縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑

摘 要 縣域城鎮(zhèn)化在我國城鎮(zhèn)化體系中占有重要地位，現(xiàn)階段，縣域城鎮(zhèn)化具有巨大的發(fā)展空間，能夠克服既有城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的一些弊端；政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)定位自身功能，依靠市場化手段，穩(wěn)妥推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞 縣域 城鎮(zhèn)化 土地 戶籍 市場化

基金項(xiàng)目：河北省教育廳青年基金項(xiàng)目（SQ151201）；河北省級科技計(jì)劃自籌經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（13456125）；河北省城鄉(xiāng)一體化研究中心項(xiàng)目。

作者簡介：張濤，天津師范大學(xué)在讀博士，華北理工大學(xué)講師。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.252

在縣域城鎮(zhèn)化的過程中，政府應(yīng)當(dāng)正確定位成城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，恰當(dāng)定位自身功能，依靠市場化手段，穩(wěn)妥推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。將建立縣域衛(wèi)星城和特色縣城，深化縣域戶籍制度改革和土地制度改革，構(gòu)建完備的保障制度等方法作為實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的有效著力點(diǎn)。

一、綜合推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的基本原則

（一）深化行政管理體制改革，正確定位縣政府的角色

當(dāng)前，我國城市體系和經(jīng)濟(jì)資源大體呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)分布，也就是說，特大城市體量超大，占有經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源非常集中，而行政層級較低的行政區(qū)劃則依次占有較少的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，這是行政權(quán)力體系和運(yùn)行機(jī)制的副產(chǎn)品。在實(shí)踐當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)發(fā)展縣域的目標(biāo)，就要廣泛聯(lián)系上級政府和部門，以獲得政策傾斜和物質(zhì)幫助，那么，用規(guī)范性的政策手段發(fā)展縣域城鎮(zhèn)化首當(dāng)其沖就要增強(qiáng)縣級政府的自主權(quán)。具體來說，要合理定位縣政府的職能和職責(zé)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和政策引導(dǎo)，減少政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的直接經(jīng)濟(jì)行為，培育多元化參與主體和多元化實(shí)現(xiàn)方式，避免“政府失靈”帶來的消極影響，盡量利用縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的財(cái)富集聚和社會(huì)利好化解“中等收入陷阱”產(chǎn)生的矛盾和問題。按照十八屆四中全會(huì)加強(qiáng)法制建設(shè)的部署，“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力”，為保障農(nóng)民在縣域城鎮(zhèn)化過程中的利益，提供有效的司法保證，讓農(nóng)民能夠憑借司法體系維護(hù)個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益。

（二）發(fā)揮市場在縣域城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)性作用

在縣域發(fā)展城鎮(zhèn)化，要將政府的角色定位于制度供給和規(guī)則制定，也就是說，在遵循縣級政府的規(guī)劃、政策和監(jiān)督的前提下，需要全面依靠市場配置縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的各類要素。漸次確定行政力推動(dòng)城鎮(zhèn)化和市場力牽引城鎮(zhèn)化發(fā)展的恰當(dāng)邊界，將市場確定為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿褪侄?。政府盡力彌補(bǔ)市場失靈帶來的不利因素；變政府直接經(jīng)營城市為提供資金購買社會(huì)性服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)土地、勞動(dòng)力和環(huán)境等資源在縣域形成合理配置的格局。在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，注重提升效率，建立市政管理經(jīng)營市場化運(yùn)行模式。通過縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展指標(biāo)體系嵌入市場維度，將城鎮(zhèn)化過程轉(zhuǎn)化成市場主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長的自然積累的結(jié)果，避免單純憑借城鎮(zhèn)化比例和相關(guān)數(shù)字贏得政績的發(fā)展模式。避免把新一輪的縣域城鎮(zhèn)化過程轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民土地的剝奪和盲目的大規(guī)模造城運(yùn)動(dòng)。

（三）審慎確定縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，理清縣域城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

簡單將縣域城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段帶有較大的風(fēng)險(xiǎn)，“世界城市化的普遍趨勢是農(nóng)民為了獲得更高收人而向城市的主動(dòng)轉(zhuǎn)移，城市化是經(jīng)濟(jì)、政治、科技與文化共同發(fā)展的結(jié)果，而非政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而推行的一種戰(zhàn)略或手段?！笨h級政府應(yīng)當(dāng)在制度創(chuàng)新，政策制定方面下功夫，步步為營，成熟一步，穩(wěn)定一步，不要用數(shù)字機(jī)械框定發(fā)展目標(biāo)和思路，改變單向度依靠城鎮(zhèn)化拉動(dòng)GDP增長的指導(dǎo)思想，而是要促成縣域城鎮(zhèn)化的自然生長，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持保障農(nóng)民權(quán)利最大化，依靠農(nóng)民自主性，尊重其選擇，提高農(nóng)民收入水平，讓農(nóng)民享受公平的社會(huì)福利制度，在提高其消費(fèi)能力和生活水平的基礎(chǔ)上，尊重其自主選擇，認(rèn)可農(nóng)民在自愿前提下仍然留在農(nóng)村生活，打破根據(jù)民眾居住地區(qū)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率的做法，探索構(gòu)建農(nóng)民收入和消費(fèi)能力為統(tǒng)計(jì)口徑的指標(biāo)體系。

二、當(dāng)前推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的路徑

（一）科學(xué)規(guī)劃縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，依托大城市、城市群，立足縣域自身?xiàng)l件，建設(shè)衛(wèi)星城和特色縣城

根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、資源優(yōu)勢、發(fā)展水平等要素，科學(xué)制定適合不同縣域的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以法律的形式確定下來，并切實(shí)督促規(guī)劃實(shí)施。有學(xué)者從地理學(xué)的角度對中國縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)行實(shí)證分析，得出了縣域城鎮(zhèn)化時(shí)空分布的差異性特征，是“城鎮(zhèn)化水平的空間分布呈明顯的行政等級性，高水平區(qū)呈點(diǎn)狀分布，數(shù)量較少；低水平區(qū)和中低水平區(qū)連片分布在中西部行政等級較低的地區(qū)，數(shù)量多”。我們覺得，在點(diǎn)狀分布的高水平城鎮(zhèn)化區(qū)域，以及該區(qū)域的近輻射區(qū)（城鎮(zhèn)化率在80%以上地區(qū)的周邊50公里范圍內(nèi)）的縣級行政區(qū)域，是縣域城鎮(zhèn)化過程中重點(diǎn)建設(shè)衛(wèi)星城的區(qū)域?？h域衛(wèi)星城能夠更好分解大城市功能，化解城市病，為大城市提供低廉高效的居住保障、食品供給、度假休閑等項(xiàng)服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)縣域衛(wèi)星城經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量不斷提升；同時(shí)依據(jù)地方實(shí)際情況，提升二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)固定資產(chǎn)投資增長良性積累，增加農(nóng)民純收入水平，增強(qiáng)縣域衛(wèi)星城人口吸納能力。在城鎮(zhèn)化比例較低的中西部地區(qū)，和距離中心城市和主要城市群100公里以上的地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)特色縣城，充分利用地域特點(diǎn)，依托特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型。在建設(shè)縣域衛(wèi)星城和特色縣城的過程中，要重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級改造的形勢，具體問題具體分析，不能把落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到縣域，要立足長遠(yuǎn)、緊抓后發(fā)機(jī)遇，借助科技和市場手段，重點(diǎn)探索構(gòu)建縣域良性發(fā)展的體制機(jī)制。

（二）按照中央精神，依靠系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出加快戶籍制度改革的總要求，在戶籍制度改革的角度為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，2014年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，成為指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期全國戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件。整個(gè)戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須由中央進(jìn)行完備的頂層設(shè)計(jì)，才能妥善鋪開，本文重點(diǎn)研究縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的配套戶籍改革政策問題，具體而言，一方面通過落實(shí)“意見”實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)的公共服務(wù)和社會(huì)福利政策均等化，進(jìn)而構(gòu)建縣域社會(huì)成員平等承擔(dān)義務(wù)，公平享受服務(wù)和保障的良性“創(chuàng)值——補(bǔ)償”社會(huì)循環(huán)格局；與此同時(shí)，為鼓勵(lì)農(nóng)民到小城鎮(zhèn)落戶，在財(cái)富的二次分配過程中應(yīng)適當(dāng)向縣域傾斜，以較高的福利政策和保障水平，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

另一方面，創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場，制定吸引高校畢業(yè)生，技術(shù)工人等專門人才到縣域落戶的政策條件，吸引勞動(dòng)者到縣域開創(chuàng)事業(yè)。重點(diǎn)尋求農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與縣域戶籍制度改革的公共政策契合點(diǎn)，按照“意見”規(guī)定的“加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)”的要求，確定農(nóng)民土地權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)以縣域社會(huì)保障和服務(wù)抵償土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)工作，探索農(nóng)民用益物權(quán)交換進(jìn)城落戶社會(huì)保障和生活保障的合理機(jī)制。

（三）加快土地制度改革，建造縣域城鎮(zhèn)化“蓄水池”，促成土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅(jiān)持集約發(fā)展、有序發(fā)展，根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城市發(fā)展規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，挖掘存量用地潛力?！蓖恋刂贫雀母飳Τ擎?zhèn)化發(fā)展具有全局意義，具體到縣域?qū)用妫婪檗r(nóng)民的承包地、宅基地和房屋等財(cái)產(chǎn)發(fā)證確權(quán)， “允許農(nóng)村集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護(hù)的前提下，按照一定的法律程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織和個(gè)人”。通過充分賦予農(nóng)村集體和農(nóng)戶土地權(quán)益，盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)，讓農(nóng)民有能力參與自身土地交易的定價(jià)過程和市場博弈，依靠公平合理的定價(jià)機(jī)制，還原農(nóng)民所有土地的市場價(jià)值。探索在國家規(guī)劃基礎(chǔ)上農(nóng)村集體或農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營性土地房屋收益的多元化實(shí)現(xiàn)形式，利用土地優(yōu)勢打造縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大“蓄水池”，吸引資金、人才進(jìn)入縣域。創(chuàng)制農(nóng)村土地資源順暢流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，制定科學(xué)的流轉(zhuǎn)條件，明確集體和村民在土地資源增值過程中（尤其是土地非農(nóng)化使用）的權(quán)益分配方案，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督和爭議仲裁工作。整合縣域土地和環(huán)境資源優(yōu)勢，重點(diǎn)通過農(nóng)戶宅基地開發(fā)，嘗試在縣域范圍內(nèi)建立工業(yè)區(qū)和生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)之間的“候鳥人”生活機(jī)制，也就是在人口老齡化和工作人口比重下降的當(dāng)下，基于居民對縣域較好環(huán)境的需求，造就“城至鄉(xiāng)”的逆向人口流動(dòng)機(jī)制，以提升城鎮(zhèn)區(qū)域老齡人口的生活品質(zhì)，并以田園生活解除快節(jié)奏的城鎮(zhèn)生活帶來的壓力，進(jìn)而促成經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)優(yōu)良、多元宜居的縣域社區(qū)的建設(shè)。

（四）立足于重點(diǎn)問題的解決，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展保障體系

加強(qiáng)農(nóng)村生源地大學(xué)生幫扶力度，制定農(nóng)民工教育培訓(xùn)計(jì)劃，有步驟地提升縣域勞動(dòng)力資本積累速度和水平；重點(diǎn)關(guān)注“二代農(nóng)民工”，即沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接從學(xué)校進(jìn)城務(wù)工，希望融入縣域主流社會(huì)生活的大量 80 后和 90 后農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問題，鼓勵(lì)引導(dǎo)他們在臨近家鄉(xiāng)的中小城鎮(zhèn)和縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)引導(dǎo)商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄和非銀行性金融機(jī)構(gòu)等多種主體服務(wù)縣域金融，擴(kuò)大縣級金融服務(wù)體系貸款投放權(quán)；采取有效政策吸引縣域資金，反哺縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，拓展縣域企業(yè)，特別是中小企業(yè)的融資渠道。著重研究縣域城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌治理問題，逐步打破城鄉(xiāng)二元治理格局，綜合縣域社區(qū)治理和村民自治，確定縣域基層自治的基本原則，尋求成本最低的有效治理方式；不斷增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府行政管理的科學(xué)化程度，明確政府基本公共服務(wù)的層次；不斷深化縣級財(cái)政體制改革，構(gòu)建對縣域基層社會(huì)的良好公共服務(wù)財(cái)政體系；全面對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合性國家建設(shè)，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌治理；嘗試在農(nóng)民工的工作地點(diǎn)和戶籍所在村的生活地點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行政治參與的制度設(shè)計(jì)，以縣域之內(nèi)的農(nóng)民工作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化治理的制度創(chuàng)新主體。逐步改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度作為單一指標(biāo)的考核辦法，削弱縣域城鎮(zhèn)化對土地財(cái)政的依賴性，強(qiáng)化突出縣域城鄉(xiāng)居民民生保障水平、農(nóng)民工吸納能力、就業(yè)安置比重和居民生活質(zhì)量作為考核內(nèi)容的辦法。

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