完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的思考

許質(zhì)武

國有企業(yè)法人治理 結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和問題

公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，是伴隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和逐步發(fā)展完善的。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，國有企業(yè)公司制改革取得巨大成就。據(jù)國資委有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，實(shí)行公司制改革重組的企業(yè)，絕大多數(shù)都按《公司法》的規(guī)定建立了股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，近幾年很多企業(yè)(特別是上市公司)還參照一些發(fā)達(dá)國家的做法，引入了獨(dú)立董事制度和建立了戰(zhàn)略、薪酬、提名、審計(jì)等專門委員會(huì)，從中央到地方以及一些國有企業(yè)自主開始推行職業(yè)經(jīng)理人員的市場化招聘。

由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等諸多因素的影響，國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)中存在許多深層次的問題有待進(jìn)一步研究、解決。

①多年來，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革基本上是以政府主導(dǎo)推進(jìn)的，作為其核心的國有企業(yè)改革也是政府主導(dǎo)型的，多數(shù)企業(yè)集團(tuán)的組建都是以“拉郎配”、行政命令式的或者是政府主管部門的翻牌公司，以行政性的資源配置為主導(dǎo)，市場配置資源的作用發(fā)揮有限，企業(yè)內(nèi)部的組織形式、經(jīng)營業(yè)務(wù)千差萬別。經(jīng)過多年的改造、重組，已開始向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)變，但很多企業(yè)卻未建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即便實(shí)行了改制、建立了公司法人治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，多年形成的傳統(tǒng)，習(xí)慣以行政式的管理思想和方式開展工作，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)難以建立，建立起來的也難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

②完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度基礎(chǔ)之上的，而我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其他方面的改革，政府機(jī)構(gòu)的改革更滯后于國有企業(yè)的改革，致使國有資本“人格主體虛無”，國有企業(yè)“出資人缺位”現(xiàn)象長期存在，具體管理上又存在政企不分、政資不分，導(dǎo)致權(quán)力行使上“五龍治水”或“九龍治水”，而責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)上又互相推諉、扯皮。企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制沒有根本轉(zhuǎn)變，激勵(lì)和約束機(jī)制尚未建立健全，一方面容易束縛住企業(yè)的手腳，另一方面又導(dǎo)致失控，“內(nèi)部人控制”甚至“個(gè)人說了算”也就難以避免，國有企業(yè)一些問題的發(fā)生與此不無關(guān)系。

③我國在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)治理發(fā)展方向應(yīng)是以貨幣資本治理和人才資本治理相結(jié)合的多邊治理結(jié)構(gòu)。正是受到傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢力的影響，在國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)中，無論是企業(yè)與政府機(jī)關(guān)、國有出資人的關(guān)系，還是母子公司體系中的母子公司關(guān)系，本應(yīng)按股權(quán)大小構(gòu)建權(quán)責(zé)利關(guān)系和層層委托代理的契約關(guān)系，但卻仍然貫以行政隸屬關(guān)系和上下級(jí)關(guān)系，即形成了“婆婆”以及“老子公司”、“兒子公司”、“孫子公司”等封建色彩極濃的等級(jí)體系，在管理上也就很難避免“發(fā)號(hào)施令”和“越權(quán)”行為的發(fā)生，再加上法制法規(guī)不健全和市場體系不完善，更加劇了負(fù)面效應(yīng)的作用。這是完善現(xiàn)代企業(yè)制度下公司法人治理結(jié)構(gòu)必須打破的陳腐觀念。

④公司法人治理機(jī)構(gòu)的建立，是對企業(yè)權(quán)責(zé)利關(guān)系的重新配置，是企業(yè)管理方式和經(jīng)營機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)變，從某種意義講，是國有企業(yè)的制度創(chuàng)新和管理革命。然而我國很多企業(yè)的改制是按上級(jí)的要求建立了“三會(huì)一層”(即股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層)，不僅與“老三會(huì)”(即黨委會(huì)、職代會(huì)、工會(huì))的關(guān)系未完全理順，而且新“三會(huì)一層”的責(zé)權(quán)利界定也不是很清晰，制衡機(jī)制不完善，甚至董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)一年開一次會(huì)，形同虛設(shè)。在人事安排上，更是五花八門，黨委書記兼董事長、董事長兼總經(jīng)理、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼董事長等等，許多兼職董事和外部獨(dú)立董事工作不到位，作用極其有限，內(nèi)部董事與經(jīng)理層重疊，特別是在具體人的安排上，平衡關(guān)系、照顧“老同志”的情況多有發(fā)生。干部任命上，仍沿用傳統(tǒng)的方式，市場化配置和競爭上崗機(jī)制剛剛起步。這些都是在公司法人治理結(jié)構(gòu)中要進(jìn)行規(guī)范和完善的。

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的模式設(shè)計(jì)

隨著我國國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及國有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、完善，企業(yè)的整體格局將是國有獨(dú)資、國有控制和大量股份制的混合所有制企業(yè)，國有企業(yè)的組織形式將以母子公司體系為主要模式。針對不同組織形式的企業(yè)，法人治理結(jié)構(gòu)模式也有所不同。

①國有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)模式。主要分布在涉及國家安全的行業(yè)集團(tuán)公司，少數(shù)不宜實(shí)行股權(quán)多元化、帶有行業(yè)管理性質(zhì)的集團(tuán)公司以及資本型的資產(chǎn)經(jīng)營公司、投資公司等，建議采取如下的法人治理結(jié)構(gòu)模式：

集團(tuán)不設(shè)股東會(huì)，由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家股東行使出資人職權(quán)。這類集團(tuán)公司由國家授權(quán)作為營運(yùn)主體運(yùn)營，并對其全資、控股、參股企業(yè)中國有資產(chǎn)依法進(jìn)行經(jīng)營、管理、監(jiān)督。

董事會(huì)、經(jīng)理層和企業(yè)黨委(黨組)一體化設(shè)置，即內(nèi)部董事、經(jīng)理班子成員、黨委(黨組)成員完全重疊，根據(jù)需要可以適當(dāng)引進(jìn)外部董事，外部董事主要發(fā)揮獨(dú)立表決和專業(yè)方面的決策作用。由于企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)營業(yè)務(wù)和日常管理主要在子公司，相對而言，集團(tuán)公司行使的都是重大事項(xiàng)管理和決策，單設(shè)經(jīng)理班子或董事會(huì)只能影響效率；設(shè)立董事會(huì)的目的在于轉(zhuǎn)變決策機(jī)制和管理方式，董事會(huì)實(shí)行集體決策、個(gè)人負(fù)責(zé)，落實(shí)責(zé)權(quán)利責(zé)任制，克服總經(jīng)理負(fù)責(zé)制下的“個(gè)人說了算”和“內(nèi)部人控制”的弊端；黨委(黨組)參與決策為了保證黨的路線、方針、政策的更有效貫徹實(shí)施；董事長、總經(jīng)理、黨委(黨組)書記可以兼任，董事長為法定代表人。

監(jiān)事會(huì)由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派，人員構(gòu)成可以內(nèi)外結(jié)合，形成對董事會(huì)監(jiān)督制約，有效實(shí)現(xiàn)控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立。這種模式特別強(qiáng)調(diào)以集團(tuán)為基礎(chǔ)的營運(yùn)主體作用，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是選派董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，涉及產(chǎn)權(quán)變更的決定權(quán)和享受股東的收益權(quán)，涉及追加國家重大投資的事項(xiàng)需要報(bào)相關(guān)部門審批，其余原則上授權(quán)企業(yè)自主經(jīng)營。

②國有控股、國有參股公司法人治理結(jié)構(gòu)模式

國有企業(yè)通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者(我們主張，對國家壟斷行業(yè)，應(yīng)主要引進(jìn)像社保基金等帶有公益性質(zhì)的國內(nèi)戰(zhàn)略投資者，其他行業(yè)可以引進(jìn)境外、非公有制的戰(zhàn)略投資者等)、改制重組、發(fā)行股票等形成國有控股、國有參股的混合所有制企業(yè)。這類公司應(yīng)設(shè)“三會(huì)一層”的法人治理結(jié)構(gòu)體系。

股東會(huì)議由全體出資人組成，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家行使國有股出資人職權(quán)。

董事會(huì)由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，根據(jù)需要可以引進(jìn)外部董事。為保障中小股東的權(quán)益，在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)選舉中可以采用累積投票制。

監(jiān)事會(huì)由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會(huì)中要有股東代表和職工代表。

代表國有股份出任的董事、監(jiān)事由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)選派，其中國有控股公司的董事長、監(jiān)事會(huì)主席由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)推薦或派駐。

經(jīng)理層人員原則上按市場化選聘。

董事長為公司的法定代表人，可以由黨委(黨組)書記兼任。

“三會(huì)一層”法人治理結(jié)構(gòu)模式的核心是清晰劃定股東會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及董事會(huì)與經(jīng)理層的委托——代理關(guān)系，強(qiáng)化董事會(huì)貫徹黨和國家的路線、方針、政策以及在重大問題上的決策作用和經(jīng)理層的日常經(jīng)營、管理作用；監(jiān)事會(huì)能夠獨(dú)立有效行使監(jiān)督權(quán)。為充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立監(jiān)督約束作用，可以參照德國、荷蘭等國家公司治理模式，監(jiān)事以外派為主，適量吸收內(nèi)部人參加，并保證其有效行使職權(quán)。

對集團(tuán)成員單位的公司法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)視情況而定，不應(yīng)采取千篇一律的模式，也不必與母公司完全一致。在新的《公司法》和《國資法》未出臺(tái)前，要在公司章程中明確和規(guī)范。

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)幾點(diǎn)建議

①正確處理好“新三會(huì)”和“老三會(huì)”的關(guān)系

“新三會(huì)”即指公司法人治理結(jié)構(gòu)中的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，“老三會(huì)”即指黨委會(huì)、職代會(huì)和工會(huì)。我國多數(shù)國有企業(yè)“新三會(huì)”設(shè)立后，“老三會(huì)”仍然延續(xù)存在。關(guān)于二者關(guān)系的處理，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出“企業(yè)黨組織要發(fā)揮政治核心作用，并適應(yīng)公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，改進(jìn)發(fā)揮作用的方式，支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營管理者依法行使職權(quán)，參與重大問題的決策?！薄耙娜庖揽柯毠と罕?，探索現(xiàn)代企業(yè)制度下職工民主管理的有效途徑，維護(hù)職工合法權(quán)益?！?/p>

根據(jù)中央決定精神，我們認(rèn)為，企業(yè)黨組織具有保證黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施的職責(zé)，參與企業(yè)重大問題的決策，并且具有團(tuán)結(jié)統(tǒng)一董事會(huì)、班子成員思想和監(jiān)督各項(xiàng)重大決策和管理工作的義務(wù)，而不是有人理解的僅僅起到保障監(jiān)督作用；職工群眾是國家的主人，但落實(shí)到具體企業(yè)，每個(gè)人都是被聘用的工作人員，每個(gè)人都有維護(hù)個(gè)人權(quán)益的權(quán)利，也有參與管理的義務(wù)。但重大問題的決策必須按照公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求規(guī)范進(jìn)行。在具體安排上，黨委會(huì)的主要成員要加入董事會(huì)，黨委書記可以兼任董事長；工會(huì)、職代會(huì)的主要職責(zé)是維護(hù)職工權(quán)益、監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行和溝通協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和職工代表可以參加監(jiān)事會(huì)。在具體工作上，涉及到重大問題的決策要征求黨委會(huì)的意見，涉及職工利益的問題及時(shí)征求職工和工會(huì)的意見，將結(jié)果按時(shí)通報(bào)?？傊?，“新老三會(huì)”關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)是國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的新事物，通過不斷的實(shí)踐和探索必將找出有效的處理方式，保證企業(yè)協(xié)調(diào)有序運(yùn)行。

②轉(zhuǎn)換國有企業(yè)選人用人機(jī)制，探索“黨管企業(yè)干部”的新形式、新方法。

關(guān)于企業(yè)干部管理，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》指出“股東會(huì)決定董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員，董事會(huì)選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者行使用人權(quán)。”“要堅(jiān)持黨管干部原則，并同市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理者的機(jī)制相結(jié)合。中央和地方黨委要加強(qiáng)和改進(jìn)對國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理?！边@些精神總體上與《公司法》的規(guī)定是一致的。而按照國務(wù)院《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國資委決定任免或建議任免的企業(yè)干部范圍比較大，在實(shí)際工作中，中央管理的企業(yè)甚至對集團(tuán)公司成員單位子公司的干部管理大多沿用行政干部的任免方式進(jìn)行，市場化選聘僅僅是個(gè)開端。因此，探討“黨管企業(yè)干部”原則和市場化選聘經(jīng)營管理者的有機(jī)結(jié)合是擺在我們面前的一個(gè)新課題。

在我國目前充分競爭的產(chǎn)品和要素市場不完善、職業(yè)經(jīng)理人市場尚未形成的情況下，我們建議采取以下做法：

首先，由黨的組織部門和國資監(jiān)管部門制定明確的各級(jí)各類企業(yè)干部的任職資格和條件，除規(guī)定政治條件、學(xué)歷和專業(yè)知識(shí)要求外，更要對從業(yè)經(jīng)歷、經(jīng)營業(yè)績和能力有明確規(guī)定，因?yàn)槠髽I(yè)干部的閱歷和資歷非常重要，所以原則上應(yīng)分層次選拔，不宜越級(jí)選用。其次，組織選拔和考核上，具備條件的可以市場化公開招聘，其他仍可以沿用黨管干部的程序、方法組織考核，向股東會(huì)、董事會(huì)差額推薦。再次，按《公司法》和《決定》要求聘任，并報(bào)組織部門備案，組織部門建立健全高級(jí)職業(yè)經(jīng)理人員人才庫和后備企業(yè)干部庫。最后，企業(yè)干部中的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層均要實(shí)行任期制，并規(guī)定嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，任期屆滿需重新聘任，但連任一般不超過兩屆，任期內(nèi)也可以雙向選擇，但要履行嚴(yán)格的組織程序。

③建立完善國有企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制

激勵(lì)與約束機(jī)制是法人治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，激勵(lì)不足和約束軟化是國有企業(yè)普遍存在而長期未能很好解決的問題，在所有權(quán)和控制權(quán)兩權(quán)分離的情況下完善激勵(lì)約束機(jī)制尤為重要。這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，我們認(rèn)為要把握好以下原則：在明確貨幣資本(一般為國家的原始投入)治理的前提下，承認(rèn)人力資本的作用和價(jià)值，讓人力資本的管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，在提高企業(yè)競爭力和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展中起到重要的作用。人力資本應(yīng)該有剩余價(jià)值的獲取權(quán)。激勵(lì)應(yīng)該是雙面多元的，約束應(yīng)該是內(nèi)外雙層的，雙面是指正面的獎(jiǎng)勵(lì)性激勵(lì)，也有負(fù)面的懲戒性激勵(lì)，使之具有危機(jī)感和緊迫感；多元是指既有物質(zhì)性的激勵(lì)，也要有精神和社會(huì)層面的激勵(lì)；雙層約束是指既有內(nèi)部相互制衡、監(jiān)督約束，也需要來自外界市場和法律、社會(huì)層面的約束。全面貫徹責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則，不能出現(xiàn)激勵(lì)和約束的真空地帶，即對董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層實(shí)行全面激勵(lì)和約束，不能出現(xiàn)沒有責(zé)任的權(quán)力，也不能出現(xiàn)沒有權(quán)力、利益的責(zé)任。

具體做法建議為：首先對不同類型、不同行業(yè)和特點(diǎn)、狀況的企業(yè)，確定出相應(yīng)的目標(biāo)和考核指標(biāo)體系，確定大致的薪酬體系、標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法；對不同層次的高級(jí)管理人員確定社會(huì)化的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，對職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)該有一個(gè)市場化的定位，具體聘任中實(shí)行雙向選擇。其次，物質(zhì)激勵(lì)可以采取年薪加獎(jiǎng)金為基礎(chǔ)的辦法，對上市公司和股權(quán)流動(dòng)性好的公司可以輔之以期權(quán)激勵(lì)；而有效的退休保障激勵(lì)既是防止職務(wù)犯罪的有效手段，也是廣大國企高管人員最關(guān)心的問題，其激勵(lì)作用是必不可少的。再次，約束機(jī)制的建立，一是靠內(nèi)部機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督和制衡；二是市場業(yè)績的體現(xiàn)和考評結(jié)果，以及來自經(jīng)理人市場的競爭壓力，法律、道德約束都是不可缺少的，而任期制的實(shí)施及屆滿的雙向選擇也是規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、形成有效約束的重要手段。最后，對監(jiān)事會(huì)成員要建立相對獨(dú)立的不與公司業(yè)績緊密掛鉤、但對問題的出現(xiàn)要承擔(dān)責(zé)任的激勵(lì)約束機(jī)制。

（作者系兵器財(cái)務(wù)有限責(zé)任公司黨委書記、總經(jīng)理）

（責(zé)任編輯：崔如波）