論高速公路的PPP模式

鄧競菊

【摘 要】“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決定性階段和全面深化改革的關(guān)鍵時期。高速公路作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的行業(yè)，面臨著債務(wù)增長較快和資金籌集任務(wù)較重的雙重壓力，公共財政投入已經(jīng)無法滿足高速公路快速發(fā)展的需要。PPP模式給高速公路發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。論文結(jié)合高速公路投融資的現(xiàn)狀，分析PPP模式的可行性及存在的問題，提出改進(jìn)措施，以促進(jìn)高速公路PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

【Abstract】The "13th Five-Year" period is the key period of China's comprehensive completion of decisive stage of well-off society and deepening reform. Expressway as the national infrastructure， economy leading industry， facing the dual pressure and rapid growth of debt financing heavier tasks， public investment has been unable to meet the needs of the rapid development of highway. PPP mode brings new opportunities and challenges to the development of expressway. Based on the present situation of expressway investment and financing， this paper analyzes the feasibility and existing problems of PPP mode， and puts forward some improvement measures to promote the sustained and healthy development of expressway PPP mode.

【關(guān)鍵詞】高速公路； 投融資； PPP模式

【Keywords】 expressway； investment and financing； PPP mode

【中圖分類號】F540 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）10-0038-02

1 引言

PPP（Public-Private Partnership）即公共部門（Public）和私人部門（Private）為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系（Partnership）。PPP主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，是微觀層次的融資手段，也是宏觀層面的體制機(jī)制變革。

高速公路關(guān)系到國計(jì)民生，是國家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先支持的行業(yè)。按照 “十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃，2020年高速公路建成里程將達(dá)到15萬公里。2016年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報顯示，截至2016年底，全國收費(fèi)公路年末債務(wù)余額為48554.7億元，較2015年底增加4061.0億元。2016年度通行費(fèi)收支缺口4143.3億元，較2015年底增長30%。高速公路建設(shè)面臨著債務(wù)增長較快和資金籌集任務(wù)較重的雙重壓力，公共財政投入無法滿足高速公路建設(shè)所需的資金，且當(dāng)前收費(fèi)公路又處于償債的高峰期。因此，推廣政府和社會資本合作的模式，才能改變交通運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)的瓶頸制約。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要有：①放大財政資金的杠桿效應(yīng)，政府可以用更少的公共資金，提供更有效的公共服務(wù)，拓寬高速公路建設(shè)的資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；②多元化的資金投入機(jī)制，有利于盤活社會存量資本，拓展企業(yè)發(fā)展空間；③減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量；④PPP模式要求政府與企業(yè)平等參與，構(gòu)建契約關(guān)系，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。

2 高速公路PPP模式運(yùn)作中的問題

截至 2016 年 12 月末，中國PPP入庫項(xiàng)目共計(jì) 11260 個，已簽約落地僅 1351 個，落地率 31.6%。其中交通運(yùn)輸領(lǐng)域落地項(xiàng)目僅 186 個。PPP模式普通存在無法著陸的困境，面臨法律和標(biāo)準(zhǔn)欠缺、民間資本難以進(jìn)入、操作不規(guī)范等因素。

2.1 法律和標(biāo)準(zhǔn)欠缺，立法層次低

高速公路的PPP運(yùn)作主要參考財政部、發(fā)改委和交通運(yùn)輸部的各種政策性文件。這種以《意見》或《通知》形式的發(fā)文，多是引導(dǎo)性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，法律效力較弱，比如對高速公路建設(shè)期資金的監(jiān)管、運(yùn)營期服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，改擴(kuò)建工程啟動條件沒有可操作的細(xì)化辦法。

2.2 社會資本以國企央企為主

高速公路PPP的社會資本，以央企、國企居多。以湖北高速公路為例，PPP項(xiàng)目社會資本一方，例如廣州越秀集團(tuán)有限公司、中國葛洲壩集團(tuán)公路運(yùn)營有限公司、首都機(jī)場集團(tuán)公司、廣東省廣晟資產(chǎn)經(jīng)營有限公司等大多數(shù)為國企或央企。原因主要有：①互信機(jī)制。政府擔(dān)心民企的履約能力，民企擔(dān)心政府優(yōu)先考慮公眾利益而損害其經(jīng)濟(jì)利益。②融資難度。民企的融資渠道單一，絕大部分項(xiàng)目需要銀行貸款，民企很難從融資成本相對比較低的政策性銀行（國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等）獲得貸款[1]。央企、國企的融資能力比較強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可其信用及擔(dān)保能力，項(xiàng)目更容易獲得貸款。③高速公路前期的可行性研究、初步設(shè)計(jì)等投入非常大，結(jié)果有不確定性，無論是從業(yè)績、隊(duì)伍、資金上，民企都比不過國企、央企。以湖北省為例，隨州至岳陽高速公路湖北北段，全長76公里，最初由湖北恒達(dá)致遠(yuǎn)集團(tuán)有限公司投資近23億元修建，但是資金不能到位，工程建設(shè)因故停滯一年多，后湖北省交通運(yùn)輸廳收回投資經(jīng)營權(quán)，重新組建項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)，并支付對方25926.47萬元補(bǔ)償金。endprint

2.3 合作目標(biāo)差異，風(fēng)險識別不全面

高速公路公益性很強(qiáng)。多元化的投資主體，各個利益主體經(jīng)營目標(biāo)不完全一致，給高速公路行業(yè)管理帶來了難題。政府部門更多追求公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、高速公路帶來的社會效益；企業(yè)關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)效益。PPP在運(yùn)作時既要避免企業(yè)利潤超出合理區(qū)間，車輛通行費(fèi)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)過高引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理收益。

高速公路PPP項(xiàng)目周期通常長達(dá)30年，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策的變更、技術(shù)進(jìn)步、市場需求、利率水平等都會對投資者產(chǎn)生影響，而這些風(fēng)險前期很難通過合同規(guī)避。

比如：

①國家路網(wǎng)不斷完善，平行的可替代的公路建成后，會影響到高速公路的車流量和經(jīng)營性企業(yè)的投資收益。

②高速公路項(xiàng)目周期長，運(yùn)營維護(hù)成本會持續(xù)增長，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能隨之上調(diào)。

③重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策、鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策、新能源汽車路橋通行費(fèi)用減免政策等會影響企業(yè)的預(yù)期收益。根據(jù)全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報，2016年度，全國收費(fèi)公路共減免車輛通行費(fèi)689.2億元，減免總額約占實(shí)際通行費(fèi)收入的15%。

3 改進(jìn)措施

3.1 制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

2015年4月25日，發(fā)改委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委第25號令），但一部規(guī)章和幾個通知并不能解決高速公路領(lǐng)域的所有問題，需要構(gòu)建多層次相互銜接的法律體系，與現(xiàn)行公路項(xiàng)目投融資政策、審批流程等銜接，針對高速公路行業(yè)特點(diǎn)細(xì)化流程，出臺具體的操作指南和示范文本。

3.2 明確與PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，形成上下聯(lián)動、橫向協(xié)同工作機(jī)制

創(chuàng)新服務(wù)管理方式，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，完善PPP項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，聯(lián)通各級政府部門，統(tǒng)一匯集審批、建設(shè)、監(jiān)管等項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理、信息共享、規(guī)范透明、限時辦結(jié)[2]。

3.3 儲備復(fù)合型人才

高速公路PPP項(xiàng)目的專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，需要進(jìn)行許多開拓性創(chuàng)新。PPP項(xiàng)目涉及到合同法、公司法、融資投資制度、行政法、爭議解決機(jī)制、公共產(chǎn)品的營銷和項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營制度等，單純依靠行政人員無法預(yù)見項(xiàng)目潛在的風(fēng)險，政府和企業(yè)都需要儲備擅長合同管理、金融、法律的復(fù)合型人才。

3.4 政府應(yīng)平等對待各類投資主體

高速公路PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，涉及面廣，關(guān)注者眾。政府應(yīng)平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。在項(xiàng)目初期，未雨綢繆、采取措施控制潛在的風(fēng)險。比如企業(yè)承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險，政府承擔(dān)政治、法律、政策變更的風(fēng)險，在協(xié)議中擬定重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

4 結(jié)語

雖然高速公路的PPP模式在管理經(jīng)驗(yàn)、融資能力、人才資源等方面還有待提高，但隨著國家有關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)的完善，相關(guān)配套工程的進(jìn)一步推進(jìn)，高速公路行業(yè)將會實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，帶動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

【1】楊琦.高速公路公共政策分析[M].北京：人民交通出版社，2008.

【2】康彥民，李續(xù)明，周偉文.高速公路建設(shè)與效益[M]. 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.endprint