摸底“村官”腐敗

習(xí)　文

編者按：

廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)三聯(lián)村，這個(gè)全國(guó)知名的先進(jìn)村的村官劉宏球有一句流傳甚廣的名言：“在三聯(lián)，我就是皇帝”。

這一想法在中國(guó)不少的村官中甚為流行。這一心態(tài)也凸現(xiàn)了中國(guó)五千年農(nóng)業(yè)文明所滋養(yǎng)的封建官僚文化仍然在社會(huì)主義新農(nóng)村有相當(dāng)?shù)挠绊懥Α?/p>

“村官”是生活在中國(guó)農(nóng)村最基層的一個(gè)“官員”群體，“村官”甚至不是真正意義上的“官”，但其中一些人在“官帽”和地方宗族力量的蔭蔽下，在“小廟”里干出了令人瞠目結(jié)舌的“大腐敗”來(lái)。近年屢屢爆出的許多農(nóng)村兩委干部制造的數(shù)百萬(wàn)、乃至數(shù)千萬(wàn)的貪污大案，令各界震驚?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，“村官”——一個(gè)最貼近老百姓的領(lǐng)導(dǎo)群體，他的腐敗將直接關(guān)系民心的向背。

但是，更應(yīng)該引起關(guān)注的是，從九十年代開(kāi)始的中國(guó)基層民主建設(shè)高潮中確立的村民直選，村務(wù)公開(kāi)等等一系列制度已經(jīng)初見(jiàn)成效。日前閉幕的十六屆五中全會(huì)再次提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。因此，有必要深入調(diào)查目前村級(jí)干部的腐敗現(xiàn)狀，以利于完善現(xiàn)行基層民主制度的缺漏和不足。

一場(chǎng)大規(guī)模圍剿村官腐敗的行動(dòng)已箭在弦上。

2005年6月下旬，根據(jù)中央書(shū)記處書(shū)記、中紀(jì)委副書(shū)記何勇的批示精神，由全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室發(fā)起，中紀(jì)委、中組部、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等10個(gè)部門(mén)組成的村干部廉潔自律建設(shè)督查調(diào)研組成立。7月初，督查調(diào)研組分成4組奔赴青海、湖南、遼寧等9個(gè)省份，對(duì)村干部的違法違紀(jì)行為進(jìn)行了深入調(diào)研，為期近兩個(gè)月。隨行的還有由29名記者組成的新聞宣傳督導(dǎo)團(tuán)和由13名著名學(xué)者組成的專(zhuān)家咨詢(xún)團(tuán)。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處處長(zhǎng)王金華表示，如此陣容強(qiáng)大的督查調(diào)研行動(dòng)近年來(lái)在國(guó)內(nèi)尚屬首次。

王金華，全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室聯(lián)絡(luò)員。這一次，他的身份又多了一重：村干部廉潔自律建設(shè)督查調(diào)研組成員。這意味著，他又多了一份責(zé)任。

10月8日，《關(guān)于村干部廉潔自律建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告》初稿經(jīng)王金華之手匯總出臺(tái)，它對(duì)懲防村干部腐敗政策的制訂，無(wú)疑將作為決策依據(jù)起到有力的推動(dòng)作用。

“村官”腐敗不容小覷

金明池，河南省鄭州市高新區(qū)大里村原村主任。他利用職務(wù)之便貪污上級(jí)財(cái)政撥給村里的財(cái)政資金達(dá)88萬(wàn)余元，挪用公款53萬(wàn)余元，侵占各項(xiàng)工程款67萬(wàn)元。2004年10月，金明池被判有期徒刑15年。

劉宏球，廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)三聯(lián)村原黨支部書(shū)記。今年4月，這個(gè)曾帶領(lǐng)大家致富的“領(lǐng)頭羊”卻因侵吞507萬(wàn)余元公款被判處有期徒刑14年，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。

徐寶文，遼寧省沈陽(yáng)市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村原黨委書(shū)記、村委會(huì)主任、望花集團(tuán)公司總經(jīng)理。他借所承包的村辦集體企業(yè)望花啤酒廠轉(zhuǎn)制之機(jī)，非法占有國(guó)有和集體資金1393萬(wàn)元。此外，還有多起貪污受賄行為，違法違紀(jì)所得高達(dá)3124萬(wàn)元人民幣和8800美元。徐寶文現(xiàn)已被移送司法機(jī)關(guān)。

這只是村干部違法違紀(jì)的部分典型案例。

2000年以來(lái)，廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處鎮(zhèn)村級(jí)黨員干部違法違紀(jì)案件135起135人，今年上半年全區(qū)查辦的16起違紀(jì)案件中，就有15起涉及村級(jí)干部；2003年以來(lái)，湖南省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2996件；2004年以來(lái)，遼寧省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2975件。

近年來(lái)，隨著土地轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)的加速與村辦企業(yè)的活躍，村干部手中掌握的資源越來(lái)越多，因此，村干部的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，已成為農(nóng)村社會(huì)肌體上的一大“毒瘤”。

村干部腐敗在農(nóng)村造成的負(fù)面影響非常大。農(nóng)村生活條件較為艱苦，村官有一點(diǎn)貪污，村民都會(huì)盯在眼里、反映強(qiáng)烈，有的甚至造成村民集體上訪、越級(jí)上訪，影響農(nóng)村生產(chǎn)、生活秩序。徐寶文的貪污受賄行為就曾致使村民到省級(jí)機(jī)關(guān)上訪近百次，進(jìn)京上訪20多次。

“村官腐敗”四大特點(diǎn)

督查調(diào)研組身負(fù)重任。兩個(gè)多月來(lái)，他們走鄉(xiāng)串戶，深入調(diào)查，總結(jié)出村干部違法違紀(jì)的顯著特點(diǎn)。

特點(diǎn)一：村干部違法違紀(jì)“一把手”占比重較大，串案、窩案比較多

主要表現(xiàn)為有的是村兩委班子成員集體作案，少數(shù)村干部合伙作案；有的是村與村之間的村干部合伙作案，村干部與國(guó)家工作人員合伙作案；有的是以村干部為主的家族成員合伙作案。

1998年以來(lái)，青海省檢察院在全省查處的56件77人村干部職務(wù)犯罪案件中，村書(shū)記29人，村主任24人，兩者占所查處人數(shù)的56%，會(huì)計(jì)、出納15人，占31%。

2004年，山東威海市紀(jì)委共受理反映村干部問(wèn)題的信訪612件，查處214件，查處違法違紀(jì)黨員124名，占58%，其中涉及村支書(shū)、村主任34名，占查處黨員的27%。

在湖南、遼寧很多地方，黨支書(shū)大多兼村主任，違法違紀(jì)占案件總數(shù)的90%以上，民怨極大。

特點(diǎn)二：在村干部違法違紀(jì)問(wèn)題中，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題較為突出，作案手段復(fù)雜多樣。

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，湖南省查處村干部貪污受賄、挪用公款案件占立案數(shù)的30%以上，遼寧占28%，均居首位。

2003年以來(lái)，牡丹江市共立案查處村黨員干部違法違紀(jì)案件388起，其中侵占、挪用集體財(cái)物的案件77起，占查辦案件的20%。

其表現(xiàn)形式主要有：貪占、截留、私分、虛報(bào)冒領(lǐng)土地補(bǔ)償款和救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)扶等資金和物資；在工程建設(shè)發(fā)包、企業(yè)和集體山林土地承包時(shí)收受賄賂；有的公款私存或轉(zhuǎn)借他人以獲取利息，或借給親友使用；在集體資產(chǎn)處置如企業(yè)改制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過(guò)程中非法占有集體資產(chǎn)；財(cái)務(wù)管理混亂，吃喝揮霍，隨意開(kāi)支等，其作案手段復(fù)雜多樣。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，貪污數(shù)額少則幾十萬(wàn)，多則幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)，不容小覷。

特點(diǎn)三：村干部作風(fēng)問(wèn)題較為普遍，有的情節(jié)較為嚴(yán)重。

近年來(lái)，黑龍江省民政廳受理的群眾來(lái)信來(lái)訪，反映村干部作風(fēng)不民主，違背民主決策程序的，占信訪總量的10%左右。

廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)三聯(lián)村，劉宏球遇有重大事情，基本上不與其他黨支委和村委商量，獨(dú)斷專(zhuān)行，作風(fēng)霸道。

一些村干部借宗族勢(shì)力，恃強(qiáng)凌弱，發(fā)展為橫行鄉(xiāng)里、魚(yú)肉百姓的“村霸”。有的濫用職權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓、處理糾紛、審批宅基地和計(jì)劃生育指標(biāo)等工作中索拿卡要，撈取好處；有的在換屆選舉中，違反有關(guān)法律法規(guī)，弄虛作假，采取不正當(dāng)?shù)氖侄胃?jìng)爭(zhēng)甚至賄選；有的村干部參與賭博、違反計(jì)劃生育政策。

特點(diǎn)四：村干部違法違紀(jì)區(qū)域分布相對(duì)集中，地區(qū)特征明顯。

村干部違法違紀(jì)多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、城鎮(zhèn)化水平比較高的地區(qū)和封閉的欠發(fā)達(dá)村。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，違紀(jì)違法行為主要表現(xiàn)在土地、企業(yè)改制、集體資產(chǎn)處置等方面，干部作風(fēng)問(wèn)題雖然也占一定比例，但不突出。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或較封閉的貧困村，那些亂砍亂伐、作風(fēng)霸道、賭博和違反計(jì)劃生育政策等問(wèn)題則相對(duì)集中。

如：黑龍江省與土地有關(guān)的問(wèn)題占反映村干部問(wèn)題的80%。四川省成都市近期查處的村干部涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件中，100%都與土地問(wèn)題有關(guān)。而湖南省衡陽(yáng)市村干部違反計(jì)劃生育政策問(wèn)題占村干部違法違紀(jì)案件總數(shù)的40%。

立法不明監(jiān)管乏力

1998年，是中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的里程碑上值得銘記的一年。這年的11月，全國(guó)人大正式通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，規(guī)定村民委員會(huì)由具有選舉權(quán)的村民直選產(chǎn)生。這項(xiàng)稱(chēng)為“海選”的制度，被認(rèn)為是對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)具有劃時(shí)代意義的創(chuàng)舉。

然而，多年過(guò)去，潛在問(wèn)題開(kāi)始浮現(xiàn)。不少寄托了村民厚望的民選村官們，在掌握權(quán)力不久就走上了以權(quán)謀私的道路。

選舉僅僅是民主政治的第一步，如果沒(méi)有相應(yīng)的約束和制衡機(jī)制，民選出來(lái)的掌權(quán)者依然可以不對(duì)選民負(fù)責(zé)。這種“重選舉，輕管理”的局面被群眾稱(chēng)為“半拉子”民主。

探索的步伐始終沒(méi)有停止。2004年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》，俗稱(chēng)17號(hào)文件。其核心是落實(shí)農(nóng)民群眾“四權(quán)”：知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。并對(duì)設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組、村干部民主評(píng)議和財(cái)務(wù)審計(jì)等方面提出了明確的措施，為農(nóng)民群眾依法維護(hù)自己的民主權(quán)利提供了依據(jù)和保障。

但是，農(nóng)村基層民主建設(shè)的道路還任重而道遠(yuǎn)。在青海的調(diào)查中，當(dāng)督導(dǎo)組成員詢(xún)問(wèn)當(dāng)?shù)卮迕裰恢?7號(hào)文件時(shí)，村民大多搖頭。17號(hào)文件發(fā)下來(lái)，村干部把文件鎖在抽屜里，根本不讓老百姓知道。有的地方村黨組織、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三合一”，書(shū)記、主任“一肩挑”，權(quán)力高度集中，“一言堂”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)根本沒(méi)有保障。

一些地方村務(wù)公開(kāi)、民主管理流于形式，民主監(jiān)督機(jī)制尚未形成。各地統(tǒng)計(jì)的村務(wù)公開(kāi)率雖然很高，但公開(kāi)的效果并不十分理想，存在半公開(kāi)、假公開(kāi)的現(xiàn)象；有的地方村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組和村民理財(cái)小組成了“擺設(shè)”，起不到監(jiān)督的作用；有的地方甚至從來(lái)沒(méi)有開(kāi)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，各種民主制度雖然上了墻，印成了小冊(cè)子，但村干部不落實(shí)、不執(zhí)行的現(xiàn)象較突出。

在2000年之前，司法界對(duì)村官的身份認(rèn)定存在爭(zhēng)議。村民委員會(huì)是村民自我管理、教育、服務(wù)的基層群眾性自治組織，既不是國(guó)家一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也算不上“公司、企業(yè)等其他單位”，所以刑法規(guī)定的一系列懲處“貪污、受賄、挪用公款等犯罪”對(duì)村官違法違紀(jì)的行為認(rèn)定并不適用，一旦案發(fā)，到底是由公安機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋嬖谝庖?jiàn)分歧。

這種狀況直到全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》出臺(tái)，才算有了結(jié)論。這個(gè)立法解釋?zhuān)汛骞俣x為從事公務(wù)的人員，把他們的七種行為的腐敗定性為“貪污、受賄和挪用公款等犯罪”。這些行為主要是：管理救災(zāi)、搶救、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民等救濟(jì)款物，社會(huì)捐助公益事業(yè)款物，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，還有國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)管理，代征、代繳稅款，以及有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作。

但這種立法形式，并沒(méi)有完全堵嚴(yán)村官腐敗的“大堤”，因?yàn)榇逦瘯?huì)還有很多自治管理的職能，比如出售集體財(cái)產(chǎn)，籌辦村企業(yè)，建設(shè)村里農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)等，這些可為村官們產(chǎn)生額外的“效益”，現(xiàn)行法律對(duì)此還是無(wú)能為力。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部只有在協(xié)助政府從事行政管理工作過(guò)程中的貪污、挪用、受賄行為才屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍，至于在管理村莊內(nèi)部事務(wù)中產(chǎn)生的其他違法違紀(jì)行為，司法機(jī)關(guān)往往很難介入。

在廣西和河北的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)。在土地征用、補(bǔ)償中，征用和補(bǔ)償國(guó)家都有明確的規(guī)定，但錢(qián)撥到村里后，多少發(fā)給農(nóng)民？多少留給集體？怎么管理怎么使用？相應(yīng)的政策卻沒(méi)有明確規(guī)定，這就滋生了村干部腐敗的空間。

從書(shū)面制度設(shè)計(jì)上看，屬于村黨組織成員，黨內(nèi)有批評(píng)、撤銷(xiāo)職務(wù)、開(kāi)除黨籍等一系列監(jiān)督制約措施；屬于村委會(huì)成員，有民主評(píng)議、罷免等措施，但是村干部不同于國(guó)家公務(wù)員和國(guó)企工作人員，他們的身份還是農(nóng)民，有些人對(duì)開(kāi)除黨籍、撤銷(xiāo)職務(wù)等處分根本不在乎。民選的村干部必須啟動(dòng)罷免程序，但即使今天被罷免明天還可能被選上。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于人情、利益的考慮，對(duì)村干部監(jiān)管往往“睜一只眼，閉一只眼”甚至說(shuō)情包庇，查處時(shí)也是給個(gè)不痛不癢的處分了事。一些群眾反映多、意見(jiàn)大、長(zhǎng)期久拖不決的違法違紀(jì)案件，往往都和縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的袒護(hù)有關(guān)。

村務(wù)財(cái)務(wù)管理國(guó)家規(guī)定有一套流程，但多數(shù)地方還是村干部“一支筆”，幾個(gè)干部說(shuō)了算。一些縣、鄉(xiāng)根本沒(méi)有建立對(duì)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督制度。由于村里財(cái)務(wù)管理混亂、財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)，一些村支書(shū)和會(huì)計(jì)、出納聯(lián)手做假賬，偽造單據(jù)，中飽私囊。

在違法違紀(jì)的村干部中，多數(shù)政治、文化素質(zhì)不高，法律知識(shí)嚴(yán)重匱乏。一位村支書(shū)把公款借給朋友做生意，朋友還錢(qián)后，他干脆留下?lián)榧河小．?dāng)檢察院因其涉嫌貪污犯罪立案?jìng)刹闀r(shí)，他竟理直氣壯地問(wèn)：“錢(qián)我都還上了，你們?cè)趺催€不讓我走??？”