農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革探索

何康寧

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是當(dāng)前我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的頭等重要的問題，黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的雄偉藍圖能否順利實現(xiàn)，取決于“三農(nóng)”問題能否妥善解決。制度性因素是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，而土地制度又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。中國現(xiàn)行的集體所有、分散經(jīng)營的土地制度，是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，是中國歷史選擇的結(jié)果。這一制度為中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，但是隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，這一制度的固有弊端也逐漸暴露出來并給我國農(nóng)業(yè)帶來了不容忽視的危害。要把“十六大”給我們精心繪制的宏偉藍圖變成現(xiàn)實，必須對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度進行改革，使其加以完善和發(fā)展，以推動我國農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化，為全面建設(shè)小康社會提供有力的支持。而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是土地制度的核心，因此理論上必然要求我們對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行研究。只有通過思考和研究，弄清我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題以及進一步發(fā)展的思路，才能為我們解決好“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

一、目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

1、土地所有權(quán)主體不明晰。

現(xiàn)行農(nóng)村土地實行集體所有制，它是農(nóng)業(yè)高級合作社時代和1962年所確定的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制上發(fā)展而來的。實行土地承包經(jīng)營制以后，農(nóng)村土地的集體經(jīng)營變成農(nóng)戶個體經(jīng)營，這一變化導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)原有的集體經(jīng)濟組織的解體。于是，過去的“政社合一”即兼有行政單位和經(jīng)濟組織雙重性質(zhì)的人民公社變成了單純的行政單位——鄉(xiāng)，過去的生產(chǎn)大隊變成了農(nóng)民的社區(qū)自治組織——村，而原來的生產(chǎn)隊變成了村的組成部分——村民小組。過去的老三級變成了現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組新三級。而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，“集體”到底是指哪一層次，法律規(guī)定則較為含糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。

另一方面集體的土地所有權(quán)是殘缺的、不完整的。所有權(quán)是最完整和最充分的物權(quán)，權(quán)利人擁有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能，其中處分權(quán)最能彰顯所有權(quán)的存在和擁有。因此，判斷一種權(quán)利是否是所有權(quán)，關(guān)鍵是看權(quán)利人是否擁有處分權(quán)。就目前我國農(nóng)村土地所有權(quán)來說，它并不符合嚴(yán)格意義上的所有權(quán)的規(guī)定。從處分權(quán)能上來看，村集體的處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制。在許多地方，村集體一般對土地作不了主，能對集體的土地作得了主的，至少是縣一級的土地管理部門，作為土地所有者的村集體充其量只擁有一些對農(nóng)戶間土地進行調(diào)整的分配權(quán)力。村集體無權(quán)轉(zhuǎn)讓其土地，農(nóng)村土地只有被國家征收后才能出讓和轉(zhuǎn)讓，也無法把土地作為抵押標(biāo)的。由此可見，國家憑借其強大的行政權(quán)力，限制了村集體對土地的處分權(quán)。另一方面，從收益權(quán)能上看，土地收益的絕大部分被國家拿走了，集體提留在內(nèi)容上并不表示任何地租收益，因而土地的集體所有權(quán)在經(jīng)濟上被架空。此外，國家征收農(nóng)村土地時，對土地價款的補償是象征性的，這樣國家又變相地拿走了土地出讓金的大部分，集體的收益權(quán)同樣受到嚴(yán)格的限制。

由于土地所有權(quán)主體不明確以及集體土地所有權(quán)的殘缺，致使哪一級集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組)都不愿履行保護和建設(shè)土地的責(zé)任。我們從上面的分析看到，在國家和集體力量處于不平等的條件下，集體承擔(dān)的更多的是義務(wù)，這使得集體沒有能力來承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任；即使不得不承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任，在利益關(guān)系的支配下，對土地投入和建設(shè)也難以有長遠投資的規(guī)劃。由于所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，造成土地糾紛時有發(fā)生。由于三級集體某種程度上都是所有權(quán)的代表，必然導(dǎo)致為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，再與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系時，問題會更加復(fù)雜，糾紛就是必然要伴隨產(chǎn)生的。由于所有權(quán)主體不明確以及集體土地所有權(quán)的殘缺，造成農(nóng)民對投入的積極性不高?！岸囝^管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也就不能形成穩(wěn)定、有效的預(yù)期。因此，在實際中，農(nóng)民一切投入以承包期內(nèi)獲取最大限度的經(jīng)濟利益為度，短期行為盛行，重當(dāng)前，輕長遠，重生產(chǎn)投入，輕基建投入，甚至出現(xiàn)掠奪性的經(jīng)營行為，導(dǎo)致土地的地力下降。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確。

土地承包經(jīng)營權(quán)被形象地稱為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但是我們要看到目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵是不充分的、不明確的。有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)爭論由來已久，主要有物權(quán)說和債權(quán)說兩種觀點。前者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是《民法通則》第五章第一節(jié)直接規(guī)定的權(quán)利，而該節(jié)通常被認(rèn)為是關(guān)于物權(quán)制度的規(guī)定；后者認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的土地使用權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，屬于債權(quán)的范疇。由于法律沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為一種物權(quán)，而承包人對承包經(jīng)營權(quán)的處分又受到了法律的嚴(yán)格限制，再加上土地承包經(jīng)營權(quán)受到發(fā)包方任意侵害和干涉的現(xiàn)象日益增多，致使承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)實生活中更多地帶有了債權(quán)的性質(zhì)。但是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，造成了種種不利影響：首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)不利于建立穩(wěn)定的農(nóng)村土地使用制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，需要長期穩(wěn)定的農(nóng)地使用制度。農(nóng)地使用制度的穩(wěn)定性取決于以下三個因素：一是基本使用制度的長期穩(wěn)定，二是具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系與法律制度之間具有一致性，三是具體使用權(quán)利具有明確性、排它性和流轉(zhuǎn)性。土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，則欠缺上述因素而使現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)使其難以得到很好的保護：第三人侵犯時，承包人只能求助于發(fā)包人行使物權(quán)之訴，才能維護自己的權(quán)益；發(fā)包人違約時，承包人也只能獲得債權(quán)方法的保護，無法獲得效力強大的物權(quán)方法的保護。所以，承包人無法擁有穩(wěn)定的土地使用權(quán)。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)不利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性，無法給農(nóng)民一種實實在在的權(quán)利，因此農(nóng)民和土地之間的距離被無形地拉大了。再加上發(fā)包人的違約，隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸于報端、廣播和電視新聞中，農(nóng)民無法獲得穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，加重了農(nóng)民的短期行為，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性難以調(diào)動起來。

3、土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機制。

我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟，就是在國家宏觀調(diào)控下使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。目前在農(nóng)村，由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰的原因，土地基本上不能通過市場進行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上規(guī)模不大，范圍較小，與加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。當(dāng)前我國農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特征：一是流轉(zhuǎn)過程的行政支配性?，F(xiàn)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，大部分是通過鄉(xiāng)級或村級行政手段或準(zhǔn)行政手段進行，有的地方甚至用行政手段強迫農(nóng)民出讓土地使用權(quán)。市場因素很

難對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮作用。二是流轉(zhuǎn)方式的簡單化。由于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，承包權(quán)的變動主要限于農(nóng)戶耕種或婚喪嫁娶等人口變動因素，大多數(shù)地區(qū)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)包、互換等一些簡單流轉(zhuǎn)方式。三是流轉(zhuǎn)空間的封閉性。目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般僅限于集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，流向集體經(jīng)濟組織外部成員要受到嚴(yán)格的限制。四是流轉(zhuǎn)過程的無序性。由于農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的政策、法規(guī)、法律嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致各地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)五花八門，各地各行其事，結(jié)果造成土地流轉(zhuǎn)的混亂局面。

二、改革我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思路

針對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的上述種種弊端，必須采取各種切實有效的措施進行有針對性的改革。

1、明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)。

對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，學(xué)者們提出了許多改革方案，其中最具有代表性的是國有化和私有化兩種方案。國有化和私有化在中國都難以實行，惟有堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)并在此基礎(chǔ)上對其加以改革和完善，克服其弊端，才是可行的。這也是“十六大”報告中所強調(diào)的堅持現(xiàn)有土地制度前提下對其加以完善和發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會掃除障礙。完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)的措施主要有以下兩點：

(1)建立并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的推行，導(dǎo)致廣大農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟組織解體或名存實亡，即使現(xiàn)存的集體經(jīng)濟組織也不具有組織生產(chǎn)和分配的功能。所以，《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》中都有關(guān)于村民委員會和村民小組代替集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)的規(guī)定。但是，村民委員會不具有產(chǎn)權(quán)主體資格，能否行使所有權(quán)不無疑問。而且，法律也沒有規(guī)定農(nóng)民行使所有權(quán)的方式和程序，結(jié)果導(dǎo)致所有權(quán)的不明晰。針對這種局面，建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，特別是確定農(nóng)村土地所有權(quán)的代表資格問題是當(dāng)務(wù)之急。這就要求我們要加強合作社方面的立法，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員資格，社員行使權(quán)利的方式、程序，合作社的權(quán)利和責(zé)任等，以解決目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體混亂的局面以及由此所造成的不確定性和交易成本的提高。

(2)建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權(quán)工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產(chǎn)權(quán)明晰。所謂地籍管理法律制度是指調(diào)整在地籍管理過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。地籍管理制度的目的主要是為了明晰產(chǎn)權(quán)，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供多目標(biāo)服務(wù)，地籍管理制度是合理利用土地的依據(jù)。合理利用土地，最大限度提高土地的效益，是土地管理的核心。而要做到這一點，就必須依據(jù)科學(xué)的規(guī)劃、精心的計劃和正確的指導(dǎo)。但是，只有準(zhǔn)確無誤的地籍資料，才能開展這些工作。地籍管理制度是確認(rèn)和保護各種土地權(quán)利的憑證。土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等是我國重要的物權(quán)，但要使這些權(quán)利真正受到保護，就必須有健全的地籍管理制度，有準(zhǔn)確登記和清楚的權(quán)利證書。目前，我國農(nóng)村的地籍管理制度還沒有建立起來，建立和加強農(nóng)村土地的地籍管理的法律制度是農(nóng)村土地改革的重頭戲。

2、使承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

黨的十六大報告強調(diào)要“堅持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。在這方面最好辦法莫過于賦予農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)即在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。所謂農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)民擁有的對土地的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)。如同任何產(chǎn)權(quán)一樣，這種權(quán)利不可能是絕對權(quán)利，必然要受法律乃至社會習(xí)慣的制約。尤其在土地權(quán)利方面，各主要國家都有許多法律對土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)做了限制。如何確立土地財產(chǎn)權(quán)，具體說，就是要實行農(nóng)村耕地承包權(quán)物權(quán)化、長期化、商品化。物權(quán)化是指所有耕地按照一定標(biāo)準(zhǔn)承包給農(nóng)戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力，制止向“集體化”的回歸。長期化是指耕地永久承包，承包權(quán)可以繼承。商品化是指承包權(quán)可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權(quán)的重新調(diào)整，除鄉(xiāng)村道路等公用設(shè)施占地外，其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權(quán)劃分給農(nóng)戶。土地承包經(jīng)營權(quán)獲得物權(quán)特性以后，能極大地調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，原因主要有以下幾點：

(1)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化等于說中國農(nóng)民獲得了一種實實在在的權(quán)利，這就會拉近農(nóng)民和土地之間的距離，增加農(nóng)民對土地的感情，農(nóng)民因此會更加愛惜土地。

(2)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化還會有效地阻止發(fā)包方任意撕毀合同的違約行為，非但如此，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還可以直接對抗任何人的侵權(quán)行為。更為重要的是，物權(quán)的優(yōu)越性還可以保障農(nóng)民的權(quán)益不受土地所有權(quán)變動的影響，免受不測之損害。所以說承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，可以更大限度地穩(wěn)定農(nóng)村土地的使用關(guān)系，農(nóng)民可以放心地使用土地，再也不用擔(dān)心政策的朝令夕改給自己帶來不可預(yù)見的損失。

(3)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化會使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，防止和拒絕發(fā)包方不正當(dāng)?shù)馗缮婧拖怪笓]。

(4)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化還有利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，這對于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營、推動城市化進程將具有重要意義。

事實上，土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過20多年的發(fā)展和完善已具備了物權(quán)化的條件：一是從土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格上來看，已經(jīng)突破了承包經(jīng)營權(quán)主體只限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的規(guī)定。1998年修訂的《土地管理法》允許集體外的單位和個人承包集體內(nèi)部的土地，只不過須經(jīng)村民會議2／3以上成員或者2／3以上代表的同意。并且“四荒”土地實行的拍賣制度對買受人根本沒有主體資格的限制。二是從土地承包期限上來看，1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長?！?998年修訂的《土地管理法》規(guī)定在原有土地承包期的基礎(chǔ)上再延長30年。1994年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于進一步完善和穩(wěn)定土地承包關(guān)系的意見》及中辦發(fā)(1997)16號文件《關(guān)于進一步完善和穩(wěn)定土地承包關(guān)系的通知》都提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方針，客觀上保證了土地使用權(quán)的長期化。2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)可以延長。”從以上政策和法律對土地承包期的一再延長的規(guī)定來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限完全具備了其它物權(quán)期限的規(guī)定，如各國規(guī)定的永佃權(quán)期限一般都不超過30年。三是從處分權(quán)上來看，1984年《關(guān)

于農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定在發(fā)包人同意的情況下承包人可以轉(zhuǎn)包。1995年國務(wù)院轉(zhuǎn)批農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包人同意允許承包方在承包期內(nèi)對承包土地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、人股，其合法權(quán)益受法律保護。”1995年《擔(dān)保法》規(guī)定，經(jīng)發(fā)包人同意“四荒”土地的土地使用權(quán)可以抵押。2002年8月9日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式，”第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他流轉(zhuǎn)方式的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案?！睆囊陨戏梢?guī)定可以看出，盡管現(xiàn)在承包人還沒有完全獲得物權(quán)人所擁有的處分權(quán)，但是發(fā)展趨勢是明朗的，承包人所獲得的處分權(quán)越來越大。從承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展和完善的歷程來看，它完全具備了物權(quán)化的條件，可謂是萬事俱備，只欠東風(fēng)。我們希望并呼吁正在進行的物權(quán)立法能把承包經(jīng)營權(quán)納入物權(quán)法的范疇，使其名正言順地成為一種財產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民一種實實在在的權(quán)利。同時也為我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律上的支持。

3、建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

改革目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，建立市場化的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制要做到：

(1)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期堅持和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下進行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是黨在農(nóng)村的一項基本政策，必須長期堅持下去。這一制度不僅適應(yīng)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而且對其完善和發(fā)展后也適用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善和發(fā)展的重要途徑之一就是要允許承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)必須是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下進行，否則，就偏離了黨在農(nóng)村的政策。

(2)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適地、適時地推行，反對一刀切。中國是一個生產(chǎn)力發(fā)展不平衡的國家，就農(nóng)村而言，東部和西部、沿海和內(nèi)地、城市郊區(qū)和偏遠山區(qū)等都存在很大差異。因此，市場化的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的推行不能搞一刀切，全國各地都推行市場化的流轉(zhuǎn)機制，要根據(jù)各地生產(chǎn)力發(fā)展水平有步驟、有秩序地進行。對于生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的東部地區(qū)、沿海地區(qū)和城市郊區(qū)可以按照效率優(yōu)先的原則，建立市場化的流轉(zhuǎn)機制，而對于欠發(fā)達地區(qū)則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是其方向，因為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民外出打工的比較多，有的甚至是全家外出打工，這部分外出打工人員是需要完善的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制的。

(3)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要按照自愿的原則進行。農(nóng)村土地使用權(quán)的主體是農(nóng)民，因而使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民，農(nóng)民有權(quán)決定流轉(zhuǎn)與否以及流轉(zhuǎn)的方式。要堅決反對那種行政性的、強制性的迫使農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的行為。

(4)保護耕地的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)用地流向非農(nóng)業(yè)用地，以遏止日益嚴(yán)重的耕地流失現(xiàn)象。市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制會使土地資源流向利潤高的產(chǎn)業(yè)如工業(yè)用地、商業(yè)用地甚至房地產(chǎn)業(yè)，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，只有這樣市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制才能造福于農(nóng)業(yè)，才能使中國農(nóng)業(yè)再次獲得新生。

(5)規(guī)定農(nóng)地占有數(shù)量的最高限額，防止土地的過度兼并和壟斷。確立了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)以后，將大大增加農(nóng)民對土地處置的自由度，人們由此擔(dān)心會不會出現(xiàn)過度的土地兼并，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民流離失所，造成更大的社會災(zāi)難。防止土地過度兼并的有效措施，是政府限制土地的自由交易?？梢钥紤]采取“單一規(guī)則”在一定時期里限定土地最大經(jīng)營規(guī)模：以縣域為單位，確定農(nóng)民人均耕地面積，規(guī)定每個農(nóng)戶擁有土地使用面積的最高限額為農(nóng)民人均耕地面積的一定的倍數(shù)，這個倍數(shù)的確定或調(diào)整由立法機關(guān)確定，但調(diào)整的周期應(yīng)在若干年以上。按照這個規(guī)定，人多地少的地區(qū)單個農(nóng)戶土地?fù)碛械淖罡呦揞~將小一些，而人少地多的地區(qū)單個農(nóng)戶擁有的土地最高限額將大一些。

(6)逐步締造土地流轉(zhuǎn)中介組織，規(guī)范交易行為。隨著土地股份合作制的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的中介組織也應(yīng)相應(yīng)地建立起來。一類是農(nóng)村土地經(jīng)營公司。公司作為土地流轉(zhuǎn)的交易所，專門從事進入市場的農(nóng)村土地的批租、自營開發(fā)，進行果園、林木、魚塘的產(chǎn)權(quán)買賣和農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的期貨交易。另一類是土地融資公司，專門從事土地抵押業(yè)務(wù)和土地儲蓄業(yè)務(wù)。其資金來源可以由國家支持農(nóng)業(yè)的資金、地方政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、社區(qū)土地基金以及儲蓄資金等組成。它可以附屬于地方農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用機構(gòu)之下，作為其中一個特殊業(yè)務(wù)部門存在。它可以通過自己中長期信貸活動來支持農(nóng)業(yè)的中長期建設(shè)和執(zhí)行國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策；通過收受逾期抵押土地并將其出租、轉(zhuǎn)賣等活動，來充當(dāng)土地交易的中介組織；可以直接收購那些經(jīng)營能力“凋萎”者的土地，轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營能力“旺盛”者，通過這種活動來促進土地的有效流轉(zhuǎn)；還可以通過一些保險業(yè)務(wù)活動，給離土農(nóng)民提供新職業(yè)培訓(xùn)費或養(yǎng)老金等，由此進一步驅(qū)動農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，促進土地集中和產(chǎn)業(yè)分化等。

(作者單位：貴州師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院)

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