城市中心區(qū)保障性住房空間分布及形成機(jī)制思考

楊帆 張修寧 王佳音

摘要：保障性住房是我國城市重要住房供應(yīng)類型之一。城市保障性住房空間分布關(guān)乎受保障群體的生活和就業(yè)，并受市場經(jīng)濟(jì)力量和社會(huì)公平正義取向的共同作用。以上海、倫敦、阿姆斯特丹、新加坡等住房保障體系具有代表性的國際大都市為研究對(duì)象，從多個(gè)空間尺度分析保障性住房在城市中的分布及集聚特征。研究發(fā)現(xiàn)，保障性住房在城市中心區(qū)或邊緣區(qū)、以集中或者分散形式分布，是一定發(fā)展時(shí)期城市住房保障政策和機(jī)制作用的空間結(jié)果。政府干預(yù)、市場機(jī)制、受保障群體選擇共同產(chǎn)生影響，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)。以期為當(dāng)下老舊小區(qū)和存量空間更新中制定空間規(guī)劃對(duì)策提供借鑒。

關(guān)鍵詞：保障性住房；空間分布特征；社會(huì)—空間；住房政策；國際大都市

文章編號(hào) 1673-8985（2023）05-0079-07 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

完善住房供給機(jī)制體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，其中保障性住房的供給具有無可替代的政策意義。1994年，國務(wù)院首次在國家政策層面提出推進(jìn)完善“保障性住房”體系。此后，“十二五”與“十三五”期間，國家多部委均對(duì)住房保障體系和保障性住房建設(shè)給予關(guān)注?！笆奈濉币?guī)劃中，國家再次強(qiáng)調(diào)“有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策”[1]。

隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，商品住房成為地方政府主要的建設(shè)方式和稅收來源[2]，保障性住房供給受到一定影響[3-4]，出現(xiàn)保障性住房選址偏遠(yuǎn)[5-6]、過度大規(guī)模集中建設(shè)、配套設(shè)施缺乏[7]、職住分離嚴(yán)重[8]等一系列問題，造成城市空間性績效[9]降低和社會(huì)效益受損[10-12]。事實(shí)上，由于受保障群體對(duì)生活和生存的考慮，保障性住房供給的有效性不僅體現(xiàn)在總的供給量，而且體現(xiàn)在空間配置的區(qū)位選擇方面[13] 277-336。保障性住房空間分布的“失配”可能導(dǎo)致受保障群體棄選，影響社會(huì)資源公平分配，造成供給失效。因此，從空間分布的視角考察保障性住房供給，提升供給空間性績效，是值得深入探討的議題之一。

1 相關(guān)研究及問題提出

1.1 概念與意義

保障性住房是針對(duì)城市中特定人群的一項(xiàng)住房政策和制度。它是不同于商品住房的、由政府通過特定方式向存在困難的社會(huì)群體提供住房的渠道；其中，人們購買住房的能力是關(guān)鍵的考慮因素。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治制度環(huán)境的影響，不同國家和城市在具體的政策、服務(wù)對(duì)象和管理機(jī)制上存在差異[14-17]。通常采用直接將住房供給于受保障群體（包括產(chǎn)權(quán)出讓和出租）[18]或現(xiàn)金補(bǔ)貼[19]，以及對(duì)參與建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等形式[20]。

1.2 保障性住房的空間分布

保障性住房的空間分布受政府政策指引、市場機(jī)制作用和受保障群體選擇3個(gè)因素的共同作用。保障性住房在城市中的空間分布涉及兩方面議題：其一，受保障群體的職住空間關(guān)系以及享受各類公共設(shè)施的便利性受到關(guān)注[21-22]。將保障性住房選址在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)，會(huì)造成受保障群體通勤成本提升[23]。其二，保障性住房在城市中以集聚或分散的空間形式分布存在爭議。既要考慮市場機(jī)制調(diào)節(jié)供需關(guān)系的有效性，又要考慮公共服務(wù)設(shè)施配置的公平性，因此在一定程度上體現(xiàn)城市“社會(huì)—空間”結(jié)構(gòu)的公平性[24-25]。也就是說，保障性住房及受保障群體的過度空間集聚，可能導(dǎo)致居住空間的分異和社會(huì)階層固化，而過度的分散化則可能導(dǎo)致公共服務(wù)配置的缺失[26]。此外，保障性住房供給的強(qiáng)度也從側(cè)面反映了城市中受保障群體的規(guī)模以及政府對(duì)市民基本居住需求的回應(yīng)能力和敏感程度，是關(guān)于地方政府治理公平正義性的指標(biāo)之一 [27-28]。

1.3 研究問題及研究設(shè)計(jì)

國際大都市，如上海、倫敦、阿姆斯特丹和新加坡等，經(jīng)歷了長時(shí)間的住房保障制度探索，逐步形成較為完善的政策體系和管理機(jī)制。分析這些城市住房保障政策與保障性住房空間分布特征，探索空間分布差異背后的政策作用和形成機(jī)制，可為優(yōu)化保障性住房政策和空間規(guī)劃提供啟示。

首先，通過搜索城市地方政府官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，收集包括具有明確地理位置信息的保障性住房分布數(shù)據(jù)①。運(yùn)用ArcGIS軟件將保障房數(shù)據(jù)按照統(tǒng)計(jì)單元進(jìn)行匯總。進(jìn)一步使用ArcGIS軟件空間分析模塊，如局部莫蘭指數(shù)（Local Moran's I）等，識(shí)別保障性住房空間分布的熱點(diǎn)、冷點(diǎn)及異常值地區(qū)，以揭示保障性住房是否存在過度集聚或局部缺失現(xiàn)象[29]。探討其空間分布差異產(chǎn)生的政策機(jī)制，并提出建議（見圖1）。

2 國外案例城市保障性住房空間分布及形成機(jī)制

2.1 保障性住房空間分布模式

2.1.1 宏觀層面：考慮職住空間關(guān)系

大城市中心區(qū)的人口居住通常鄰近其就業(yè)崗位[30-31]。在解決通勤方面，受保障群體對(duì)公共交通有相對(duì)高的依賴，也更傾向于在就業(yè)地附近居住。因此，盡可能提供生活和出行便利是保障性住房在城市中分布的一個(gè)重要原則。所選案例城市的保障性住房分布大體上呈圍繞核心區(qū)的圈層空間結(jié)構(gòu)?？傮w上呈現(xiàn)兩種模式：

（1）中心集聚分布模式

倫敦和阿姆斯特丹的城市中心區(qū)布局了大量保障性住房。兩座城市中心城區(qū)內(nèi)保障性住房占比超過供給總量的45%，其中倫敦將其分布于中央活動(dòng)區(qū)之外的中心城區(qū)，阿姆斯特丹則將其集中布局于城市核心區(qū)。受保障群體居住于距離工作崗位較近地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了職住空間的相對(duì)平衡。但是，因保障性住房持續(xù)長期使用而在維修、居住品質(zhì)方面存在問題。為此，倫敦鼓勵(lì)通過城市更新項(xiàng)目提升住房質(zhì)量，以發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的作用，不斷提升中心城區(qū)住房增長潛力[32]。阿姆斯特丹自2008年開始逐步推進(jìn)城市核心區(qū)保障性住房項(xiàng)目出售，迫使保障性住房在城市外圍配置，通過市場力量完成空間重塑和重構(gòu)[33]。

（2）外圍組團(tuán)分布模式

新加坡中心區(qū)內(nèi)保障性住房占總供給量的比例低于25%，大量保障性住房被布局在外圍市鎮(zhèn)。采用多軸、多組團(tuán)布局模式，通過公共交通將外圍市鎮(zhèn)與城市中心區(qū)等城市功能板塊聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)了保障性住房交通條件差異的最小化[34]。同時(shí)，政府配套了預(yù)購組屋（Build-to-Order）制度，以避免發(fā)生保障性住房供大于求的情況[35]13-124。

2.1.2 中觀層面：集聚或分散布局

保障性住房采取集中或者分散布局模式存在爭議。隨之而來的是城市局部同質(zhì)化和不同收入階層的居住空間隔離，以及均等化公共設(shè)施配置等的難題。

運(yùn)用局部莫蘭指數(shù)對(duì)案例城市保障性住房分布進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：其一，存在兩種局部缺失情況，“低—高”情況表明保障性住房較少的統(tǒng)計(jì)單元被擁有大量保障性住房的地區(qū)所包圍，比如新加坡的實(shí)里達(dá)、實(shí)龍崗、巴耶利峇市鎮(zhèn)地區(qū)的保障性住房數(shù)量低于鄰近的榜鵝、盛港、后港3處市鎮(zhèn)地區(qū)；“高—低”情況則表明保障性住房大量集中的統(tǒng)計(jì)單元周邊為保障性住房缺失地區(qū)，比如阿姆斯特丹東南部的希爾弗瑟姆（Hilversum）。其二，存在兩種過度集聚情況，“高—高”情況表明鄰近的多個(gè)統(tǒng)計(jì)單元均有大量保障性住房，比如倫敦東部地區(qū)自治市占全倫敦保障性住房總量的近30%，也是倫敦貧困率較高和基礎(chǔ)設(shè)施水平較差的地區(qū)[36]；“低—低”情況則表明鄰近的多個(gè)統(tǒng)計(jì)單元內(nèi)保障性住房均較少，比如上海市中心區(qū)保障性住房數(shù)量較少，而各類公共設(shè)施分布卻相對(duì)密集[37]（見圖2）。

2.1.3 微觀層面：局部環(huán)境品質(zhì)

由于保障性住房所依賴的公共交通難以實(shí)現(xiàn)無差別化的均好配置，并且受保障群體普遍缺乏改變自身處境的能力[38]，因此，保障性住房住區(qū)對(duì)周邊固有設(shè)施和環(huán)境有較強(qiáng)的依賴性[39-40]。相關(guān)研究指出，保障性住房距離各類設(shè)施的可達(dá)性普遍弱于商品住房，常常面臨“社會(huì)隔離”的風(fēng)險(xiǎn)[41]。

選擇上海、阿姆斯特丹中心區(qū)和中心區(qū)外圍各1處保障性住房住區(qū)進(jìn)行分析。上海市在中心區(qū)將保障性住房配建于商品房住區(qū)且以小套型中高層住宅為主[42]，使其享受與商品房同樣的公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，在城市邊緣區(qū)集中建設(shè)“大型居住社區(qū)”保障性住房基地，集中配套各類設(shè)施。阿姆斯特丹城市中心區(qū)保障性住房通常為聯(lián)排或獨(dú)棟住宅，雖然單幢建筑提供的住房量較少，但是，公共服務(wù)和交通設(shè)施較為便捷。外圍地區(qū)的保障性住房則多為集合住宅，不僅建設(shè)年代較晚，且以街區(qū)而非單棟建筑形式組織，房型與一般商品住房的差異不大[43]（見圖3）。

2.2 保障性住房空間分布形成機(jī)制

2.2.1 保障性住房政策作用

（1） 倫敦：多主體協(xié)同建設(shè)過渡性租賃住房

政府干預(yù)與市場機(jī)制共同發(fā)揮作用是倫敦建設(shè)保障性住房的宗旨，并從全面福利供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)保障服務(wù)為主。包括3類保障性住房：社會(huì)租賃住房（social rent）、倫敦生活租賃住房（London Living Rent）和倫敦共有產(chǎn)權(quán)住房（London Shared Ownership）[44]。其中，社會(huì)租賃住房主要由地方議會(huì)或住房協(xié)會(huì)提供，面向低收入群體；倫敦生活租賃住房面向無房屋產(chǎn)權(quán)的一般收入群體，通過提供低于市場租金水平的住房，使其能夠?yàn)槭状钨徶猛瓿蓛?chǔ)蓄；倫敦共有產(chǎn)權(quán)住房面向購房者以較低價(jià)格出讓部分產(chǎn)權(quán)，其余產(chǎn)權(quán)通過支付租金的形式償還。強(qiáng)調(diào)保障性住房的過渡作用，最終推動(dòng)受保障對(duì)象購置住房或取得保障性住房的產(chǎn)權(quán)。

（2） 阿姆斯特丹：非營利機(jī)構(gòu)出租社會(huì)住房

阿姆斯特丹的保障性住房政策覆蓋中低收入階層，同時(shí)青年也成為受關(guān)注的人群[45]。1990年代，城市政府將工作重心從保障性住房建設(shè)和管理轉(zhuǎn)移到向租戶提供直接補(bǔ)貼[46]，并通過制定嚴(yán)格限定租金的政策確保其可支付性[47]。非營利性的住房協(xié)會(huì)（Housing Association）成為建設(shè)管理并以出租形式提供保障性住房的主體，所提供的社會(huì)住房占城市住房總量的40%。

（3） 新加坡：普惠性的公共組屋

新加坡通過土地集中供給和建設(shè)管理實(shí)現(xiàn)了公共住房（“組屋”）的建設(shè)。其保障對(duì)象不限于中低收入人群，也包括“夾心層”和部分高收入群體。新加坡國民可以使用公積金以低于市場價(jià)格購買組屋，并享受99年的產(chǎn)權(quán)；居住使用5年后可進(jìn)行銷售。2019年數(shù)據(jù)顯示，81%的新加坡人口居住在建屋發(fā)展局（Housing and Development Board， HDB）集中建設(shè)的公共住房中，其中96.2%的居民擁有房屋所有權(quán)[48]。事實(shí)上，新加坡并不鼓勵(lì)以租賃形式實(shí)施住房保障[35]13-124，[49]。

2.2.2 保障性住房供給機(jī)制影響

（1） 倫敦：政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場配置

倫敦的保障性住房經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)建設(shè)向市場配置的轉(zhuǎn)型。1980年代開始，地方政府推動(dòng)保障性住房市場化，通過市場和社會(huì)機(jī)構(gòu)（如住房協(xié)會(huì)）調(diào)配資源實(shí)現(xiàn)住房保障，政府則以政策和法規(guī)方式對(duì)城市住房市場進(jìn)行監(jiān)管[50]。

機(jī)制轉(zhuǎn)型推動(dòng)倫敦保障性住房空間分布發(fā)生變化。中心城區(qū)內(nèi)部具有開發(fā)潛力的地區(qū)在市場力量推動(dòng)下發(fā)生紳士化現(xiàn)象，導(dǎo)致保障性住房總量降低[51]，且更加集聚于城市貧困地區(qū)，加劇了社會(huì)隔離等問題[52-53]。為此，大倫敦委員會(huì)鼓勵(lì)在再開發(fā)過程中提升開發(fā)強(qiáng)度以配建保障性住房，但是，保障性住房向外倫敦地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)已經(jīng)形成（見圖4b）。

（2） 阿姆斯特丹：政府和住房協(xié)會(huì)并重

1960年代，阿姆斯特丹曾嘗試在城市外圍建設(shè)大型的社會(huì)住房住區(qū)。此后，阿姆斯特丹基于“住房差異化”原則，著手將城市外圍的大型社會(huì)住房住區(qū)改造成混合居住社區(qū)，同時(shí)，在新開發(fā)和改造項(xiàng)目中要求社會(huì)住房占有合理的比例，以改善住房的社會(huì)公平性，避免特定人群的過度集聚，比如IJburg，Bijlmermeer住宅區(qū)[54]。在中心城區(qū)，住房協(xié)會(huì)通過舊城更新和棕地再開發(fā)，將老舊住宅修繕或重建為社會(huì)住房，并推動(dòng)社會(huì)住房出售，實(shí)現(xiàn)了保障性住房相對(duì)均衡的空間分布（見圖4c）。

（3） 新加坡：政府強(qiáng)力引導(dǎo)和干預(yù)

自1960年代，新加坡政府通過制定“環(huán)形城市”空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)居住、就業(yè)和娛樂等功能集中于新市鎮(zhèn)[55]，并進(jìn)一步依托新市鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、集中配置保障性住房（見圖4d）[56]。保障性住房也隨之逐步分布于中心城區(qū)外圍地區(qū)。1995年，新加坡推出選擇性整體再開發(fā)計(jì)劃（Selective En Bloc Redevelopment Scheme），將部分位于中心城區(qū)的組屋經(jīng)過評(píng)估后重新開發(fā)[35]13-124。

3 上海市保障性住房政策及空間分布

3.1 上?！八奈灰惑w，租售并舉”的保障性住房體系

1990年代以來，隨著商品房主導(dǎo)地位的確立，保障性住房在上海城市住房中的比例不斷降低[57]。2010年和2017年分別推出公共租賃和共有產(chǎn)權(quán)兩類保障性住房，構(gòu)建起“四位一體，租售并舉”的城市保障性住房體系。“四位”即指“廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和征收安置住房”4類保障性住房；“租售并舉”指前兩者以出租形式，后兩者以出售形式為主的住房保障措施。保障對(duì)象主要為中低收入、存在住房困難的戶籍人口，近年來也逐步向引進(jìn)人才和非戶籍人口放開[58]。共有產(chǎn)權(quán)住房和征收安置住房的保障對(duì)象享有住房的全部或部分所有權(quán)，廉租住房和公共租賃住房的保障對(duì)象只有住房使用權(quán)[59]，其中，廉租住房采用租金補(bǔ)貼為主的形式。各區(qū)政府或直屬公司是保障性住房的建設(shè)和管理者[60]。

3.2 保障性住房空間分布特征

（1） 保障性住房基地分布于中心區(qū)邊緣

2009年，上海市規(guī)劃建設(shè)6大保障性住房基地（也稱作“大型居住社區(qū)”），包括嘉定江橋、寶山顧村、松江泗涇、閔行浦江、浦東曹路、南匯周康航（見圖5）。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市邊緣地區(qū)集聚了大量的出售型保障性住房，而中心城七區(qū)內(nèi)保障性住房套數(shù)僅為全市總量的12.3%④。其中，中心城區(qū)邊緣的浦江、泗涇和江橋3處大型居住社區(qū)及周邊地區(qū)集聚了大量的保障性住房，形成顯著的“高—高”聚集地區(qū)。同時(shí)，保障房基地規(guī)模普遍龐大，最大的保障房基地所容納保障性住房數(shù)量占全市保障房總量的9%。保障性住房分布整體上呈現(xiàn)出向中心城區(qū)邊緣集聚的特征。

（2） 保障性住房局部空間集聚

上海市中心城區(qū)內(nèi)的保障性住房呈現(xiàn)局部集聚特征。以街道層級(jí)為空間單元統(tǒng)計(jì)保障性住房，采用局部莫蘭指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)：中心城七區(qū)內(nèi)保障性住房呈現(xiàn)明顯缺失的狀況，大部分地區(qū)呈現(xiàn)“低—低”聚集特征，并且既有保障性住房又大多位于軌道交通線網(wǎng)末端，處于不利的通勤區(qū)位。同時(shí)，新建各類保障性住房住區(qū)大多仍選擇鄰近已有保障性住房基地，進(jìn)一步強(qiáng)化了空間集聚特征（見圖6）。

因此，上海市保障性住房在空間分布上存在中心城區(qū)缺失、集中于中心城區(qū)邊緣、集聚在某些局部空間且處于不利的交通區(qū)位等現(xiàn)象，在滿足受保障對(duì)象工作就業(yè)和日常出行便利性需求方面存在不足。

4 討論

4.1 保障性住房空間分布體現(xiàn)了社會(huì)正義性

保障性住房的意義和價(jià)值不僅在于為特定群體提供基本生存空間，更在于提供了適合其生活和生存需求的區(qū)位。城市中心區(qū)有豐富多樣的就業(yè)機(jī)會(huì)，但土地成本較高、房產(chǎn)開發(fā)溢價(jià)空間大。城市邊緣地區(qū)土地成本較低，但缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)。在擇居方面，人們往往在居住成本與通勤成本之間進(jìn)行權(quán)衡以實(shí)現(xiàn)合理的成本—收益平衡，并兼顧便利性和安全性。在服務(wù)提供方面，公共投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要考慮土地和機(jī)會(huì)成本，以及配置均等服務(wù)設(shè)施和解決大運(yùn)量公共交通的難度。事實(shí)上，城市中心區(qū)為多元化人群創(chuàng)造出合作、交往的機(jī)會(huì)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。不同類型住宅區(qū)的合理布局有助于實(shí)現(xiàn)不同人群的交往，并能在一定程度上避免居住隔離的發(fā)生[61]。保障性住房的分布影響城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了社會(huì)正義性的內(nèi)涵。

4.2 保障性住房政策和機(jī)制的適宜性

保障性住房的選址和供應(yīng)量反映了保障性住房政策的導(dǎo)向和力度。案例城市提供了不同路徑的參考：其一，推動(dòng)受保障對(duì)象最終通過市場方式獲取永久居住空間，強(qiáng)調(diào)保障性住房的過渡性；其二，采取積極的保障性住房政策，將其作為普惠性社會(huì)公共產(chǎn)品；其三，政府發(fā)揮導(dǎo)控作用，促使中心城區(qū)和中心城區(qū)外圍都能夠合理布局保障性住房。城市居民日常生活與就業(yè)機(jī)會(huì)隨著時(shí)間推移而變化，將給居住類型和空間布局帶來新問題[62]，需根據(jù)受保障群體特征，依據(jù)城市發(fā)展階段和制度環(huán)境調(diào)整與優(yōu)化政策機(jī)制。

4.3 保障性住房空間布局的優(yōu)化建議

經(jīng)歷了大規(guī)模保障性住房建設(shè)過程之后，可針對(duì)過于邊緣化和過于集中化的空間分布進(jìn)行優(yōu)化以兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益：第一，在中心城區(qū)，通過盤活閑置存量土地與住房資源實(shí)現(xiàn)保障性住房供給，以降低配置保障性住房的成本；增加租賃式和公共租賃保障性住房供給，以滿足新市民、青年人的住房需求[63]。第二，在中心城區(qū)外圍，優(yōu)化公共設(shè)施配置，布局新興產(chǎn)業(yè)，提高通勤效率；優(yōu)化保障性住房基地建設(shè)和新城建設(shè)的協(xié)同關(guān)系。上海市嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯是具有“獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市”功能的五個(gè)新城，可通過便捷的交通和公共服務(wù)設(shè)施，在解決職住平衡的同時(shí)推動(dòng)新城人口和產(chǎn)業(yè)集聚。第三，在城市更新項(xiàng)目建設(shè)過程中，適當(dāng)提高公租房類型保障性住房比例，將城市更新與保障性住房供給相結(jié)合，鼓勵(lì)適度混合居住和功能共置，使受保障群體共享較高水平的公共服務(wù)設(shè)施。

5 結(jié)語

保障性住房不僅是一項(xiàng)社會(huì)保障制度，更體現(xiàn)了城市公共資源的空間供給和分配模式。就業(yè)機(jī)會(huì)和生活便利是城市居民選擇居住空間重要影響因素，而城市功能多樣性和發(fā)展活力是創(chuàng)造宜居、宜業(yè)生存環(huán)境的基礎(chǔ)，兩者相互影響，互為因果。在為特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)群體提供生存保障時(shí)，考慮保障性住房空間分布的社會(huì)效益，關(guān)注空間性公平正義對(duì)城市長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。

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