非洲五國執(zhí)政黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家扶貧

孫承波　梁安平

盧旺達、剛果（布）、多哥、幾內(nèi)亞、赤道幾內(nèi)亞等五個中西部非洲國家的執(zhí)政黨從實際出發(fā)，把減貧工作作為發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定、爭取民心和鞏固執(zhí)政地位的重要工作來抓，建立了專門的機制，采取了若干有效的做法，取得了一定成效，其做法和經(jīng)驗值得關(guān)注和研究。

五國貧困化現(xiàn)狀及原因

當(dāng)前，上述五國的貧困化問題十分嚴(yán)重。盧旺達1994年大屠殺導(dǎo)致了100萬人死亡、300萬人流亡國外，并留下無數(shù)的孤寡和殘疾人。目前，在全國仍有60.3％的人口生活在貧困線以下，40％的人口為文盲，人均預(yù)期壽命不到49歲，43.7％的兒童體重不達標(biāo)。由于受民主化浪潮的沖擊和世界經(jīng)濟衰退的影響，多哥1995年全國貧困率和赤貧率分別達72.6％和57.4％；超過三分之一的人口沒有固定住房，無法享受醫(yī)療和接受基礎(chǔ)教育。剛果（布）3次內(nèi)戰(zhàn)使經(jīng)濟、社會和行政基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，國家經(jīng)濟急劇衰退，人民貧困加劇。

五國貧困人口大多集中在農(nóng)村和城郊地區(qū)。盧旺達和多哥分別有96％和79％的貧困人口生活在農(nóng)村地區(qū)。在貧困人口的結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村人口尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民和無地農(nóng)民，以及戰(zhàn)亂造成的難民、婦女、殘疾人、城市失業(yè)者、艾滋病患者等等都是各國的主要弱勢群體。

五國執(zhí)政黨認(rèn)為，非洲的貧困化主要原因有以下幾個方面：（一）長期的殖民掠奪和不合理的國際政治經(jīng)濟秩序；（二）非洲國家獨立后的發(fā)展戰(zhàn)略和政策的失誤；（三）20世紀(jì)90年代民主化浪潮導(dǎo)致非洲國家部族沖突和戰(zhàn)亂，進而造成政局動蕩；（四）人口增長過快，與經(jīng)濟發(fā)展速度失衡；（五）艾滋病等疾病阻礙經(jīng)濟發(fā)展；（六）西方制裁與援助減少；（七）世界性經(jīng)濟危機的影響。

五國執(zhí)政黨重視減貧問題

基于以上認(rèn)識，五國執(zhí)政黨普遍感到，貧困問題在本國十分突出，減貧工作不僅關(guān)系國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且關(guān)系到執(zhí)政黨能否繼續(xù)執(zhí)政。因此，各國執(zhí)政黨在選舉中提出的重要承諾之一就是減少貧困，選舉后也將推行減貧戰(zhàn)略視為維系民心、保持執(zhí)政地位的關(guān)鍵。這一點主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）將減貧納入黨的競選綱領(lǐng)和執(zhí)政目標(biāo)。為了有效地減少貧困，這些國家的政黨及其總統(tǒng)候選人在選舉中均將減少貧困、提高人民生活水平作為施政綱領(lǐng)和執(zhí)政目標(biāo)之一，并做出了具體承諾。在取得大選和議會選舉勝利后，總統(tǒng)和執(zhí)政黨將減貧工作作為實踐選舉諾言和施政綱領(lǐng)的重要方面加以貫徹實施。多哥人民聯(lián)盟副總書記阿吉求表示，該黨將減貧工作看作是該黨以民主、公開和負(fù)責(zé)的方式執(zhí)政并確保資源和財富在全社會公平分配的重要保證之一。盧旺達愛國陣線針對本國情況，將經(jīng)濟恢復(fù)和減貧作為國家復(fù)興計劃的核心內(nèi)容。剛果勞動黨主席薩蘇總統(tǒng)在2002年總統(tǒng)競選時提出了“新希望”社會計劃，其中減貧和促進經(jīng)濟增長就是基層社會計劃的要旨。

（二）推動政府制定減貧戰(zhàn)略和綱要，提出具體目標(biāo)。上述國家執(zhí)政黨充分利用執(zhí)政資源，推動本國政府將減貧工作納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，并專門制定減貧計劃。盧愛陣在全國調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，推動政府提出了《2020年發(fā)展計劃》，并于2002年6月通過了減貧戰(zhàn)略文件。幾內(nèi)亞統(tǒng)一進步黨和政府經(jīng)過全民大討論，通過了《減貧戰(zhàn)略》框架文件，其目標(biāo)是實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長5.2％，2010年達到10％。剛勞黨提出了“新希望”社會計劃，制定了減貧戰(zhàn)略文件，提出了經(jīng)濟增長和消除貧困的目標(biāo)，并將黨的新千年發(fā)展目標(biāo)納入國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）在黨和政府內(nèi)成立專門減貧機構(gòu)。五國執(zhí)政黨為了實現(xiàn)減貧戰(zhàn)略目標(biāo)，均在黨內(nèi)和政府中成立了專門機構(gòu)，確保減貧計劃的制定、實施和監(jiān)督。盧愛陣為保證減貧政策的切實貫徹執(zhí)行，在中央設(shè)立了專門的經(jīng)濟金融委員會，每年專門向總統(tǒng)報告工作。赤幾成立了國家農(nóng)業(yè)促進研究院，向農(nóng)業(yè)部門提供資金和服務(wù)，培訓(xùn)小農(nóng)，推動農(nóng)業(yè)職業(yè)合作社和協(xié)會的發(fā)展。2002年，幾內(nèi)亞統(tǒng)進黨為充分發(fā)揮其在減貧斗爭中的核心作用，在總統(tǒng)的直接支持下，在青年組織基礎(chǔ)上設(shè)立了農(nóng)民組織，并在全國各地區(qū)都設(shè)立了辦公室。剛勞黨提議政府成立了一個全國反貧困斗爭委員會，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各有關(guān)職能部門制定減貧戰(zhàn)略。

（四）、黨的高層領(lǐng)導(dǎo)和各級組織重視減貧工作。五國執(zhí)政黨中央和各級地方組織均十分重視減貧工作。幾內(nèi)亞統(tǒng)進黨名譽主席孔戴總統(tǒng)為支持該黨青年組織組建的“幾內(nèi)亞農(nóng)民組織”，不僅提供了50公頃土地和建立了2處示范農(nóng)場，還親自出資購買了150輛拖拉機贈送農(nóng)場，并為農(nóng)民組織的啟動提供了全部資金。盧愛陣主席卡加梅總統(tǒng)每年親自聽取該黨中央經(jīng)濟金融委員會關(guān)于減貧問題的專門報告。各黨還十分重視動員黨的各級組織力量參與減貧工作，尤其是發(fā)揮各級干部、婦女和青年組織的作用。剛勞黨已派遣大批干部到農(nóng)村地區(qū)幫助、指導(dǎo)和帶領(lǐng)農(nóng)民從事生產(chǎn)，共同參與減貧工作。

（五）推動政府外交為減貧工作服務(wù)。由于國家經(jīng)濟困難，五國執(zhí)政黨和政府在解決貧困化問題的過程中，均十分重視通過外交手段爭取國外援助和支持。赤幾在實行減貧計劃的過程中，通過政府的外交努力共爭取到非洲開發(fā)銀行37.5億非洲法郎的貸款，該項資金為減貧計劃的啟動和實施發(fā)揮了關(guān)鍵作用。剛果（布）政府積極與國際貨幣基金組織（IMF）等國際金融機構(gòu)進行談判，簽署有助于減貧和經(jīng)濟增長的“結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃”。盧旺達政府與IMF一起制定了減貧和發(fā)展計劃，并將鞏固與世界銀行、IMF、歐盟、世貿(mào)組織等國際組織的合作視為外交重點之一，以便積極爭取外援，促進經(jīng)濟增長和減貧工作的發(fā)展。

加強減貧工作的主要措施

五國執(zhí)政黨及其政府在實施減貧戰(zhàn)略的過程中，根據(jù)各國的實際情況，主要采取了以下措施：

（一）重視促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。由于幾內(nèi)亞等國大部分人口從事農(nóng)業(yè)，貧困人口在農(nóng)村較為集中，因此，各國都十分重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不斷加大對農(nóng)村地區(qū)的投入和推動農(nóng)村的發(fā)展，以解決農(nóng)民的貧困問題。赤幾將農(nóng)業(yè)視為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和國家糧食自給自足的優(yōu)先領(lǐng)域之一。幾內(nèi)亞將農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)等確定為重點行業(yè)，并大力為青年在這些行業(yè)中創(chuàng)造就業(yè)機會，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有足夠的勞力。多哥將農(nóng)業(yè)視為減貧工作的戰(zhàn)略基礎(chǔ)之一。剛果（布）的減貧戰(zhàn)略文件也將振興農(nóng)業(yè)作為其基層社會計劃的重要內(nèi)容之一。盧旺達將農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型列為減貧戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這些國家還專門成立了農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)、合作社組織，培育國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，并利用世界銀行貸款培訓(xùn)農(nóng)民等。

（二）加強教育和培訓(xùn)工作。在實施減貧戰(zhàn)略的過程中，五國均十分強調(diào)促進人力資源開發(fā)，努力提高貧困地區(qū)勞動者的知識水平和生產(chǎn)技能。幾內(nèi)亞將普及農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、提高入學(xué)率、加強業(yè)余教育和改善各階段教學(xué)質(zhì)量作為根治貧困的重要手段。赤幾農(nóng)業(yè)研究院不僅負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科技的研究，還直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織對青年農(nóng)民的培訓(xùn)工作。盧旺達政府2003年通過并實施了《全民教育行動計劃》、《2003—2008年教育戰(zhàn)略計劃》，并啟動了小學(xué)免費教育計劃，小學(xué)入學(xué)率大幅提高。

（三）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施落后是非洲國家貧困化的另一重要原因，五國都十分重視加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。幾內(nèi)亞提出將基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)作為減少貧困和發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，并將醫(yī)療體系、農(nóng)村水利、電力、住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府工作的重點之一。多哥政府采取了較為系統(tǒng)的措施，國家為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金、技術(shù)和培訓(xùn)，鼓勵各地建設(shè)公路等設(shè)施。剛果（布）政府則通過在各大城市輪流舉辦獨立日慶祝活動的方式，帶動各地基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

（四）鼓勵外資和私營企業(yè)發(fā)展。各國執(zhí)政黨普遍認(rèn)識到，只有靠經(jīng)濟的發(fā)展才能逐步消除貧困化問題。為此，五國黨和政府都做出巨大努力創(chuàng)造良好的政治、社會和投資環(huán)境，吸引外國企業(yè)到本國投資設(shè)廠，并積極鼓勵本國私營企業(yè)的發(fā)展。在加強穩(wěn)定與安全的基礎(chǔ)上，強調(diào)實行“權(quán)力下放”、“良政”和“民主”，提高透明度，反對腐敗，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。五國都制訂一些方便投資者的法律和制度，如盧政府為吸引外國投資者，設(shè)立專門辦公室，簡化審批程序，投資者在15天內(nèi)就可以辦好投資手續(xù)。

減貧工作中存在的問題

（一）對減貧工作的認(rèn)識仍參差不齊。由于社會體制、經(jīng)濟發(fā)展水平的局限，五國執(zhí)政黨和政府對減貧的認(rèn)識雖有所深入，但尚不全面。比如，多數(shù)黨對自力更生的重要性認(rèn)識不足，過于看重外援，存在等靠要的思想。此外，五國執(zhí)政黨對減貧的認(rèn)識水平也參差不齊。多哥人盟和幾內(nèi)亞統(tǒng)進黨對減貧問題的認(rèn)識相對全面和統(tǒng)籌兼顧，其減貧戰(zhàn)略包含了加強政治制度和法制建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及財政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生政策，并且考慮了比較完善的監(jiān)督機制和后續(xù)行動。相比之下，有的政黨的減貧措施過于簡單粗淺，不夠系統(tǒng)。

（二）對減貧工作的投入不足且嚴(yán)重依賴外援。由于這些國家經(jīng)濟嚴(yán)重困難，黨和政府雖然重視減貧問題，但由于國家財政入不敷出，難以向貧困人口提供長期穩(wěn)定和實質(zhì)性的資助和扶持。剛果（布）政府千方百計努力爭取，才勉強使公務(wù)員能發(fā)上工資，而且政府還面臨著安置退伍軍人、難民等諸多緊迫問題，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和減貧工作方面很難進行實質(zhì)性投入。多哥由于財力有限，也不得不依據(jù)西方減貧標(biāo)準(zhǔn)來制定和修改本國的減貧戰(zhàn)略。

（三）剛果（布）等國減貧工作面臨國內(nèi)反對派掣肘等困難。剛果（布）政府已同反政府武裝簽署?；饏f(xié)議，但反政府武裝卻屢屢違約，不斷破壞鐵路和搶劫財物，嚴(yán)重阻礙了剛果（布）鐵路私有化計劃的推行。多哥政府采取種種措施力圖修復(fù)與歐盟的合作，以爭取更多的投資與援助。但多哥國內(nèi)反對派為了搞垮政府從中竭力阻攔，導(dǎo)致多哥與歐盟關(guān)系遲遲沒有進展。多哥14年間未獲得歐盟提供的任何援助，嚴(yán)重滯后了減貧計劃的實施。

（本文責(zé)任編輯：季仰舒）