公共財政的和諧之路

　　
　　公共財政的要旨在于通過制度創(chuàng)建、理念滲透和程序設計，確保財政是全體納稅人共同參與決策、表達自身利益訴求的公共事務
　　
　　上世紀末，學術(shù)界基本上不再沉迷于“要不要建設公共財政”這類喋喋不休的爭論，這得歸功于政府“構(gòu)建公共財政體制”的明確表態(tài)，原先人為賦予公共財政的資本主義特性也因此自動消除。
　　當然，這并不意味著問題的解決，建設表里如一的公共財政任重道遠，如今只是提起腳來，至于如何邁步、邁向何方，卻有些不知所措。究其所致，恐怕與學術(shù)界未能成功地解除公共財政建設的思想枷鎖不無關(guān)系。事實上，8年來，學術(shù)界從未就公共財政的內(nèi)涵與本質(zhì)展開深入探討，真正的公共財政共識也未形成?？雌饋砑t火熱鬧的公共財政研究熱，更多是為了追求時髦而做些應景文章，例如，財政學界但凡提到公共財政，便異口同聲地將其界定為與市場經(jīng)濟相匹配的財政類型，是為市場提供公共服務、應對市場失靈和滿足公共需要的政府分配行為和活動。只是在筆者看來，這至多是公共財政的形式描述，尚不及本質(zhì)提煉的高度，大可不必如此千篇一律、眾口一詞。由此可見，就財政研究而言，我們?nèi)蕴幱诠藏斦芯康某跫夒A段。既然公共財政研究尚未破繭而出，政府決策部門將一些領(lǐng)域視為財政改革禁區(qū)也就不難理解。
　　那么，什么才是公共財政的本質(zhì)，公共財政理論框架承載的理念和精神又是什么？公共財政的要旨在于通過制度創(chuàng)建、理念滲透和程序設計，確保財政不是國家的獨角戲，不是利益集團的囊中物，而是全體納稅人共同參與決策、表達自身利益訴求的公共事務。
　　
　　公共財政要求眾人參與
　　
　　無論是根據(jù)經(jīng)驗觀察得來的事實判斷，還是由倫理原則衍生的價值觀念，可以肯定的是，公共部門的決策方式、執(zhí)行程序決定了財政的性質(zhì)和功能。公共部門若是不能最大程度地反映全體民眾各自的利益訴求，便難以保證公共性。因此，關(guān)鍵是如何反映，這顯然不是公共部門動動嘴皮子、說反映就反映了的?，F(xiàn)代公共財政的理論先驅(qū)威克塞爾及其弟子林達爾為了避免公共部門一廂情愿地代表民眾利益，分別提出了公共部門決策的一致同意原則和相對貧窮與相對富裕的兩個階層的自由協(xié)商原則。
　　威克塞爾關(guān)注的是如何才能建立公平與效率合一的財政體制，在他看來，“決策過程中的全體一致和完全自愿同意提供了唯一明確的、可觀察的保證，用以反對稅收分配中的不公正?！睘榇?，威克塞爾將個體直接參與討價還價作為公共決策程序和組織設計的原則。林達爾則是致力于建立公平的稅負分配制度，他將稅負分配視為孤立社會中的兩個主體即相對貧困和相對富裕的兩個階層的雙邊交易，在他看來，只要具備自由交換的條件，則稅負分配問題可以通過自由協(xié)商的方式來解決。為此，林達爾干脆屏蔽了公共部門對自由協(xié)商過程的干擾，這意味著，公共部門只是社會不同階層之間討價還價的場所，它自身并不參與討價還價的過程。相對貧窮與相對富裕的兩個階層就公共產(chǎn)品的供應量進行自由協(xié)商其實就是眾人參與公共財政的集體決策，事實上，西方的公共財政研究往往是將“眾人參與”公共財政作為建構(gòu)規(guī)范性理論或?qū)嵶C分析的前提，盡管這一前提未必在論述中指明。
　　話說回來，也有不少人因“一致同意”的高額運行成本，以及納稅人故意掩飾對公共產(chǎn)品的偏好，導致自愿協(xié)商不切實際而質(zhì)疑“眾人參與”的規(guī)范價值和制度塑造力。只是在筆者看來，制度的好壞并不在于繁瑣還是簡單，不過好的制度通常都會經(jīng)歷由繁入簡的階段。例如，眾人參與、討價還價的公共財政決策程序形成了多邊談判的格局，也因此增加了協(xié)商成本。但是，通過這一動態(tài)交往過程，各個階層或團體都參與到政府的財政決策中，明確提出各自的利益主張，這樣一來，則政治不至于過于偏袒某一階層或團體，而令其他階層或團體陷入更大的不利。不僅如此，在此過程中，社會成員習慣了互動的方式，增強了互信的需求，于是個體不再將他人單純地視為資源的競爭者，而是利益攸關(guān)、值得相互尊重和信任的獨立個體。由此可見，公共財政要求眾人參與是在以自己的方式向和諧社會邁進。
　　
　　公共財政接受《憲法》約束
　　
　　隨著代議制運作的成熟，政府不只是作為納稅人的議價和監(jiān)督對象，同時還是各個階層的議價場所，當各方的信息都擺在臺面上時，必將出現(xiàn)更為頻繁、普遍的利益之爭。那么，這種競爭一定是有效率的且有利于公平的嗎？對此，布坎南雖然深受威克塞爾規(guī)范性思想的影響，但也承認威克塞爾對集體選擇中的個人行為所施加的制度性限制存在嚴重局限性。因為若是遵循“一致同意”原則，“個人會為策略性的討價還價投入資源，這種投資從最后的結(jié)果來看對整個集團是個浪費”。
　　既然“一致同意”在現(xiàn)實中缺乏可行性，布坎南為此主張維持憲法的權(quán)威，通過憲法所產(chǎn)生的普遍性約束來規(guī)定集體行動結(jié)果的范圍。現(xiàn)代公共財政雖有不同流派，但在這一點上卻達成高度共識，因為它簡潔可行、成本低。的確，憲法的權(quán)威性及其捍衛(wèi)的公平、正義價值觀，若是能構(gòu)成對公共財政中各個行為人的普遍性約束。那么，那些具有民族、種族、宗教以及出身歧視的稅收和支出政策因為違背了憲法的精神而難以獲得通過，這也因此限制了集體決策中的優(yōu)勢集團對弱勢群體明目張膽的剝削，如轉(zhuǎn)嫁稅收負擔、在轉(zhuǎn)移支付中為自己爭取更大的配額等。
　　和諧社會的構(gòu)建需要全體公民遵守普遍性的道德行為準則。公共財政接受憲法約束不只是降低了政治歧視的程度、幅度和范圍，它還有效避免了財政行為人或決策者過于計較自身的利益得失而不斷扯皮，從而較好地解決了一致同意原則所面臨的高成本決策難題，這意味著，只要符合普遍性準則的精神，相當多的再分配活動都可以比較順利的通過并被執(zhí)行。這一點至關(guān)重要，因為它有助于調(diào)整收入差距的制度以低成本的方式運行，推動社會向更具相容性的方向發(fā)展，進而為社會中的各個階層實現(xiàn)共同富裕奠定堅實的文化和心理基礎。
　　
　　公共財政做到公開透明
　　
　　如果說“眾人參與”強調(diào)的是公共財政的決策程序，“憲法約束”構(gòu)成了公共財政運行的普遍性制度背景，那么“公開透明”則是公共財政的基本操作原則。19世紀后期，意大利經(jīng)濟學家科薩論述了公共支出的正義、政治和經(jīng)濟原則，其中政治原則包括：公共支出必須經(jīng)得納稅人同意，唯有如此納稅人才能比較自己的得失是否持平；負責公共支出的部門必須接受來自級別高的部門的監(jiān)督，至少監(jiān)督部門應該擁有獨立行動的充分保證；向大眾公開與公共支出有關(guān)的文件、討論，中央、省、市公共支出審議機構(gòu)的賬目、文件和討論都應該公開，可以通過新聞媒體告知大眾。
　　在科薩看來，這是所有公民團體獲得最佳滿意度的必要保證。這個道理其實無須解釋，不過本文要說的是，公共財政的公開透明與和諧社會息息相關(guān)。這是因為，財政的公開化、透明化，尤其是公共支出決策過程的公開透明不僅降低了納稅人的信息成本，還壓縮了政府官員的自由裁量空間，最大程度地控制了政府官員的機會主義，加強了政府爭取納稅人合作的意愿。不僅如此，公開透明的公共財政由于提升了政府在納稅人心目中的形象，增強了個人將他人利益與自身利益相結(jié)合的道德驅(qū)動力，提高了公民的道德修養(yǎng)。這些無疑是和諧社會構(gòu)建不可或缺的因素。（作者系北京大學政府管理學院博士）