國企改革的深層矛盾問題

崔　燦

國有企業(yè)改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的“哥德巴赫猜想”。作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有企業(yè)的改革一直受到黨和國家的高度重視。經(jīng)過20多年的不斷努力，國有企業(yè)改革取得了巨大的成就。

一是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得了積極成效。到2002年底，15．9萬戶國有及國有控股企業(yè)中，改制企業(yè)占了87.6％。從1998年到2002年底，國有及國有控股企業(yè)重組上市的有442家。大多數(shù)改制企業(yè)在實(shí)現(xiàn)政企分開、建立法人治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制以及加強(qiáng)科學(xué)管理等方面，都取得了巨大成效，企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)日趨多元化，國家出資人制度初步建立，企業(yè)作為法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，其法人財(cái)產(chǎn)制度開始形成，大多數(shù)改制企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架。

二是通過資產(chǎn)重組，組建了一批具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的國有大公司、大集團(tuán)。在2003年8月，中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)推出的中國企業(yè)500強(qiáng)中，國有及國有控股企業(yè)有368家，占總數(shù)的73.6％。2002年末資產(chǎn)總計(jì)263791億元，占500強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)總值的96.4％。實(shí)現(xiàn)利稅2993億元，占500強(qiáng)企業(yè)利潤總額的85．39％。

三是通過關(guān)閉破產(chǎn)，建立了劣勢(shì)企業(yè)退出市場(chǎng)的通道。1994年到2002年，全國實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目3080戶，涉及核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1995.4億元，安置職工530萬人。黨的十五大以來，各地通過改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、股份合作、出售等多種形式，加大了放開搞活國有中小型企業(yè)的力度。全國中小企業(yè)改制達(dá)到85％。到2002年底，我國中小企業(yè)總戶數(shù)為14.9萬戶，比1995年清產(chǎn)核資時(shí)累計(jì)減少14.5萬戶，盈虧相抵，2002年，我國中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額286.9億元，實(shí)際上繳稅金1504.2億元。

四是國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力不斷增強(qiáng)，國有企業(yè)的總體實(shí)力和整體素質(zhì)進(jìn)一步提高。據(jù)財(cái)政部快報(bào)統(tǒng)計(jì)，2003年全年國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入7．5萬億元，比2002年增長23.6%；實(shí)現(xiàn)利潤為4610億元，增長21％，增幅創(chuàng)多年來最高水平。在國有企業(yè)發(fā)展中，中央企業(yè)發(fā)揮著骨干和中堅(jiān)作用。2003年，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入和實(shí)現(xiàn)利潤分別突破了4萬億元和3000億元，邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。2003年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)8．09萬億元，比2002年底增長11.2％；所有者權(quán)益3.47萬億元，增長5.6％，其中國有權(quán)益2.76萬億元，增長7.5％。

五是國有企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷攀升。2003年，國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值19408億元，增長14.3％2003年，規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額8152億元，比上年增長42.7%。其中國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤3784億元，增長45．2％。

但是，我們也要清醒地看到，國有企業(yè)的改革仍然面臨著許多深層次的矛盾沒有解決。

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清與政企不分的問題

在國有企業(yè)改革進(jìn)程中，一直困擾著人們的最大問題就是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清和政企不分的問題。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面：產(chǎn)權(quán)不清是制度層面的政企不分，政企不分是經(jīng)營層面的產(chǎn)權(quán)不清。這個(gè)問題使國有企業(yè)在改革過程中，始終受到來自兩個(gè)方面的困擾：不明晰產(chǎn)權(quán)，國有企業(yè)就成為“無老板企業(yè)”，沒有人對(duì)國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，經(jīng)營者就順理成章地充當(dāng)國有企業(yè)的“老板”，從而出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”，造成國有資產(chǎn)的大量流失；明晰產(chǎn)權(quán)，又難以找到國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表，政府主管部門就堂而皇之地行使所有者權(quán)能，對(duì)國有企業(yè)橫加干預(yù)并從中受益，使政企關(guān)系更加“剪不斷、理還亂”，從而導(dǎo)致更加嚴(yán)重的政企不分。雖然政企分開的問題在改革之初就提了出來，然而時(shí)至今日，政企分開的問題并沒有從根本上解決。具體表現(xiàn)：其一，本來許多應(yīng)該由企業(yè)作出的重大決策，有時(shí)仍需要經(jīng)過政府行政審批；其二，企業(yè)經(jīng)營者的選拔任用，在相當(dāng)程度上和相當(dāng)時(shí)候仍然是沿襲黨政干部的選拔程序和選拔模式；其三，本來是應(yīng)該由政府或社會(huì)承擔(dān)的一些職能，仍然由企業(yè)來承擔(dān)。

清晰地界定產(chǎn)權(quán)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制賴以建立的基礎(chǔ)。因?yàn)閺谋举|(zhì)上來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是交易經(jīng)濟(jì)，其制度前提就是必須清晰地界定產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。如果產(chǎn)權(quán)不清，要么增大市場(chǎng)交易成本，降低市場(chǎng)機(jī)制效率；要么根本就不可能進(jìn)行真正產(chǎn)權(quán)意義上的交易，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬于全國人民所有，全國人民委托政府部門行使產(chǎn)權(quán)主體的職能，政府部門委托給企業(yè)經(jīng)營者。這種多層次、多環(huán)節(jié)、長鏈條的委托——代理關(guān)系，必然造成國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)模糊，約束松弛，并導(dǎo)致極其嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。這種“人人所有，人人不關(guān)心；個(gè)個(gè)是主人，個(gè)個(gè)不負(fù)責(zé)”的產(chǎn)權(quán)制度，以及在這種產(chǎn)權(quán)制度下因所有權(quán)與控制權(quán)分離而產(chǎn)生的嚴(yán)重的代理問題，是導(dǎo)致國有企業(yè)低效率的根本性的制度根源。因而，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，改變國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)“抽象清晰、具體模糊”的狀況，就成為國有企業(yè)改革無法繞過的“一道坎”，國有企業(yè)改革要破解這道難題至今仍是任重道遠(yuǎn)。

國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)不合理的問題

國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，其主要目的在于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。國有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的控制力，不僅是表現(xiàn)在量上，更為重要的是布局的優(yōu)化和質(zhì)量的提高。因此，國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，一直以來都是國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。十五大以來，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整雖然取得一定進(jìn)展，但從總體上看，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)不合理狀況并沒有從根本上得到改變。從行業(yè)分布看，除必須由國家控股的涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)外，國有企業(yè)還廣泛分布在其它行業(yè)和領(lǐng)域。在現(xiàn)有的608個(gè)工業(yè)門類中，國有企業(yè)涉及604個(gè)，其中，大中型國有企業(yè)涉及533類，占全部工業(yè)門類的87.7％。在一些市場(chǎng)化程度比較高、競(jìng)爭(zhēng)比較激烈的加工工業(yè)和一般性服務(wù)行業(yè)，國有及國有控股企業(yè)所占的比重仍然偏高。

此外，還有一大批需要破產(chǎn)關(guān)閉的企業(yè)還沒有退出市場(chǎng)。據(jù)初步調(diào)查，全國符合破產(chǎn)關(guān)閉條件的資源枯竭礦山和國有大中型工業(yè)企業(yè)還有2500多戶，涉及職工近510萬人，涉及金融債權(quán)2400多億元。這些困難企業(yè)拖欠職工工資、生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、集資款等現(xiàn)象嚴(yán)重，職工生活困難。受核銷銀行呆壞帳準(zhǔn)備金額度、政府財(cái)力及社會(huì)保障體制不健全等因素的制約，這些企業(yè)一時(shí)難以退出市場(chǎng)，不僅影響國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮，而且成為影響企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的重要因素。

規(guī)范改制與提高效益的問題

是否建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，是判斷國有企業(yè)改革成功與否的重要標(biāo)志。雖然大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了公司制改革，不少企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架。但是，按照現(xiàn)代企業(yè)制度“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)和要求來對(duì)照，國有企業(yè)公司制改革離規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還有不小差距。突出地表現(xiàn)在國有即國家獨(dú)資公司占80％，在上市公司中，國家控股占80％，董事長和總經(jīng)理由上級(jí)主管部門任命占80%，董事長和總經(jīng)理一人兼任占80％。這4個(gè)80%嚴(yán)重違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本原則，使公司法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、不完善。沒有形成多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，國有股“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在國資委監(jiān)管的181家中央企業(yè)，大部分是國有獨(dú)資企業(yè)或國有獨(dú)資公司，其中不少是按《企業(yè)法》注冊(cè)的，實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公司內(nèi)部治理機(jī)制不健全，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與總經(jīng)理之間，沒有形成強(qiáng)有力的監(jiān)督與制衡機(jī)制。不少國有控股的公司制企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的決策、制衡和監(jiān)督作用，內(nèi)部人控制問題比較嚴(yán)重。以資產(chǎn)為紐帶的母子公司體制還沒有真正形成，不少母公司對(duì)其所出資的重要子企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管，或通過子企業(yè)逃避出資人的有效監(jiān)管。有的企業(yè)名為改制，實(shí)為“翻牌”，只是換了一個(gè)牌子。把工廠改為公司，把廠長改為總經(jīng)理，把黨委書記改為董事長，把工會(huì)主席改為監(jiān)事長，“新瓶裝舊灑”，實(shí)質(zhì)沒有發(fā)生任何改變。不少國有企業(yè)還沒有進(jìn)行公司制改革，沒有建立董事會(huì)。

因此，黨的十六大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)實(shí)行規(guī)范的公司制改革”。所謂規(guī)范改制，必須注意三點(diǎn)：一是產(chǎn)權(quán)主體設(shè)置必須實(shí)行多元化，盡可能不要搞獨(dú)資；二是運(yùn)作規(guī)則盡量向國際慣例靠。國際慣例的基本做法是：通過市場(chǎng)方式募集資本，形成投資者，也就形成股東。召開股東大會(huì)或股東代表大會(huì)按照一定條件推薦董事會(huì)、董事長，董事長主持董事會(huì)向社會(huì)公開招聘總經(jīng)理；三是激勵(lì)和約束盡量向物質(zhì)上靠、向制度上靠。

同時(shí)，國有企業(yè)效益低下的問題并沒有從根本上得到解決。國有企業(yè)效益的高低，是衡量國有企業(yè)改制成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，它是實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在國有企業(yè)改革方面的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，影響國有企業(yè)效益的原因是多方面的，既有宏觀的原因，也有微觀的原因；既有國際的原因，也有國內(nèi)的原因；既有市場(chǎng)的原因，也有體制的原因。國有企業(yè)改制不規(guī)范、不理想，是影響國有企業(yè)效益的一個(gè)重要的體制原因。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，國有企業(yè)效益開始逐步下滑。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(1992—2000)統(tǒng)計(jì)表明：國有企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)出值在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重出現(xiàn)了大幅度下降，這一比重從1992年的51．5％降到2000年的23．5％。國有企業(yè)的資本回報(bào)率從1978年的24．2％下降到1992年的12．4％，到2000年，這一指標(biāo)又進(jìn)一步下降到9．6％。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：2002年上半年，私營企業(yè)利潤同比增長38％，“三資”企業(yè)利潤同比增長23％，國有及國有控股企業(yè)的利潤同比不但沒有增長，反而下降11％。

國有企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)管理體制與經(jīng)營者市場(chǎng)化配置的問題

按照現(xiàn)代企業(yè)制度和《公司法》的要求，規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上就是股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間相互制衡的結(jié)構(gòu)，即所謂的“新三會(huì)”。然而，在傳統(tǒng)的國有企業(yè)是以黨、政、企合一進(jìn)而黨、政、企三位一體的政治體制為存在條件的，因而現(xiàn)代公司制要求的“新三會(huì)”與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的黨委會(huì)、廠務(wù)委員會(huì)和職工代表大會(huì)即所謂的“老三會(huì)”之間的矛盾，一直困擾著國有企業(yè)改革。在我國公司制企業(yè)中，“老三會(huì)”和“新三會(huì)”并存，多頭領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)不清，扯皮不斷。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障所有者權(quán)益、充分發(fā)揮經(jīng)營者的作用、行使職工的民主權(quán)利、理順企業(yè)內(nèi)部“新三會(huì)”與“老三會(huì)”的關(guān)系，一直是人們關(guān)注的重點(diǎn)問題。由于黨委會(huì)的進(jìn)入，使我們?cè)诠靖闹浦校龅揭粋€(gè)十分棘手的矛盾：即在公司制下，如果給黨委實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，黨委會(huì)必然會(huì)成為凌駕于“新三會(huì)”之上的領(lǐng)導(dǎo)者；如果不給黨委會(huì)實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，黨委會(huì)的地位就很難在企業(yè)微觀機(jī)制中得到體現(xiàn)和鞏固。這不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的話題，而且是一個(gè)敏感的政治話題。同時(shí)，如何把黨管理干部的原則和市場(chǎng)配置經(jīng)營者的原則結(jié)合起來，也是在國有企業(yè)改革一直沒有得到很好解決的問題。所以，經(jīng)營者的市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未建立。

國有企業(yè)的冗員、債務(wù)、社會(huì)負(fù)擔(dān)問題

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的國有企業(yè)，由于先天不足，后天機(jī)制不全，背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。冗員、債務(wù)、社會(huì)負(fù)擔(dān)，被人們形象地稱為國有企業(yè)的“三座大山”。改革開放以來，這些問題得到不同程度的緩解，但并沒有從根本上加以解決。

從冗員問題來看，雖然經(jīng)過減員增效、下崗分流，但國有企業(yè)富余人員過多的問題仍然十分突出。1997年到2002年，全國國有企業(yè)職工由6975．6萬人減少到4680．5萬人，下崗分流2500多萬人，但國有企業(yè)富余人員仍然過多。據(jù)初步調(diào)查，中央企業(yè)中富余人員約占在職職工總數(shù)的1／3左右，目前尚有50萬下崗職工沒有出再就業(yè)中心，還有一些歷年解除勞動(dòng)關(guān)系的下崗人員沒有實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。不繼續(xù)解決國有企業(yè)富余人員過多的問題，就不可能真正提高國有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

從債務(wù)負(fù)擔(dān)來看，對(duì)國有企業(yè)呆壞賬的比例和數(shù)額，不同來源的估算很不相同，但多數(shù)研究者認(rèn)為處于15％—30％這個(gè)區(qū)間，有的企業(yè)高達(dá)50％—80％。由于國有企業(yè)的貸款在金融機(jī)構(gòu)貸款余額的比例很高，因此換一個(gè)角度來看，國有企業(yè)債務(wù)問題，就是銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)問題，最終是國家財(cái)政承受能力和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定問題。由于國有企業(yè)債務(wù)問題嚴(yán)重，集中處理可能影響金融與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定大局，因此政府對(duì)處理國有企業(yè)債務(wù)問題態(tài)度是積極的，措施是謹(jǐn)慎的。

從國有企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)來看，國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)，承擔(dān)著較多的社會(huì)職能，包括自辦幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)。要分離國有企業(yè)的社會(huì)職能，政府是必須付出成本的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國國有企事業(yè)單位自辦中小學(xué)1．9萬所，約占全國同類學(xué)校的1/3；國有工業(yè)企業(yè)等單位自辦醫(yī)院近7300所，占全國醫(yī)院總數(shù)的40%；中央企業(yè)興辦的學(xué)校17000多所、醫(yī)院7000多所，共有職工達(dá)70多萬。目前國有企業(yè)每年繳納的城建稅和教育費(fèi)附加超過500億元，同時(shí)，每年還要花費(fèi)大量資金用于所在地的市政建設(shè)和自辦的學(xué)校、醫(yī)院及公檢法等社會(huì)職能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國國有企業(yè)一年用于辦社會(huì)的資金支出達(dá)456億元，中央企業(yè)辦社會(huì)經(jīng)費(fèi)一年支出225億元。目前，各地分離辦社會(huì)職能工作進(jìn)展很不平衡，尤其是中央企業(yè)分離辦社會(huì)工作嚴(yán)重滯后，成為影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提高和健康發(fā)展的重要因素。

國有企業(yè)改革面臨的這些矛盾和問題，制約著國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國有經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的進(jìn)一步提高，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。因此，必須以黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，進(jìn)一步深化國企業(yè)改革，為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，造就合格微觀主體。

（責(zé)任編輯：羅志榮）