中央與地方政府關(guān)系的　“瓶頸”　及思考

黃　強(qiáng)　鄭　力

現(xiàn)行體制與改革開放前相比，不再是個人與國家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會的每一角落。但結(jié)合現(xiàn)實，它仍是一種“后全能型政治”。具體而言，政府不再管理一切，但在國家與社會的力量對比中，國家處于絕對優(yōu)勢。它通過法律、規(guī)則、文件、指示規(guī)范著民眾的生活，而且這些規(guī)范更多的時候，是由地方政府作為制定和實施的主體。在我們?nèi)粘Ｉ鐣钪?，我們更能感受到的是地方政府的力量，在與政府有關(guān)的決策中，我們更多的時候看到的是地方政府的身影。

后全能型政治的特點之一就是中央往往缺乏充分有效、暢通的渠道來了解地方的信息，加上地方政府對不利于自身利益的消息的封鎖，關(guān)于地方非常態(tài)的信息就很難為中央所知曉。

２０世紀(jì)８０年代初開始的分權(quán)改革是這一趨勢的最初根源。中央政府的初衷是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性，必須承認(rèn)的是這項改革在當(dāng)時取得了預(yù)期的成效，但其負(fù)面影響卻隨著時間推移愈加顯現(xiàn)，使地方政府加劇了地方主義傾向。

首先，是體制的不成熟。民眾對中央政府的概念更多的是抽象的意識，而對地方政府的存在卻有著強(qiáng)烈的感知。

中央政府目前對地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、調(diào)動、地方官員進(jìn)京任職、中央派官員到地方任職。在此基礎(chǔ)上，中央形成的對這一路徑的過度依賴正是中央處理與地方關(guān)系的困境，也是二者產(chǎn)生矛盾沖突的根源。單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑。沒有地方的政策法規(guī)，要實現(xiàn)中央政府對全國的控制是不可能的。

中央政府通過任命地方官員貫徹中央的政策，實現(xiàn)中央的意志。但地方利益卻不因此有任何改變或消失。這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰(zhàn)略思維，以全新的思路處理與地方的關(guān)系。

中國的改革具有很明顯的一個特點，就是先易后難。上世紀(jì)８０年代啟動的改革開放，一直在巧妙地回避一系列棘手的問題與矛盾。其結(jié)果是近３０年的改革開放雖然大大解放了生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)高速增長，同時也使諸多矛盾被表面的大好經(jīng)濟(jì)形勢所掩蓋。從體制改革的角度來看，高速增長并沒有推動結(jié)構(gòu)性調(diào)整和變遷。在轉(zhuǎn)型時期被認(rèn)為是困難的改革項目，如國企改革、金融體制改革、地方本位主義，現(xiàn)在仍是高難度課題。越來越多的人認(rèn)識到，在高增長情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難。縱觀世界歷史，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的奇跡很少有超過３０年的，中國經(jīng)濟(jì)高速增長已持續(xù)了多年，這一狀態(tài)能持續(xù)多長時間還是個未知數(shù)。因此，中央政府必須對制度的創(chuàng)新有一考量，使中國的改革走上良性發(fā)展的軌道。自從２０世紀(jì)８０年代的分權(quán)運(yùn)動后，地方權(quán)力越來越大，而中央政府對地方政府的控制力有下降的跡象。如任其發(fā)展，后果值得領(lǐng)導(dǎo)層深思。

在中國，地方政府往往與“軟政權(quán)”相互結(jié)合，彼此強(qiáng)化。因此，首先，必須強(qiáng)化中央權(quán)威，在市場機(jī)制和契約性社會紐帶發(fā)育尚不成熟的歷史條件下，國家保持充分的權(quán)威合法性資源，并運(yùn)用這種資源來強(qiáng)化指令貫徹的機(jī)制，這是克服地方政府自利性的基本途徑。其次，深化市場經(jīng)濟(jì)改革，用市場的規(guī)范力量逐步取代原先單純由權(quán)威政治衍生的社會經(jīng)濟(jì)和政治調(diào)控功能。再次，培育公民社會，搭建一個有序的、廣泛的政治參與機(jī)制，阻止任何地方政府凌駕于國家、社會之上。

在后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，政治變革是制約其他領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程的“瓶頸”因素，能否實現(xiàn)政治的轉(zhuǎn)型，關(guān)系到整個現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成。而政治現(xiàn)代化的首要條件，就是建立有效的中央集權(quán)。作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，今天的中國又處于一場深刻的社會變革中，變革中的很多矛盾都可以在政治領(lǐng)域找到根源之所在。其中，中央與地方政府之間的關(guān)系也是改革的難點所在。

政治發(fā)展就是政治系統(tǒng)失去穩(wěn)定再次獲得穩(wěn)定的進(jìn)程，維護(hù)和建立政治穩(wěn)定的根本秘訣就是適應(yīng)變化了的內(nèi)外環(huán)境，而如何達(dá)到這一目的并沒有固定的答案，更沒有唯一的答案。有人認(rèn)為，繼續(xù)改革意味著打破政治系統(tǒng)的穩(wěn)定，但筆者認(rèn)為，應(yīng)以動態(tài)穩(wěn)定的眼光看待這個問題。動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)，是不斷打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡。政治領(lǐng)域的改革可能會破壞現(xiàn)狀，但破壞現(xiàn)狀并不就意味著社會的不安定。相反，設(shè)計良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態(tài)的到來。