加強(qiáng)高校政府采購預(yù)算管理工作的思考

袁 芳

(淮安市財(cái)政局，江蘇 淮安 223001)

高校的政府采購預(yù)算，與人員預(yù)算、行政運(yùn)行預(yù)算等構(gòu)成完整的部門預(yù)算。部門預(yù)算包括本部門所有收入預(yù)算和所有支出預(yù)算。其中，支出預(yù)算有三個(gè)組成部分：第一部分是人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算；第二部分是部門行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算；第三部分是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算是按高校在編的在職人員如實(shí)編制，部門行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算是根據(jù)高校在冊(cè)學(xué)生人數(shù)按定額測(cè)算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算則是根據(jù)高校的教學(xué)、科研、辦學(xué)等服務(wù)項(xiàng)目而編制的。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》)及相關(guān)規(guī)定，這些項(xiàng)目應(yīng)納入采購項(xiàng)目預(yù)算編制項(xiàng)目，而且是整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的主體。所以，加強(qiáng)高校政府采購預(yù)算管理不僅是推動(dòng)高校政府采購管理工作精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要手段，而且是提高高校資金使用效益、保障高校健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國高校政府采購管理工作起步比較晚，政府采購預(yù)算管理不到位成為制約高校采購管理規(guī)范化、科學(xué)化的瓶頸。筆者根據(jù)從事政府采購管理工作多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從高校政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行及事后的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，就如何加強(qiáng)高校政府采購預(yù)算管理工作提出一些淺見。

一、管理現(xiàn)狀

(一)預(yù)算編制較粗放

高校政府采購預(yù)算編制整體上比較粗糙。從編制范圍來看，資金來源是財(cái)政直接撥款的、需要采用公開招標(biāo)采購方式的項(xiàng)目，一般會(huì)納入政府采購預(yù)算編制范圍；自籌或其他來源的資金，或者采購方式是分散采購、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購的，則不在其中。從編制內(nèi)容來看，普遍存在的問題有項(xiàng)目目標(biāo)含糊不清，只列大類不分細(xì)項(xiàng)；技術(shù)指標(biāo)模糊，有的甚至沒有指標(biāo)；采購需求時(shí)間不明確；項(xiàng)目金額測(cè)算依據(jù)不足，缺乏市場(chǎng)調(diào)研，人為影響因素大等。從編制過程來看，高校的采購預(yù)算一般由財(cái)務(wù)部門在編制部門預(yù)算時(shí)順帶編制，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算編制特有的程序，既沒有預(yù)算項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，也沒有采購預(yù)算編制技術(shù)性審查環(huán)節(jié)，常常存在少報(bào)漏報(bào)、金額不準(zhǔn)、內(nèi)容不全等問題。有的采購預(yù)算項(xiàng)目有預(yù)算無支出，有些項(xiàng)目無預(yù)算有支出，更多的是少預(yù)算多支出、頻繁追加預(yù)算。

(二)預(yù)算執(zhí)行較隨意

在年度預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，采購預(yù)算就進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。雖然高校的采購經(jīng)費(fèi)普遍集中在校本級(jí)，但年度預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)就擁有使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，等采購項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束才會(huì)回到校本級(jí)報(bào)銷付款，中間缺少跟蹤問效的過程。各部門、各學(xué)院往往從自己的需求出發(fā)，不按照采購預(yù)算編制項(xiàng)目執(zhí)行，特別是一些院系采購急需的、技術(shù)含量高、品種復(fù)雜的儀器時(shí)，其自主性更加明顯。由于缺少應(yīng)有的監(jiān)督和制約，自主性很容易變成隨意性，預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)劑項(xiàng)目?jī)?nèi)容、調(diào)整采購金額的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，高價(jià)購置或重復(fù)購置等情況難以避免，造成資源浪費(fèi)，甚至成為腐敗的溫床。

(三)預(yù)算控制較乏力

有的部門在預(yù)算總額不能滿足需求、需要追加預(yù)算時(shí)，沒有遵守《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)的規(guī)定程序，既沒有追加采購預(yù)算的事前報(bào)審環(huán)節(jié)，也沒有采購預(yù)算追加的聽證環(huán)節(jié)和公示環(huán)節(jié)。一些部門不論采購項(xiàng)目是否有預(yù)算、預(yù)算額度是多少，也不論資金來源是否合規(guī)、是否落地，對(duì)有需要的會(huì)先采購到位。有的用零首付來臨時(shí)采購物資，避開預(yù)算的約束。有的對(duì)符合招標(biāo)采購方式的預(yù)算項(xiàng)目化整為零、肢解為自由采購。政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中的內(nèi)部控制機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，無預(yù)算不采購、超預(yù)算不采購的規(guī)定沒有真正落到實(shí)處。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)較簡(jiǎn)單

2021年我國高校的預(yù)算排在前三名的分別達(dá)到317.28億、228.16億、221.34億，全國高校部門預(yù)算過百億的就有13所。面對(duì)這么大的采購預(yù)算規(guī)模，高校內(nèi)部很少有行之有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)估、考核獎(jiǎng)懲體系。在編制預(yù)算過程中，高校缺少事前績(jī)效評(píng)估制度，無法調(diào)整和修正一些不合理、不科學(xué)的采購預(yù)算指標(biāo)分配方案，無法杜絕或減少不合理、低效率的采購預(yù)算編制行為。在預(yù)算執(zhí)行中，沒有績(jī)效考核指標(biāo)群，無法通過各不相容崗位設(shè)置、規(guī)范的工作流程形成有效的指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)內(nèi)控，也沒有針對(duì)預(yù)定的效益目標(biāo)和社會(huì)效益進(jìn)行實(shí)時(shí)分析、及時(shí)糾正。在采購決算形成后，沒有對(duì)結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核、跟蹤問效，也無法將之前的采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作為論證和篩選以后類似采購項(xiàng)目的主要依據(jù)，更沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

二、產(chǎn)生原因

(一)重視程度普遍不高

在高校，很多人對(duì)政府采購適用范圍的認(rèn)識(shí)模糊、錯(cuò)誤，認(rèn)為只有財(cái)政撥入資金才必須適用政府采購預(yù)算管理制度，對(duì)自籌等其他來源資金則不必采用。實(shí)際上，高校所有收入本質(zhì)上屬于公共資源，都要納入部門預(yù)算管理，都在我國《采購法》規(guī)定的適用范圍內(nèi)。很多高校對(duì)政府采購預(yù)算管理的重視程度普遍不高，沒有嚴(yán)格執(zhí)行政府采購管理的相關(guān)規(guī)定，對(duì)規(guī)范化的程度要求比較低。重學(xué)術(shù)研究、輕資金使用效益的氛圍，弱化了高校對(duì)政府采購質(zhì)量及效率的要求，認(rèn)為只要不影響科研和項(xiàng)目運(yùn)行就可以。高校的組織結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜，行政部門、二級(jí)學(xué)院、系、研究所內(nèi)部的管理范圍和空間非常大，這些特點(diǎn)增加了政府采購預(yù)算管理規(guī)范化的難度。

(二)制度體系不健全

我國于2006年出臺(tái)了《政府采購法》，2015年出臺(tái)了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》。在《政府采購法》中，第六條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”；第三十三條規(guī)定“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行”，明確將采購預(yù)算納入部門預(yù)算；第三十六條規(guī)定“在招標(biāo)采購中，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的，應(yīng)予廢標(biāo)”；其他條款均沒有涉及政府采購預(yù)算。國務(wù)院、財(cái)政部關(guān)于政府購買服務(wù)的文件有17個(gè)，關(guān)于采購方式、采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審專家、代理機(jī)構(gòu)的文件有27個(gè)，但針對(duì)采購預(yù)算管理的很少。2016年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高?？蒲性核蒲袃x器設(shè)備采購管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確指出中央高?！叭嫱暾幹普少忣A(yù)算是加強(qiáng)政府采購管理的重要基礎(chǔ)”“應(yīng)隨部門預(yù)算編制一并編制政府采購預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行中部門預(yù)算資金調(diào)劑(包括追加追減或是調(diào)整結(jié)構(gòu))需要明確政府采購預(yù)算的，應(yīng)按部門預(yù)算調(diào)劑的有關(guān)程序和規(guī)定一并辦理”，但對(duì)于高校采購預(yù)算應(yīng)該如何編制沒有細(xì)則規(guī)定。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》第四章“預(yù)算編制”中沒有提到高校的采購預(yù)算編制，2020年出臺(tái)的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》中第四章“預(yù)算編制”的第四十一條僅規(guī)定“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門的規(guī)定開展預(yù)算評(píng)審。項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫管理，并建立健全項(xiàng)目入庫評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制”，對(duì)高校采購預(yù)算的編制同樣沒有明確的實(shí)施細(xì)則。

我國教育部發(fā)布了《高等學(xué)校信息公開辦法》《關(guān)于做好高校財(cái)務(wù)信息公開工作的通知》和《關(guān)于部屬高校公開部門預(yù)算的通知》等文件。高校一般會(huì)按這些文件要求公開政府采購管理的一些數(shù)據(jù)，但也僅局限于公開財(cái)政性資金用于貨物類、工程類、服務(wù)類采購的計(jì)劃數(shù)與實(shí)際支出數(shù)，共6個(gè)具體數(shù)據(jù)，對(duì)采購項(xiàng)目?jī)?nèi)容名稱、采購資金的來源構(gòu)成、采購方式、數(shù)量、金額、采購單價(jià)、保質(zhì)服務(wù)等均沒有主動(dòng)公開，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了預(yù)算監(jiān)督的需要，與政府部門的政務(wù)公開要求相距甚遠(yuǎn)。因此，高校面臨的采購預(yù)算管理規(guī)范化的壓力比較小，強(qiáng)化管理的動(dòng)力不足。

(三)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)不夠?qū)I(yè)

采購預(yù)算管理是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，應(yīng)該由專門的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)。按照預(yù)算內(nèi)控制度的要求，預(yù)算的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)應(yīng)該由三個(gè)部門負(fù)責(zé)。高校的采購預(yù)算編制工作一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，采購預(yù)算執(zhí)行工作則主要是由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)。高校沒有部門具體負(fù)責(zé)采購預(yù)算的評(píng)價(jià)工作，也缺乏具備采購預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)與技能的專業(yè)人員。實(shí)際上，很多高校未設(shè)置預(yù)算管理的專業(yè)崗位，只是由財(cái)務(wù)人員兼職承擔(dān)采購預(yù)算編制工作，憑經(jīng)驗(yàn)粗略地推算采購預(yù)算，無法精準(zhǔn)地把握技術(shù)參數(shù)、相關(guān)指標(biāo)。目前高校的財(cái)務(wù)管理停留在“報(bào)賬式”水平，當(dāng)無采購預(yù)算的項(xiàng)目已完成采購，財(cái)務(wù)部門也只能按規(guī)定的報(bào)賬手續(xù)付款。資產(chǎn)管理部門只是根據(jù)學(xué)院需要負(fù)責(zé)采購，不會(huì)關(guān)注采購項(xiàng)目是不是有預(yù)算、資金是不是到位。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門與資產(chǎn)管理部門缺少溝通，更談不上協(xié)作。采購結(jié)束后，由于沒有相應(yīng)的部門對(duì)資金使用、項(xiàng)目的績(jī)效等進(jìn)行考評(píng)，整個(gè)采購項(xiàng)目的質(zhì)量和資金使用效率難以保證。

三、建議措施

(一)提高重視程度

預(yù)算管理是提高工作效率、減少工作扯皮、防范履職風(fēng)險(xiǎn)、保障自身安全的“防護(hù)傘”。高校管理層和相關(guān)部門應(yīng)全面認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的意義，也要充分利用預(yù)算管理手段。有必要通過持續(xù)的、多種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)宣傳，在全校形成加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理的濃厚氛圍。

(二)落實(shí)責(zé)任主體

高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政部門、學(xué)院、系、研究院所的采購預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)，督促所屬單位嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策，確保各級(jí)主體責(zé)任落實(shí)。因項(xiàng)目資金落實(shí)不到位、無法保證項(xiàng)目法定采購結(jié)果執(zhí)行而造成不良社會(huì)影響的各級(jí)單位，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。對(duì)造成不良后果的相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)依法追究行政、刑事責(zé)任。

(三)健全預(yù)算制度

高校應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，從采購預(yù)算的編制、采購預(yù)算的執(zhí)行和采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面明確操作規(guī)范，補(bǔ)齊采購預(yù)算管理的制度短板，使采購預(yù)算管理有章可循。例如，在采購預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)嚴(yán)格按照支出項(xiàng)目和進(jìn)度撥付資金，對(duì)采購預(yù)算調(diào)整必須堅(jiān)持由高校的項(xiàng)目相關(guān)單位提交可行性報(bào)告、舉行調(diào)整或追加采購預(yù)算聽證會(huì)的形式，建立聽證準(zhǔn)備、聽證會(huì)議、聽證確立和指標(biāo)公示制度，規(guī)范相關(guān)部門審查、審批的程序，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和變更預(yù)算，確保預(yù)算的“剛性”。

(四)做實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)

應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目庫管理辦法，建立健全項(xiàng)目入庫評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)機(jī)制，將項(xiàng)目采購目標(biāo)與項(xiàng)目預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)照，跟蹤問效，動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)項(xiàng)目政策到期的、項(xiàng)目績(jī)效低下的，應(yīng)及時(shí)清理。在采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)高校各單位的年度預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目從設(shè)立的必要性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案的可行性、資金來源的合規(guī)性等方面進(jìn)行評(píng)估論證。在采購預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)著重對(duì)資金使用的“產(chǎn)出比”進(jìn)行評(píng)價(jià)，在保證資金使用合規(guī)性、安全性的基礎(chǔ)上，不斷提高資金使用效率。在采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，注重實(shí)際效果的評(píng)估，考核項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為改善類似項(xiàng)目預(yù)算管理的依據(jù)。

(五)打造專業(yè)隊(duì)伍

采購預(yù)算管理專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)包括兩類人才。一類是熟悉政府采購政策理論、法律法規(guī)和實(shí)操知識(shí)的人才。高校應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)這類人才的培訓(xùn)，保證隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。另一類是具備與采購項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)的各類專家，可以對(duì)項(xiàng)目采購預(yù)算各環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)審。參與評(píng)審的專家應(yīng)盡可能獨(dú)立于采購項(xiàng)目的需求部門。學(xué)校還可以建立與社會(huì)人才資源共享的專家?guī)旌蛣?dòng)態(tài)的專家?guī)旄聶C(jī)制，既確保專家評(píng)審的專業(yè)性、獨(dú)立性和公正性，又保證預(yù)算的科學(xué)性，更好地滿足財(cái)務(wù)管理規(guī)范化及學(xué)科建設(shè)的需要，最終促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展。