關(guān)于教師維權(quán)救濟途徑的探討

李開發(fā)

教師合法權(quán)益的救濟途徑有哪些？每種救濟途徑的內(nèi)容是什么？本文試就這一問題談一點粗淺的認識。

本文所說的教師合法權(quán)益是指與教師的特定身份或特定工作相關(guān)的事項，具體包括職務聘任、教學科研、工作條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資福利、退休保障、履行聘用合同等合法權(quán)益。教師與學校發(fā)生糾紛后，從現(xiàn)行法律的規(guī)定和司法實踐來看，不能直接向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟。目前，教師合法權(quán)益的救濟途徑應有以下幾種：信訪、教師申訴、調(diào)解、人事仲裁、行政復議和訴訟。

一、信訪。

（一）性質(zhì)及依據(jù)。

本文所指的信訪，是狹義的信訪，即我國公民、法人和其他組織通過書信、走訪等形式，向國家機關(guān)和單位反映情況，提出要求，并由有關(guān)機關(guān)單位負責處理的活動。

信訪的實質(zhì)是社會成員與國家組織之間的政治交往活動，是憲法規(guī)定的公民權(quán)利的體現(xiàn)，是依法參與管理國家和社會事務、保護公民合法權(quán)益、糾正不正確行政行為、防止行政違法行為侵害的一種救濟途徑和手段。

1995年，國務院頒布了行政法規(guī)《信訪條例》，此后，信訪工作進入了法制化的軌道。

（二）信訪事項的處理。

教師可以向行政機關(guān)提出信訪，行政機關(guān)對來信來訪應當進行登記。登記機關(guān)依法應當或者有權(quán)做出處理決定的事項，應當直接辦理，按照信訪事項處理的原則，深入調(diào)查，依據(jù)法規(guī)政策，根據(jù)來信來訪的內(nèi)容和具體要求，在30天內(nèi)辦理完畢，并答復信訪人。因特殊原因到期不能辦理完畢的，應當向信訪人說明情況。

對需要由有關(guān)單位承辦的，應當及時向有關(guān)責任單位轉(zhuǎn)辦或者交辦。各級行政機關(guān)對交辦的信訪事項，應當自收到之日起90日內(nèi)辦結(jié)。有關(guān)行政機關(guān)對轉(zhuǎn)辦的信訪事項，應當自收到之日起90日內(nèi)辦結(jié)。

對已經(jīng)或者應當通過調(diào)解、仲裁、行政復議或者訴訟解決的信訪事項，應當告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

對信訪人的來信來訪，信訪承辦機關(guān)應當進行書面答復。

不服信訪答復，信訪人可以向上級機關(guān)進行信訪。上級機關(guān)應當予以核查，如確認承辦單位對信訪事項處理不當?shù)?，可以責令其重新做出處理，也可以直接做出處理決定。屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的，信訪人也可以提起行政復議、行政訴訟。

二、教師申訴。

（一）概念及性質(zhì)。

申訴制度是指公民在其合法權(quán)益受到損害時，向國家機關(guān)陳述理由，請求處理或重新處理的制度。我國現(xiàn)行法律基本上規(guī)定了兩種申訴制度，即訴訟上的申訴制度和非訴訟上的申訴制度。訴訟上的申訴制度，專指人民法院受理的申訴，而非訴訟上的申訴范圍較廣，包括向各級黨委、各級人大、各級人民政府及其他行政機關(guān)提起的申訴。

教師申訴屬于非訴訟上的申訴制度。從性質(zhì)角度講，教師申訴是一項維護教師合法權(quán)益的教育行政救濟的法律制度。具有如下特征：

第一，教師申訴是一項法定的申訴制度。《教師法》第39條規(guī)定了教師行政申訴制度，這一規(guī)定使教師申訴程序具有了法律的確定性和嚴肅性。教育行政部門必須在規(guī)定的期限內(nèi)做出處理決定。否則，就構(gòu)成行政不作為。

第二，教師申訴是一項專門性的權(quán)利救濟制度。這項制度是專門為教師這一特定的職業(yè)人員所設定的制度，是憲法關(guān)于公民申訴權(quán)利規(guī)定在教師身上的具體體現(xiàn)，是專門保護教師合法權(quán)益的法律制度。

第三，教師申訴是行政性申訴制度。教師申訴屬于行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對學?；蚱渌逃龣C構(gòu)、政府有關(guān)部門的監(jiān)督，其處理決定屬于行政法范疇的行政處理，具有行政行為的特征和行政法的效力。

（二）教師申訴的依據(jù)。

1994年1月1日實施的《教師法》第39條規(guī)定：“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門可以在接到申訴的30日內(nèi)，做出處理。教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應當做出處理。”

1995年10月6日印發(fā)的《國家教育委員會關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第8條對教師申訴案件的管轄、受理、審查、處理決定的形式、送達等做出了較為系統(tǒng)、細致的規(guī)定。

（三）教師申訴案件的處理。

教師提出申訴時，應當向主管教育行政部門提交書面申訴申請書，申訴申請書應當具備一定的形式，具體內(nèi)容包括：申訴人基本情況（即姓名、性別、年齡，職務、住址、聯(lián)系電話等）;被申訴人的基本情況（單位名稱、地址、法定代表人、職務、聯(lián)系電話等）：申訴請求;事實和理由等。

承辦教師申訴案件的行政機關(guān)應當自收到教師申訴申請書的次日起30天內(nèi)進行調(diào)查，并依據(jù)法律法規(guī)政策等做出處理決定。否則，申訴人如到上級機關(guān)申請行政復議或到法院起訴承辦申訴機關(guān)不作為，承辦申訴的行政機關(guān)就可能面臨敗訴的危險。

處理教師申訴案件，以書面審查為主，堅持合法性審查與合理性審查相結(jié)合的原則，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，及時、妥善地進行審查、處理。具體審查以下三個方面：

一是主體方面。主體方面實質(zhì)是學?；蚱渌逃龣C構(gòu)在某些方面有無權(quán)限處理教師的問題。學校如果超越權(quán)限處理教師，就應當撤銷學校的處理決定或要求學校重新處理。

二是事實、依據(jù)方面。主要審查事實是否清楚、依據(jù)是否恰當。事實不清或依據(jù)不恰當?shù)模瑧敵蜂N學校的處理決定或要求學校重新處理。

三是程序方面。學?；蚱渌逃龣C構(gòu)是否履行了法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定的程序，如沒有履行，應當要求學校及時履行。

如果學校在主體、事實、依據(jù)、程序等方面都沒有問題，承辦教師申訴案件的行政機關(guān)就應當維持學校做出的處理決定。

案件審查完后，應當出具書面的處理決定，并及時送達申訴人。

不服教師申訴處理決定，當事人可以向上級機關(guān)進行信訪，上級機關(guān)應當予以核查，如確認承辦單位對教師申訴處理不當?shù)?，可以責令其重新做出處理。屬于行政復議、行政訴訟的受案范圍的，當事人也可以提起行政復議、行政訴訟。

三、調(diào)解。

（一）概念及依據(jù)。

調(diào)解是指各方當事人在第三人主持下，查清事實，通過第三人勸說誘導，促使當事各方在自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓，達成協(xié)議解決爭議的一種方法。調(diào)解人只能說服勸導而不能自主做出有約束力的決定，爭議能否解決最終還是取決于爭議雙方能否達成協(xié)議。調(diào)解按照調(diào)解主持人身份的不同，可以分為民間調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解和法院調(diào)解。

2003年9月17日人事部、教育部印發(fā)的《關(guān)于深化中小學人事制度改革的實施意見》第巧條規(guī)定：“教職工與學校在履行聘用（聘任）合同時發(fā)生爭議的，應由教師人事爭議調(diào)解委員會先行調(diào)解。”

教師人事爭議調(diào)解委員會一般設在當?shù)氐慕逃姓块T內(nèi)。這種調(diào)解屬于行政調(diào)解。

（二）調(diào)解案件的處理。

教師與學校發(fā)生糾紛后，如果申請調(diào)解（沒有向法院起訴，因為起訴，就不應當再申請調(diào)解），應當書面向主管教育行政部門提出申請，寫明具體的調(diào)解請求和事實依據(jù)。調(diào)解機構(gòu)應當在查明事實的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律法規(guī)，充分說理，耐心疏導，消除隔閡，進行調(diào)解，幫助當事人達成協(xié)議。

各方達成一致協(xié)議的，應當制作調(diào)解協(xié)議書，在調(diào)解人的見證下，各方當事人在調(diào)解協(xié)議書上簽名，然后加蓋教育行政部門的印章。調(diào)解不成的，主管教育行政部門應當及時終止調(diào)解。

四、人事仲裁。

（一）概念及依據(jù)。

人事爭議仲裁是指仲裁機構(gòu)對人事爭議進行調(diào)解或裁決的行政司法活動，是行政權(quán)力與司法權(quán)力相結(jié)合而采用的一種解決人事爭議糾紛的方式。人事仲裁的處理遵循先行調(diào)解、及時裁決的原則，對調(diào)解未達成協(xié)議的，仲裁庭應當及時裁決，使雙方權(quán)益得到及時保障。

1997年8月8日實施的《人事爭議處理暫行規(guī)定》（人發(fā)（1997）71號）規(guī)定“事業(yè)單位與工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭議，可以申請人事仲裁，并對人事仲裁制度的組織機構(gòu)、管轄、處理程序、執(zhí)行與監(jiān)督、法律責任等方面都做了較為細致的規(guī)定。

《關(guān)于深化中小學人事制度改革的實施意見》第巧條規(guī)定：“教職工與學校在履行聘用（聘任）合同時發(fā)生爭議的，應由教師人事爭議調(diào)解委員會先行調(diào)解;調(diào)解未果的，當事人可以向當?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會申請仲裁?！?/p>

（二）人事爭議案件的處理。

教師申請仲裁應當向仲裁委員會辦事機構(gòu)提交書面的仲裁申請書，仲裁申請書應當具備一定的形式，具體內(nèi)容包括：申請人的基本情況（即姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住址、聯(lián)系電話等）;被申請人的基本情況（單位名稱、地址、法定代表人、職務、聯(lián)系電話等）;仲裁請求和所依據(jù)的事實和理由、證據(jù)和證據(jù)來源，證人姓名、住所和聯(lián)系方式等。

人事仲裁委員會處理人事爭議案件，應當根據(jù)自愿和合法的原則先行調(diào)解，調(diào)解達成協(xié)議的，仲裁委應當根據(jù)調(diào)解的內(nèi)容制作調(diào)解書，調(diào)解書應當送達雙方當事人。調(diào)解不成的，應當及時裁決。

仲裁庭處理人事爭議案件，應當開庭進行。當事人協(xié)議不開庭或仲裁庭認為不需要或者不宜開庭的，可以書面仲裁。人事仲裁委員會處理人事爭議案件，一般在仲裁庭組成之日起60日內(nèi)結(jié)案。當事人不服人事仲裁委員會做出的裁決，可以向人民法院提起民事訴訟。

五、行政復議。

行政復議是指公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，按照法定程序和條件向做出該具體行政行為的上一級機關(guān)提出申請，受理申請的行政機關(guān)依法定程序?qū)υ摼唧w行政行為進行復查并做出復議決定的活動。行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正的一種重要行政監(jiān)督制度。

實踐中，主要有以下幾種情形能夠提起行政復議：

1.教師向行政機關(guān)提出信訪或教師申訴申請后，行政機關(guān)超過法定期限，不予答復，教師有權(quán)向上一級機關(guān)尋求救濟，提起行政復議，申請該行政機關(guān)履責、作為。

行政復議承辦機關(guān)一般都會受理并責令該行政機關(guān)及時履責。

2.教師不服信訪承辦機關(guān)的信訪答復，如果信訪答復屬于行政復議受案范圍的，信訪人可以向做出信訪答復的上一級機關(guān)申請行政復議，從而進入行政復議程序。

3.不服教師申訴處理決定，當事人可以在接到申訴處理決定的60日內(nèi)，向教師申訴承辦機關(guān)的上一級機關(guān)提起行政復議，屬于行政復議受案范圍的，行政復議承辦機關(guān)應當按照《行政復議法》的規(guī)定進行辦理，從而使該案件進入行政復議程序。

教師申訴處理決定在實踐中大都屬于行政復議的受案范圍。

六、訴訟。

這里所說的訴訟包括行政訴訟和民事訴訟。

（一）行政訴訟。

行政訴訟，俗稱“民告官”，是指人民法院在各方當事人的參加下，依照司法訴訟程序運用國家審判權(quán)解決行政爭議案件的活動。

實踐中，主要有以下幾種情形能夠提起行政訴訟：

1.教師向行政機關(guān)提出信訪或教師申訴申請后，行政機關(guān)超過法定期限，不予答復，教師有權(quán)向法院尋求救濟，提起行政訴訟，訴請該行政機關(guān)履責、作為。

司法實踐中，法院一般都會受理并判決該行政機關(guān)及時履責。

2.教師不服信訪答復，如果信訪答復屬于行政訴訟受案范圍的，信訪人可以向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟，從而使該案件進入行政訴訟程序。

信訪答復在司法實踐中一般不屬于行政訴訟的受案范圍。

3.不服教師申訴處理決定，當事人有權(quán)向人民法院提起行政訴訟，起訴該行政機關(guān)行政處理決定違法。屬于人民法院受案范圍的，人民法院會依照《行政訴訟法》等法律法規(guī)的規(guī)定進行審理。

教師申訴處理決定在司法實踐中大都屬于行政訴訟的受案范圍。

（二）民事訴訟。

民事訴訟，是指人民法院在各方當事人的參加下，依照司法訴訟程序運用國家審判權(quán)解決因平等主體之間發(fā)生的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)糾紛案件的活動。

2003年9月5日實施的《最高人民法院關(guān)于審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋（2003）13號）第2條規(guī)定：“當事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設立的人事爭議仲裁機構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。一方當事人在法定期間內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決，另一方當事人向人民法院申請執(zhí)行的，人民法院應當依法執(zhí)行?！?/p>

依據(jù)上述規(guī)定，如果教師不服人事仲裁委員會的裁決，可以在收到裁決書的巧日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟，人民法院會依照《民法通則》、《合同法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律、法規(guī)進行審理。