經(jīng)濟(jì)全球化時代政府治理職能的轉(zhuǎn)變

孟建華

全球化時代的政府與政府職能

根據(jù)馬克思主義原理，“社會產(chǎn)生著它所不能缺少的某些共同職能，被指定去執(zhí)行這種職能的人就形成了社會內(nèi)部分工的一個新部門”，并逐漸演變?yōu)閲覚C(jī)構(gòu)即政府。從狹義上說，政府僅指國家行政機(jī)關(guān)，其管理就是通常意義上的行政管理。廣義政府的概念與國家同義，除了國家行政機(jī)關(guān)外，還泛指立法、司法機(jī)關(guān)，即國家授權(quán)政府，政府代表國家。政府的管理因此也傾向于公共管理。全球化背景下，我們面對的只是國家邊界的消逝而非國家的消亡，國家權(quán)威雖然面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，但是，新的治理必然需要一個充滿活力的強(qiáng)有力的政府。政府要有效地履行傳統(tǒng)職能，不僅要合理界定其職能范圍，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保護(hù)結(jié)合起來，還要建立廣泛參與、高效、靈活、廉潔的行政管理體制。只有這樣，才能跟上全球化步伐，實現(xiàn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和轉(zhuǎn)型。

政府職能就是政府在一定歷史時期根據(jù)社會發(fā)展的需要而擔(dān)負(fù)的職責(zé)和功能，它反映政府的實質(zhì)及活動的內(nèi)容和方向。政府所承擔(dān)的職能概括地說主要包括兩大類，即政治職能和經(jīng)濟(jì)社會職能。前者是指政府在政治上應(yīng)保障所有人享有廣泛的平等和自由，后者則是指政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。政府的角色與職能是一個動態(tài)概念。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和全球化進(jìn)程，政府的職能也應(yīng)該由傳統(tǒng)的政治職能和經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移到以有效治理為核心內(nèi)容的管理職能上來。

受全球化的直接沖擊，作為國家權(quán)力向社會的回歸，政府傳統(tǒng)的治理形式也面臨著新挑戰(zhàn)，政府的權(quán)力越來越受市場這只“看不見的手”制約。面對市場經(jīng)濟(jì)與公共管理的矛盾、不均衡的社會發(fā)展與政府統(tǒng)一管制的矛盾、市場導(dǎo)向與傳統(tǒng)行政模式的矛盾、企業(yè)的高效率與政府的低效率之間的矛盾以及民主法制預(yù)期與人治管理之間的矛盾等公共管理中日益突出的問題，人們越來越深刻地認(rèn)識到，政府與市場不是替代關(guān)系，而是互補(bǔ)關(guān)系，政府必須調(diào)整與社會和市場的關(guān)系，建立與社會、市場之間的良性互動，徹底轉(zhuǎn)變職能，加速治理模式的變革，才能提高自身管理能力，有效介入經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，充分履行職責(zé)。

政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向

現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向應(yīng)該是從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成有所作為的有限政府，把工作內(nèi)容最終集中到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務(wù)等方面上來；從熱衷于“管、審、批”的干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變成致力于“扶、幫、助”的服務(wù)型政府，把工作任務(wù)集中到保障人民群眾身心健康和財產(chǎn)安全、幫助企業(yè)排難解困上來；從主要是為國有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的傾斜政府轉(zhuǎn)變成為整個社會服務(wù)的全面政府；把工作基點落實到解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展上來；從不受約束的自由政府轉(zhuǎn)變成依法行政的法治政府，把工作規(guī)范統(tǒng)一到相關(guān)的法律法規(guī)上來。市場經(jīng)濟(jì)的完善和全球化進(jìn)程就意味著政府與市場、社會功能的再分配，故政府的職能可概括為：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)四個方面。

關(guān)鍵是改革行政機(jī)構(gòu)實現(xiàn)政企分開

建國以來的很長時期內(nèi)，我國的經(jīng)濟(jì)活動一直在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)作，政府對經(jīng)濟(jì)的管理職能采用指令性計劃的形式，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要采用直接控制等行政方法，包攬了幾乎一切經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。在經(jīng)濟(jì)管理活動中，簡單依靠行政命令和首長指示，片面強(qiáng)調(diào)權(quán)威和管制。同時，政府機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重，這既影響了經(jīng)濟(jì)主體積極性與主動性的發(fā)揮，又造成了政府權(quán)力過分集中，政企職責(zé)不分，企業(yè)缺乏市場競爭力。

自20世紀(jì)80年代起，我國政府進(jìn)行了四次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革(1982、1988、1993、1998年)，裁減、合并市場經(jīng)濟(jì)體制下不再需要行使計劃經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)、健全了需要行使宏觀調(diào)控或經(jīng)濟(jì)管制職能的機(jī)構(gòu)，使其發(fā)揮為市場經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的職能。同時，推進(jìn)了國有企業(yè)人事制度改革，努力實現(xiàn)企業(yè)管理人員由行政任命向市場選擇的轉(zhuǎn)變，從根本利益上解除政府對企業(yè)的直接干預(yù)，這些措施取得了很大的成效。

依法行政依法治國是保證

長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制使我國的行政管理存在制度化管理不健全、人格化行政嚴(yán)重的現(xiàn)象，行政權(quán)力擴(kuò)張和濫用得不到有效遏制。因此，依法規(guī)范政府行為、實行依法行政是行政體制改革的一項重要內(nèi)容。

長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府以審批與管制為基本手段直接干預(yù)管理經(jīng)濟(jì)活動，這不僅嚴(yán)重抑制了企業(yè)和勞動者的積極性、創(chuàng)造性，也使政府因為對千差萬別、瞬息萬變的企業(yè)情況和市場活動難以做出準(zhǔn)確了解和迅速反應(yīng)而導(dǎo)致瞎指揮。近年來，通過以投資項目審批削減為重點的審批制度的改革及經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)等一系列的制度創(chuàng)新，政府管理經(jīng)濟(jì)活動的方式大大改善，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔之以必要的行政手段的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系正在形成。目前，行政審批制度改革正在大力推進(jìn)，在推進(jìn)行政審批行為的公開化、規(guī)范化方面也邁出了重大步伐。

同時，關(guān)于政府部門行政權(quán)限、行政行為、行政程序和行政責(zé)任的一系列法律規(guī)范陸續(xù)頒布，這些法規(guī)尤其是《行政許可法》的頒布，既為政府施政行為提供了強(qiáng)有力的法律保障，又有效地規(guī)范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了公共權(quán)力的濫用。對行政執(zhí)法體制的改革是要相對集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點，解決多頭執(zhí)法和亂罰款等問題。要注意加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督力度，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償制度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。

打造政府治理新模式

全球化進(jìn)程中的國家將選擇一條政府與市場良性互補(bǔ)、相輔相成的綜合治理之道，以實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的良性互動，從而達(dá)成對國內(nèi)、國際事務(wù)的共同決策、共同治理，提高對全球化沖擊的適應(yīng)能力。政府在管理經(jīng)濟(jì)社會生活，進(jìn)行有效治理中的職能主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一、提供穩(wěn)定的公共政策支持和經(jīng)濟(jì)環(huán)境保障，維護(hù)社會公平。長期的計劃經(jīng)濟(jì)下，政府壟斷著公共權(quán)力，從政策的制定到執(zhí)行，事無巨細(xì)大包大攬，造成了政府運(yùn)行緩慢，效率低下、管理成本高、設(shè)租尋租普遍等諸多問題。隨著全球化進(jìn)程背景下我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和成熟，各種非政府社會組織正越來越多地介入公共管理領(lǐng)域，接受市場機(jī)制的競爭和政府的監(jiān)督。這使得政府可以從龐雜的公共管理具體事務(wù)中解脫出來，側(cè)重于公共政策的制定、引導(dǎo)和對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。因此，政府應(yīng)該加大公共行政的公開性和透明度，以減少權(quán)力異化和以權(quán)謀私的機(jī)會；要遵循分權(quán)、代理、簡化、激勵等為基礎(chǔ)的行政規(guī)則，倡導(dǎo)公職人員的職業(yè)規(guī)范；要把握經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立明確的市場準(zhǔn)入制度，廢除原有的壟斷性條款，加大環(huán)境改造和創(chuàng)新力度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好寬松的環(huán)境。

政府管理的重點，還應(yīng)該轉(zhuǎn)向創(chuàng)造和維護(hù)公開和公

平的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，確保市場競爭的效率和公平。因此，要以公眾為主體、了解公眾的需求，加強(qiáng)對公共事務(wù)的管理，最大限度地滿足公共部門發(fā)展的需要；要建立政府與各種非政府組織間的平等對話和系統(tǒng)合作，加強(qiáng)對弱勢群體的保護(hù)，著力建立和完善社會保障制度和社會服務(wù)體系，形成一種社會化、民主化、多元化的公共管理模式。

二、引入企業(yè)化管理方式，提高公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品質(zhì)量。公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性兩大特點。政府及其公共部門作為惟一的公共服務(wù)提供者，缺乏有效競爭，并受有限的人力、財力和物力制約等因素影響，提供的該類服務(wù)普遍存在質(zhì)量參差不齊、程序繁簡不一、價格高低不同等弊端，無法最大限度地滿足公眾的個性化需求，使得公眾對作為公共服務(wù)惟一提供主體的政府產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及商業(yè)化程度的加深，尤其是源于政府公共部門本身的問題，如：政府行政能力高低、政府財政“約束”軟硬程度和公共服務(wù)本身的復(fù)雜性、多樣性等特點，使得公共服務(wù)變革的需求日益凸現(xiàn)。

面對不斷擴(kuò)展的市場“軟權(quán)力”，我們可以適當(dāng)開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。在公共服務(wù)的供給方面引入市場競爭機(jī)制，有利于提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

三、合理配置社會資源，提高公共行政效率。公共行政效率作為政府能力的主要表現(xiàn)，是衡量政府管理狀況的基本綜合指標(biāo)。追求高效率的政府是人類社會孜孜以求的共同愿望。然而，由于制度的缺陷和人性的弱點，政府職能往往不是越位就是錯位，政府管了許多不該管的事情，而對該管的事又往往缺位、管不好。因此，管理低效率、資源浪費(fèi)、辦事拖沓和公共成本的擴(kuò)大一直是政府難以克服的頑疾。美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中就曾提出政府的作用是“掌舵而不是劃槳”，是“以市場為導(dǎo)向的政府”。將市場模式引入公共管理有其積極的作用，但是，市場也有自身的缺陷，市場的失靈同樣需要政府適度的干預(yù)。因此，市場與政府的良性互動和有效彌合，已成為實現(xiàn)社會資源合理配置，發(fā)揮最大管理效力的唯一途徑。

同時，建立在效率原則上的政府，還要建立具有激勵和監(jiān)督功能的績效評估體系，同時清理各類行政考核指標(biāo)，取消不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能定位而導(dǎo)致各級政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的考核指標(biāo)，以確保政府真正公正、廉潔、高效地履行職能。

(作者單位：貴州省國家安全廳)

責(zé)任編輯：郭漸翔