郵政改革　勢在必行

政企不分，政資不分，集“運動員”和“裁判員”身份于一身，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)不分，郵政的這一切積弊已嚴(yán)重地與建立公平競爭市場經(jīng)濟體制的要求和履行入世承諾的要求相背離

隨著改革開放的深入和WTO的加入，隨著郵政部門及其所屬企業(yè)（以下簡稱郵政企業(yè)）與從事相同或類似業(yè)務(wù)的非郵政系統(tǒng)企業(yè)（以下簡稱非郵政企業(yè)）業(yè)務(wù)競爭的加劇，現(xiàn)有郵政體制已越來越不適應(yīng)國民經(jīng)濟和郵政服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，進一步推進郵政體制改革勢在必行。

現(xiàn)行郵政體制明顯已不能適應(yīng)建立公平競爭市場經(jīng)濟體制的需要。郵政部門政企不分，政資不分，集“運動員”和“裁判員”身份于一身，不利于郵政企業(yè)與非郵政企業(yè)公平競爭，不利于郵政部門公正執(zhí)法。普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)不分，導(dǎo)致郵政系統(tǒng)內(nèi)部該補貼的部門和業(yè)務(wù)品種沒有補貼到位，而不該補貼的從事競爭性業(yè)務(wù)的部門和業(yè)務(wù)品種則享受著補貼和優(yōu)惠政策，也不利于公平競爭。郵政部門在扭虧壓力下繼續(xù)擴大郵政專營范圍的一些舉措，難以為廣大非郵政企業(yè)所接受。國際快遞企業(yè)與郵政部門之間爭議長達(dá)一年的“快遞事件”、張家口民營報刊發(fā)行企業(yè)遭遇郵政部門打壓的“陽光報業(yè)事件”就是現(xiàn)行郵政體制不能適應(yīng)公平競爭市場經(jīng)濟體制需要的集中體現(xiàn)。

現(xiàn)行郵政體制也不能適應(yīng)與國際接軌、履行我國政府入世承諾的需要。目前，世界各國郵政體制改革的趨勢是推進政企分開，實行公司化和產(chǎn)權(quán)多元化，甚至民營化；通過立法，分階段縮小甚至逐步取消郵政專營，放開郵政市場，鼓勵公平競爭；區(qū)別對待不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，對具有公益性質(zhì)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)實行獨立核算，并由國家對其政策性虧損部分給予補貼，而對具有競爭性、商業(yè)性的業(yè)務(wù)（如國內(nèi)外快遞、物流等）則允許市場競爭。加入WTO后，中國政府承諾對已開放的領(lǐng)域禁止倒退并將逐步開放郵政市場，外國資本可以以合資、獨資等方式進入中國郵政服務(wù)市場。但是我國目前政企不分的郵政體制，一方面不能適應(yīng)郵政體制改革的國際趨勢；另一方面也與WTO和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的基本原則相悖，不利于我們履行入世的承諾。

現(xiàn)行郵政體制同樣不能適應(yīng)郵政服務(wù)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。隨著私人信函和電報等傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)逐步衰落，郵政部門不斷加大進入快遞、物流等新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的力度，郵政業(yè)與其他服務(wù)業(yè)不斷走向融合。但我國現(xiàn)行政企不分的郵政體制是為適應(yīng)傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)而設(shè)計的，主要針對的是郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，不能適應(yīng)郵政新興業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。政企不分的郵政體制，也已成為推進郵政上市、設(shè)立郵政儲蓄銀行和對郵政部門進行必要財政補貼的重大障礙。政企不分還使得郵政企業(yè)效率低下，缺乏競爭力，難以應(yīng)對激烈的市場競爭。同時，現(xiàn)行郵政體制排斥市場競爭，歧視非郵政企業(yè)，縮小了廣大消費者的“用郵選擇權(quán)”，影響了內(nèi)外貿(mào)的發(fā)展，也不利于擴大就業(yè)和促進社會穩(wěn)定。

郵政體制改革的對策

首先要明確郵政體制改革的目標(biāo)與原則。 “十五”期間或未來5年力爭在如下三個方面邁出實質(zhì)性步伐：實現(xiàn)郵政部門政企、政資、政事職能分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；分離普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，建立普遍服務(wù)補償機制；將國家郵政局改造成行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，形成獨立、公正、高效的郵政監(jiān)管體制。近期（1—2年）改革的重點是：籌建國家郵政監(jiān)管機構(gòu)和中國郵政控股集團；通過立法或暫行規(guī)定明確普遍服務(wù)和專營業(yè)務(wù)范圍；選擇部分代表性地區(qū)進行改革試點。

堅決推進郵政部門的政企分開和職能轉(zhuǎn)變是改革的關(guān)鍵。政企不分是現(xiàn)行郵政體制存在的最主要問題，因而推進政企分開是郵政體制改革的核心內(nèi)容。政企分開必須同時做到郵政行業(yè)的管理部門（逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌谋O(jiān)管機構(gòu)）與郵政企業(yè)機構(gòu)分開、人員分開和財務(wù)分開。推進政企分開的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變郵政部門的職能，要將郵政部門經(jīng)營業(yè)務(wù)的職能分離出來，將其轉(zhuǎn)變成對整個郵政行業(yè)進行公正監(jiān)管、公平執(zhí)法的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。將現(xiàn)行體制中的政府職能劃歸監(jiān)管機構(gòu)，并增加相應(yīng)的監(jiān)管職能。要下大力氣精簡機構(gòu)，解決管理成本過高、人浮于事等問題。轉(zhuǎn)變職能后的郵政部門依法管理、公平對待郵政企業(yè)和各類非郵政企業(yè)。同時，要推進政資分開（政府職能與出資者職能分開）、政監(jiān)分開（政府行政職能與監(jiān)管職能分開）和政事分開（政府職能與事業(yè)職能分開）。

改革的方向是進行公司化和集團化改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在政企分開的過程中，根據(jù)專業(yè)化分工原則，以條為主，對現(xiàn)有郵政企業(yè)進行公司化改造，設(shè)立一系列郵政專業(yè)化公司。在專業(yè)化公司之上可組建中國郵政控股集團。政企分開后的郵政企業(yè)，還要進一步建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。要允許多種所有制形式參與競爭，實行股權(quán)多元化。不言而喻的是，要建立健全規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，也鼓勵郵政企業(yè)和非郵政企業(yè)進行資產(chǎn)重組和業(yè)務(wù)合作。

同時應(yīng)該分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，縮小專營業(yè)務(wù)范圍。目前，中國郵政部門既經(jīng)營公益性的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，又經(jīng)營競爭性的業(yè)務(wù)。兩種不同性質(zhì)業(yè)務(wù)的混營，再加上排斥其他相關(guān)的市場競爭主體，造成了郵政服務(wù)市場的混亂，也不利于郵政部門進行科學(xué)監(jiān)管。因此，郵政體制改革的一項重要任務(wù)就是分拆普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，對這兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)在機構(gòu)、人員、財務(wù)、政策支持和監(jiān)管等方面進行分離。由于專營業(yè)務(wù)涉及財政補貼，且效率較低，難以滿足消費者的多樣性需求，因此要在保證普遍服務(wù)的前提下嚴(yán)格限制和分階段縮小專營業(yè)務(wù)范圍，盡量擴大競爭性業(yè)務(wù)的范圍。通過立法，明確郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和專營業(yè)務(wù)的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，保證公民自由選擇信件寄遞方式的權(quán)利。根據(jù)國際經(jīng)驗，建立普遍服務(wù)補償機制，對普遍服務(wù)業(yè)務(wù)進行適當(dāng)補貼，但要防止將普遍服務(wù)補貼和優(yōu)惠政策用于競爭性業(yè)務(wù)而造成自由競爭的扭曲。根據(jù)國際經(jīng)驗，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)既可委托郵政企業(yè)專營，也可引入招投標(biāo)制等競爭機制委托非郵政企業(yè)經(jīng)營。

為了保證普遍服務(wù)和維護郵政市場公平競爭秩序，必須在推進政企分開和組建中國郵政控股集團的同時，盡快建立獨立公正的郵政監(jiān)管機構(gòu)。該機構(gòu)獨立于監(jiān)管對象，對所有監(jiān)管對象一視同仁。該機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，對所有郵政市場中的企業(yè)行使監(jiān)管職能，監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一，程序透明。郵政監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置可有兩種模式：模式一是在實現(xiàn)政企分開后將現(xiàn)郵政局改造成郵政監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)既可單獨存在，也可掛靠在信息產(chǎn)業(yè)部或商務(wù)部；模式二是將郵政監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到郵政系統(tǒng)外的第三方，建立獨立于所有郵政市場主體的監(jiān)管機構(gòu)，郵政局則演變成代表郵政行業(yè)利益的行業(yè)協(xié)會。模式一短期可行，模式二長期可行。在獨立監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立之前，宜尊重歷史，維持郵政局監(jiān)管郵政企業(yè)，其他有關(guān)部委（如商務(wù)部、工商總局等）監(jiān)管非郵政企業(yè)的格局，將委托管理限于普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，尊重和保護非郵政企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)。

加強對監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督是建立科學(xué)合理郵政監(jiān)管體制的重要一環(huán)。對郵政監(jiān)管機構(gòu)可采取輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、法律監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會監(jiān)督等多種監(jiān)督手段。重大事項要舉行聽證會。

將《郵政法》修改與郵政體制改革銜接起來

在計劃經(jīng)濟仍占主導(dǎo)地位的20世紀(jì)80年代中期制定的《郵政法》已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟迅速發(fā)展和加入WTO等新形勢的需要，必須盡快進行修改?！多]政法》修改一定要遵照社會主義市場經(jīng)濟體制和國際規(guī)則的要求，體現(xiàn)政企分開和尊重消費者選擇權(quán)的郵政改革方向，體現(xiàn)上述郵政改革的基本內(nèi)容，要為未來政企分開的郵政體制提供規(guī)范，而絕不能成為郵政改革的障礙?！多]政法》修改要體現(xiàn)公平和公正的基本準(zhǔn)則，要在保障公民通信權(quán)利和保證郵政履行普遍服務(wù)義務(wù)的前提下最大限度地開放郵政服務(wù)市場，要為所有郵政服務(wù)市場主體提供公平競爭的制度環(huán)境，絕不能成為維護部門壟斷權(quán)益的工具，杜絕出現(xiàn)“經(jīng)濟權(quán)益部門化、部門權(quán)益法制化”的現(xiàn)象。