制所進行的一系列改革，使得在試點區(qū)，黨代表由一種榮譽轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N職務(wù)。

反推人民民主

最開始由雅安市委推動的這場改革，至今已經(jīng)成為一種常態(tài)。雨城區(qū)區(qū)委書記蒲忠說，“現(xiàn)在離開領(lǐng)導(dǎo)干部的支持，黨代會常任制仍然會繼續(xù)走下去。”

實際情況也正是如此，當(dāng)年改革的推動者，時任雅安市委副書記、組織部部長的張錦明，在2006年全國實行副書記“減負(fù)”后擔(dān)任專職副書記，按照常委分工負(fù)責(zé)制不再分管組織工作，而作為主要試點區(qū)的雨城區(qū)委書記也已三易其人，而常任制仍然在繼續(xù)進行。

蒲忠說，“上一級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然可以強制停止，但是民主的種子已經(jīng)生根發(fā)芽，那樣做是要冒天下之大不韙的?！?/p>

最近，作為四川省委組織部“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣區(qū)書記用人權(quán)調(diào)研試點”單位，雨城區(qū)將信訪和群眾工作局局長、招商局局長、民政局副局長、人事局副局長五個職位拿出來，實行職位出缺公示制、多形式提名制、公開推薦制度和差額考察、差額票決制。蒲忠說，“我不會提名，我一提大家就會知道我的偏向。”

黨內(nèi)民主的種子又直接反映到人民民主上。就在實行黨代會常任制試點后，雅安市人大借鑒黨代會常任制的經(jīng)驗，開始在全市所轄七縣一區(qū)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度改革。在繼黨代會常任制2005年入選地方政府創(chuàng)新獎提名后，也入選了2007年度的第四屆地方政府創(chuàng)新獎。

而在得到中共最高層的肯定之后，雅安全市范圍內(nèi)的黨代會常任制試點已經(jīng)擺上了議事日程。11月22日，本刊記者旁聽了雅安市深化縣級黨的代表大會常任制試點工作座談會。雅安市委組織部部長劉華軍說，雅安將在合適的時機將黨代會常任制的試點工作推廣至全市所轄的七縣一區(qū)。

改革深水區(qū)

現(xiàn)在在雅安，黨代會常任制技術(shù)層面的探討，已經(jīng)不再具有更多的吸引力。

天全縣任組織部部長劉雪松說，基層的民主實踐不僅是一個理論問題，也不僅是一個技術(shù)問題，而更是個利益分配的問題。

雨城區(qū)所試行的黨代會三委員會制一度被視為黨內(nèi)民主進一步突破的切入點。

按照設(shè)立初衷，這三個委員會分別是監(jiān)督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會。決策咨詢委員會是大會的決策咨詢服務(wù)機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織有關(guān)專家學(xué)者、社會各界人士進行調(diào)查研究，為科學(xué)決策提供依據(jù)和參考，并及時發(fā)現(xiàn)和反饋意見，對決策實施評估。代表工作委員會主要負(fù)責(zé)代表的日常管理服務(wù)工作，處理督辦提案，組織開展活動，指導(dǎo)代表補選，組織測評等，為其他兩個委員會提供組織保障。監(jiān)督委員會的成員在非區(qū)委委員、紀(jì)委委員的代表中，通過無記名差額選舉產(chǎn)生，主要行使日常監(jiān)督職能，對兩委委員履職情況進行監(jiān)督、組織測評、誡勉談話、提出罷免案等。設(shè)計中，監(jiān)督委員會主任由一名人大副主任兼，決策咨詢委員會主任則由一名政協(xié)副主席兼。

但是，雅安市委組織部負(fù)責(zé)人告訴記者，原來設(shè)立的三個委員會已經(jīng)被叫停。而被叫停的原因，相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者解釋，在于監(jiān)督委員會和紀(jì)委存在著功能重疊的問題?！耙粋€黨內(nèi)，不允許存在兩個可能相沖突的部門?！?/p>

而且，“假如監(jiān)督委員會真正落實的話，那紀(jì)委是否就應(yīng)該是監(jiān)督委員會的一個常設(shè)機構(gòu)呢？”一位官員笑著提醒記者。

實際情況也正是如此。組織部的一位官員告訴記者，雖然在黨建工作中，紀(jì)委也有相當(dāng)?shù)穆毮?，但實際上在雅安的實驗中，“基本上就是組織部在做”。

而三個委員會的設(shè)立，實際上是要對黨的體系進行重建，而這被視為是體制性問題。

最長的試點

一位基層參與者告訴記者，在雅安黨代會常任制試點的幾年間，他只有兩次見過當(dāng)時的市委書記出現(xiàn)在公開場合。一次是中央政策研究室副主任何毅亭的到來，一次是中央組織部副部長歐陽淞的到來。

“這絲毫不意味著書記就不支持試點工作，因為相關(guān)的試點文件都是以市委的名義出來的，書記肯定同意才發(fā)出的。”這位官員說。在他看來，書記在公開場合露面的稀少，除了具體分工的考慮外，“更主要的是這件事情的敏感性，上面的態(tài)度實際上是并不明朗的?！?/p>

盡管中共十六大和十七大都明確要在市縣一級推行黨代會常任制的試點工作，但是，試點時間之長，本身即成為一個話題。據(jù)一位參加過中組部會議的官員說，歐陽淞曾在一次會上講過：黨代會常任制試點是中共歷史上最長的試點。

歐陽淞十七大之前到雅安考察，他在評價時并未直接提黨代表常任制，而是說雅安的黨內(nèi)民主搞得好，這在當(dāng)時也引起一些人對黨代會常任制的擔(dān)心。

因此，歐陽淞在十七大舉行的第二場記者招待會上對常任制試點的定調(diào)，給雅安政壇吃了顆“定心丸”。

不過，在記者雅安采訪期間，當(dāng)?shù)毓賳T雖然都希望黨代會常任制試點被宣傳，但不止一位官員向記者表示，希望報道中不要出現(xiàn)他們的名字。而宣傳部則再三向記者表示，報道“重要的是要突出事，而不要突出個人”。

當(dāng)年改革最為主要的推動者張錦明——這個以敢闖而聞名天下的女官員，在成為專職副書記之后，分管新農(nóng)村建設(shè)。