科層制：無(wú)法走出的牢籠

郇建立

一

科層制（Bureaucracy，又譯作“官僚制”）是組織社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域，事實(shí)上，組織社會(huì)學(xué)發(fā)展初期的經(jīng)典研究基本上都是圍繞著科層制展開(kāi)的。自韋伯（Marx Weber）以來(lái)，科層制引起了許多杰出社會(huì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的關(guān)注，這些人包括“中層理論”的提出者默頓（Robert Merton）及其弟子古爾德納（Alvin Gouldner）、塞爾茲尼克（Philip Selznick）、李普塞特（S. Lipset)和布勞(Peter Blau），也包括榮獲1978年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的西蒙(Herbert Simon)和法國(guó)織社會(huì)學(xué)中心(CSO）的創(chuàng)始人克羅齊耶(Michel Crozier）。圍繞著科層制產(chǎn)生了諸多爭(zhēng)論：在韋伯的眼中，科層制代表了理性和效率；而批評(píng)者則說(shuō)，科層制導(dǎo)致了非理性和低效率。韋伯認(rèn)為，科層化是組織發(fā)展的必然趨勢(shì)；而批評(píng)者指出，科層制必然滅亡。對(duì)于科層制的功能和命運(yùn)，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。亞伯拉艾姆遜（Ｂ． Ａｂｒａｈａｍｓｓｏｎ）為了解釋這個(gè)概念，引用了日耳曼民族的一個(gè)傳說(shuō)：曾經(jīng)有個(gè)人遇到了一位神話(huà)式的人物，美麗的妙齡女郎赫爾德拉。她誘惑森林中的漫游者來(lái)靠近她，然而，當(dāng)漫游者接近她時(shí)，她卻轉(zhuǎn)過(guò)身去，背對(duì)著漫游者飄然而逝?？茖又频母拍畎缪萘伺c赫爾德拉相似的角色：它富有魅力使人消魂，然而，正當(dāng)研究者以為抓住了它的本來(lái)面目時(shí)，它又面目全非了。

我們究竟應(yīng)該怎樣看待科層制呢？換言之，韋伯的科層制是否代表了理性和效率？如果不能，科層制是否會(huì)因此而被取代？美國(guó)社會(huì)學(xué)家布勞和梅耶（Marshall Meyer）在其著作《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》（Bureaucracy in Modern Society）一書(shū)中對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的論述，為我們提供了許多富有意義的看法。作為一本科層制研究的教科書(shū)，作者按照學(xué)術(shù)寫(xiě)作的規(guī)范，首先探討了研究科層制的意義，在此基礎(chǔ)上探討了科層制的興起條件與實(shí)際運(yùn)作，科層制的功能和反功能，最后作者進(jìn)一步探討了科層制與民主的關(guān)系。

二

為了認(rèn)識(shí)當(dāng)代社會(huì)，理解科層制和民主的關(guān)系，豐富社會(huì)學(xué)理論，我們有必要研究科層制。布勞和梅耶直截了當(dāng)?shù)貜倪@三方面指出了研究科層制的意義：首先，科層制在我們社會(huì)上的流行為我們研究科層制提供了一個(gè)實(shí)際理由。在當(dāng)今社會(huì)，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度，并在事實(shí)上成了現(xiàn)代性的縮影。如果我們不理解這種組織形式，我們就無(wú)法理解今天的社會(huì)生活。其次，科層制對(duì)民主的威脅則為這種研究提供了意識(shí)形態(tài)方面的理由。對(duì)科層制的不當(dāng)運(yùn)用將導(dǎo)致極權(quán)主義，而極權(quán)統(tǒng)治則會(huì)破壞民主。為了人們既能繼續(xù)利用這些有效的管理機(jī)制，又能保護(hù)我們的民主權(quán)利，我們必須充分理解科層制的運(yùn)作機(jī)制。再次，對(duì)社會(huì)學(xué)理論可能作出的貢獻(xiàn)為我們研究科層制提供了科學(xué)方面的理由。社會(huì)學(xué)比較關(guān)注群體和組織的動(dòng)態(tài)，而科層制的許多特征有助于社會(huì)學(xué)的分析，比如說(shuō)科層組織的目標(biāo)明確、規(guī)模適中、數(shù)量眾多，而且還有花名冊(cè)。

若說(shuō)到科層制，我們不能忽視韋伯的貢獻(xiàn)。正是這位社會(huì)學(xué)的奠基性人物，激發(fā)了人們對(duì)科層制的思考，盡管他在其巨著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中僅僅用了幾頁(yè)來(lái)思考這個(gè)問(wèn)題。概括地說(shuō)，韋伯根據(jù)其理想類(lèi)型而建構(gòu)起來(lái)的科層制的主要特征是理性和效率，因?yàn)樗蠼M織實(shí)行分工和專(zhuān)業(yè)化，要求組織權(quán)威的等級(jí)化，要求組織按照規(guī)章制度辦事，要求組織成員人際關(guān)系的非人格化，要求公開(kāi)選拔和錄用人才。由此可見(jiàn)，韋伯主要強(qiáng)調(diào)了科層制的正功能，盡管他看到了科層制的一些不良后果／反功能。正是由于這些反功能，他后來(lái)極力譴責(zé)他曾經(jīng)頌揚(yáng)過(guò)的科層制，并視之為人類(lèi)自己制作的“牢籠”。

布勞和梅耶指出，科層化是一個(gè)歷史趨勢(shì)，它一直持續(xù)到現(xiàn)在。貨幣經(jīng)濟(jì)、大眾教育、民族國(guó)家內(nèi)部大規(guī)模的行政和大規(guī)模資本主義的發(fā)展是科層制出現(xiàn)的歷史條件，但并非是其出現(xiàn)的直接原因。只是，如果沒(méi)有大眾教育和貨幣經(jīng)濟(jì)，科層化的進(jìn)展會(huì)緩慢，公共和私有行政的規(guī)模和能力會(huì)受到限制。導(dǎo)致科層制發(fā)展的歷史條件，解釋不了為什么當(dāng)今社會(huì)中有些組織高度科層化了，而另一些組織則沒(méi)有。因此，要考察這個(gè)問(wèn)題，就需要考察組織的結(jié)構(gòu)條件。事實(shí)上，人事的變動(dòng)、相對(duì)簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)模式的失敗和對(duì)權(quán)力的追求都是組織內(nèi)部科層化的主要誘因。不過(guò)，我們還應(yīng)明確，有助于科層化的條件并不一定會(huì)對(duì)那些已經(jīng)存在的組織發(fā)生作用，這就是我們后面所說(shuō)的科層制的保守性。

三

韋伯的科層制模型是否代表了理性和效率？可以說(shuō)，這是布勞和梅耶關(guān)心的一個(gè)核心問(wèn)題。要回答這個(gè)問(wèn)題，就需要考察科層制的實(shí)際運(yùn)作。

事實(shí)表明，科層制的實(shí)際運(yùn)作有別于韋伯的科層制。因?yàn)樵谠S多機(jī)構(gòu)中都出現(xiàn)了佩奇（Charles Page）所稱(chēng)的“科層制的另一副面孔”（Bureaucracy‘s Other)，在此，組織中的非正式關(guān)系對(duì)組織決策產(chǎn)生了諸多影響，盡管它并不必然導(dǎo)致效率的下降。此外，非理性的信條會(huì)使組織不顧現(xiàn)實(shí)地把自身置于聲望階梯的頂端（比如說(shuō)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)總會(huì)夸大自己的學(xué)術(shù)聲望；大學(xué)教師總會(huì)相信，他們所在的系是同一領(lǐng)域中最好的系之一），組織成員的行為并不都是理性的。再者，西蒙的“有限理性”學(xué)說(shuō)表明，理性是一種超乎人類(lèi)決策能力的理想，因而，在大多數(shù)情況下，個(gè)體無(wú)法做到“完全理性”，從而使得應(yīng)該理性化的決策有時(shí)會(huì)表現(xiàn)得很不理性。

由此可見(jiàn)，科層制在實(shí)際運(yùn)作中并沒(méi)有消滅所有的非理性因素，但是，這并不意味著韋伯的科層制失去了存在的意義。事實(shí)上，在過(guò)去的時(shí)間里，盡管正式組織本身及其外部環(huán)境都有了很大的變化，科層化依舊在繼續(xù)發(fā)展，且沒(méi)有減弱的痕跡。這說(shuō)明科層制具有繼續(xù)發(fā)揮作用的能力。布勞和梅耶通過(guò)對(duì)科層制的權(quán)威來(lái)源、組織結(jié)構(gòu)和環(huán)境中的組織這三方面的考察，證實(shí)了韋伯的觀(guān)點(diǎn)：科層制基本上代表了理性和效率；在大多數(shù)情況下，組織的內(nèi)部控制機(jī)制比外在的環(huán)境更有效地塑造了組織的特性，而非如環(huán)境決定論者湯普森（James Thompson）所說(shuō)的那樣，“組織必須做它要做的基本事情，否則就不復(fù)存在”。

四

科層化的繼續(xù)表明科層制具有頑強(qiáng)的生命力，但這并不意味著科層制沒(méi)有影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的反功能。布勞和梅耶通過(guò)組織社會(huì)學(xué)的經(jīng)典研究案例指出了科層制的三個(gè)反功能：低效率剛性、保守性和固化階級(jí)差別。

科層制的反功能之一是科層組織中的低效率剛性。當(dāng)一個(gè)組織過(guò)分運(yùn)用組織的規(guī)則和規(guī)范時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致科層制無(wú)力回應(yīng)外界發(fā)生的變化，從而會(huì)導(dǎo)致組織效率的下降。默頓和克羅齊耶的研究證明了這一點(diǎn)。默頓認(rèn)為，科層制影響了參與者的個(gè)性，并使他們?yōu)榱俗陨淼睦娑贪宓刈裱?guī)章制度，從而“使手段的工具性變成了最終的價(jià)值”?？肆_齊耶認(rèn)為，科層制不僅會(huì)導(dǎo)致低效率，而且，隨著時(shí)間的發(fā)展，剛性還會(huì)不斷增強(qiáng)。

科層制的另一個(gè)反功能是其保守性?？茖又剖墙M織管理的強(qiáng)有力工具，然而，科層制一旦建立，便傾向于運(yùn)用其權(quán)力維護(hù)其地位，而不是促進(jìn)變遷和革新?？茖又频谋Ｊ匦源嬖谟诮逃M織、商業(yè)聯(lián)盟和政府機(jī)構(gòu)中，也存在于大型商業(yè)企業(yè)中。塞爾茲尼克早年關(guān)于《田納西流域當(dāng)局與農(nóng)業(yè)區(qū)》（TVA and the Grass Roots）的研究和李普塞特關(guān)于《土地社會(huì)主義》（Agrarian Socialism）的研究都證明了這一點(diǎn)。

科層制的規(guī)章制度會(huì)固化社會(huì)階級(jí)差別，進(jìn)而固化社會(huì)不平等，這是科層制的第三個(gè)反功能?？贫鳎∕elvin Cohn）等人的研究表明，組織條件影響了組織成員的個(gè)性及其崗位的獲得。隨著時(shí)間的推移，組織條件強(qiáng)化了社會(huì)分層：熱門(mén)崗位需要更多的技能，更容易獲得晉升；而事物性崗位不需要技能，很少獲得晉升。由此可見(jiàn)，科層制會(huì)不僅使社會(huì)差別層級(jí)化，同時(shí)也給組織成員帶來(lái)了不同的生活機(jī)會(huì)。

科層制的反功能應(yīng)引起我們的注意，但問(wèn)題是，如何克服科層制的反功能？這是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。然而，我們面臨的困境是，韋伯的科層制模型大體代表了效率，但有時(shí)也產(chǎn)生有損效率的反功能；而隨時(shí)間而出現(xiàn)的新型組織（分散化的管理）盡管從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看可以獲得效率的提高，然而，它也有其明顯的局限性：如果組織具有許多復(fù)雜的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，分散化并不那么容易做到。

五

科層制和民主的關(guān)系是經(jīng)典社會(huì)學(xué)的難題，是任何一個(gè)科層制研究者都無(wú)法回避的問(wèn)題。一方面，民主的實(shí)現(xiàn)需要科層制的管理，另一方面，科層制又會(huì)對(duì)民主構(gòu)成威脅。所以，布勞和梅耶指出，“科層制幾乎是一個(gè)必然的魔鬼”。

早在一百年前，韋伯就注意到了科層制和民主的復(fù)雜關(guān)系：科層制既是民主的保護(hù)神，也是民主的障礙。盡管韋伯知道科層制天生具有反民主的趨向，但把問(wèn)題講得最透的是米歇爾斯。他在《政黨》（Political Party）一書(shū)中寫(xiě)道：“是組織把當(dāng)選者凌駕于選民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表人之上。誰(shuí)說(shuō)組織，誰(shuí)就是在說(shuō)寡頭。”根據(jù)不斷擴(kuò)大的組織規(guī)模和不斷提高的專(zhuān)業(yè)化這兩個(gè)因素，他提出了“寡頭政治的鐵律”：組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大無(wú)法使組織成員平等地參與組織活動(dòng)，專(zhuān)業(yè)化水平的不斷提高使得只有少數(shù)人才有能力去擔(dān)任這些角色。因此，權(quán)力不可避免地要落入少數(shù)“精英人物”的手中。而這些想維持自己權(quán)力的精英人物的行為往往會(huì)違反民主信念。

科層制與民主的沖突會(huì)導(dǎo)致組織革新，因而一個(gè)不斷提出來(lái)的問(wèn)題是，是否可以廢除科層制？是否有科層管理的替代形式，它既能保持科層制的優(yōu)點(diǎn)，又沒(méi)有科層制的成本？目睹了納粹濫用權(quán)力的曼海姆（Karl Mannheim）指出，科層制用功能理性代替了實(shí)質(zhì)理性，因而對(duì)人類(lèi)產(chǎn)生了許多有害的影響。如果沒(méi)有作為現(xiàn)代性縮影的科層制，就不會(huì)有納粹分子對(duì)猶太人的大屠殺。鮑曼（Zygmunt Bauman)的《現(xiàn)代性與大屠殺》在某種程度上印證了曼海姆的觀(guān)點(diǎn)。本尼斯(Warren Bennis）也列舉了科層制的一系列缺點(diǎn)，不斷宣稱(chēng)“科層制即將滅亡”。然而，科層制無(wú)論如何也不會(huì)消失，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)相當(dāng)分化，人們之間的相互依賴(lài)已經(jīng)無(wú)法離開(kāi)科層制管理模式；我們不可能重新回到傳統(tǒng)的小農(nóng)、小商和手工時(shí)代。但是，布勞和梅耶提醒我們說(shuō)，對(duì)科層制的運(yùn)用必須小心謹(jǐn)慎，必須注意到它與新型組織形式的關(guān)系，也必須注意到它與民主的復(fù)雜關(guān)系。

讀罷《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》一書(shū)，我禁不住去想，科層制的確是一把雙刃劍，它既可用作“善”的目的，也可用作“惡”的目的。伴隨著科層制與生俱來(lái)的是一些無(wú)法逃避、又無(wú)法解決的難題和兩難：它既能夠提高組織的效率，也會(huì)導(dǎo)致組織效率的下降；它既能保護(hù)民主，又能踐踏民主?？茖又乒倘挥凶陨淼娜毕?，然而，其替代形式同樣有明顯的缺陷，所以，我們不可避免地仍將生活在科層制中，既享受著它的好處，也擔(dān)憂(yōu)著它的代價(jià)?；蛟S可以說(shuō)，科層制是我們無(wú)法走出的“牢籠”。

（《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，[美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶著，馬戎、時(shí)憲民、邱澤奇譯，學(xué)林出版社2001年12月出版)