淺談社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃的結(jié)合

【摘要】社區(qū)規(guī)劃在某種程度上已經(jīng)被廣范認(rèn)為是解決城市更新主導(dǎo)模式下多種社會(huì)問題，響應(yīng)民需的重要途徑，然而現(xiàn)狀對(duì)社區(qū)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和研究存在較多差異和沖突，為了更好地發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃對(duì)規(guī)劃建設(shè)的促進(jìn)作用，從規(guī)劃的目的、核心落腳點(diǎn)、特定范圍和主要的特點(diǎn)幾個(gè)方面對(duì)社區(qū)規(guī)劃進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，找到社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃的差異和結(jié)合點(diǎn)，并通過實(shí)踐探索二者取長補(bǔ)短，相互融合的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的規(guī)劃編制與實(shí)施模式。

【關(guān)鍵詞】社區(qū); 規(guī)劃; 思維; 結(jié)合; 人本

【中圖分類號(hào)】TU984.11+4A

0 引言

社區(qū)規(guī)劃作為實(shí)踐性強(qiáng)的行業(yè)，面臨著將理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際操作的挑戰(zhàn)。規(guī)劃工作者探索將“三民”與“和諧”融入規(guī)劃，但受限于行業(yè)慣例、市場(chǎng)觀念和表面化執(zhí)行，導(dǎo)致規(guī)劃成果缺乏實(shí)質(zhì)性變革。為此，很多從業(yè)者正努力尋求建立“社區(qū)規(guī)劃”新模式，但面臨體系構(gòu)建難題、與現(xiàn)有規(guī)劃體系沖突及基礎(chǔ)條件不匹配等挑戰(zhàn)。筆者通過借鑒美英社區(qū)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，明確社區(qū)規(guī)劃的定位、要素與問題針對(duì)性，探討發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃作用途徑。

1 再認(rèn)識(shí)社區(qū)規(guī)劃

1.1 社區(qū)規(guī)劃目的與核心

社區(qū)是生活“海洋”中一個(gè)個(gè)供人們?？康膷u嶼?？焖俚慕煌ê桶l(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)讓我們世界變得越來越小，貌似讓人們交往更加密切、更加社會(huì)化，其實(shí)人們?cè)谏鐣?huì)化的洪流中容易迷失自我，感知周圍的世界模糊不清，人們探索社區(qū)規(guī)劃的本質(zhì)就是解決這一問題社會(huì)問題。人們需要時(shí)不時(shí)減速停下來看清楚并了解周邊的環(huán)境，找到自己在環(huán)境中的角色定位。通過社區(qū)規(guī)劃讓人們?cè)谙鄬?duì)穩(wěn)定、和諧可親的環(huán)境中找到歸宿和寄托。

規(guī)劃是大家公認(rèn)的綜合性學(xué)科，學(xué)科之間的學(xué)習(xí)和借鑒必須建立在自身擁有牢固完整的體系基礎(chǔ)之上，同時(shí)學(xué)習(xí)借鑒是完善自我，而不是否定自我。然而，在建設(shè)領(lǐng)域中很多人感受不到傳承中完善的成就，總覺得只有另辟蹊徑才能找到成功，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，我們的城市將永遠(yuǎn)是無根的初級(jí)產(chǎn)品。同理在規(guī)劃設(shè)計(jì)與研究領(lǐng)域，如果過分追求標(biāo)新立異，舍本逐末，極有可能迷失研究方向。因此，無論社區(qū)規(guī)劃屬于規(guī)劃體系還是規(guī)劃思維，其最終目標(biāo)都是服務(wù)于建設(shè)，通過科學(xué)界定和空間安排，提高規(guī)劃成果的科學(xué)性，更好服務(wù)于建設(shè)，以此作為社區(qū)規(guī)劃成功的標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 社區(qū)規(guī)劃的范圍定義

“社區(qū)規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)了“社區(qū)”概念。這里的社區(qū)不應(yīng)局限于行政的劃分，而更多的是針對(duì)特定的地域空間范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)人群之間有著某些共同興趣、準(zhǔn)則、習(xí)慣，人們對(duì)環(huán)境中的工作機(jī)會(huì)、生活條件、個(gè)人聲望、生活滿意度有相似的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有相近的意識(shí)觀念和某些共同的權(quán)益，他們是自然意愿的組合，交往密切，對(duì)共同所處地域具有認(rèn)同感和歸屬感［1］。如果上述的某些條件不具備，這個(gè)地域表現(xiàn)出來就是社區(qū)分化。嚴(yán)格地說社區(qū)的界線是一個(gè)模糊概念，因?yàn)槿说慕煌h(huán)境都是放射性，每個(gè)人都有以自己為中心的影響范圍，社區(qū)范圍的確定是通過分析日常工作與生活的主導(dǎo)因素來粗略確定的。盡管現(xiàn)在的社區(qū)規(guī)劃范圍仍然較多以行政社區(qū)為基礎(chǔ)，但是國土空間規(guī)劃提出的按單元編制規(guī)劃已經(jīng)更接近社區(qū)的本質(zhì)。

1.3 社區(qū)規(guī)劃的主要特點(diǎn)

社區(qū)規(guī)劃要求在規(guī)劃過程中更多地關(guān)注社會(huì)人文要素，通過分析其現(xiàn)狀構(gòu)成和問題、發(fā)展需求與目標(biāo)，從規(guī)劃過程中引導(dǎo)公眾參與，了解公眾意愿，從城市整體空間建構(gòu)、社區(qū)空間界面和社區(qū)服務(wù)配套等方面采取相應(yīng)的技術(shù)措施，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體發(fā)展目標(biāo)提供硬件環(huán)境建設(shè)支持。同時(shí)，配合規(guī)劃空間布局提出社會(huì)生活的一些建議和部門協(xié)作配合內(nèi)容。

社區(qū)是社會(huì)的基本地理空間單元，根據(jù)其主要的功能特點(diǎn)可以劃分為居住社區(qū)、辦公社區(qū)、工業(yè)社區(qū)、商業(yè)社區(qū)、文教社區(qū)、休閑社區(qū)等等。構(gòu)成社區(qū)的主體可以是相對(duì)穩(wěn)定的，也可以是動(dòng)態(tài)的，但是人群的行為活動(dòng)基本是一致的，身處這個(gè)地域空間內(nèi)的人群都有類似的意識(shí)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)某一地域空間能較好地引導(dǎo)人群的認(rèn)同感和歸屬感就算成功的社區(qū)環(huán)境。成功的社區(qū)環(huán)境是多功能復(fù)合地域空間，如住區(qū)不應(yīng)該僅僅是睡覺的地方，大學(xué)社區(qū)也不光是教學(xué)場(chǎng)所等。社區(qū)地域空間應(yīng)該有合理規(guī)模，保證職住在合理的范圍內(nèi)，盡可能在社區(qū)范圍內(nèi)解決基本的工作、生活、醫(yī)療、教育、購物、休閑等功能，基本實(shí)現(xiàn)身心再生，避免過于流動(dòng)的生活，減少城市病和社會(huì)問題的發(fā)生。

與其說社區(qū)規(guī)劃是一種新的規(guī)劃體系，不如說他是基于社會(huì)公平和人文關(guān)懷的一種規(guī)劃理念和思維模式，其規(guī)劃成果最終仍將落腳到城市空間布局、設(shè)施配套等物質(zhì)環(huán)境的改善。社區(qū)規(guī)劃思想本質(zhì)上和傳統(tǒng)更新規(guī)劃并不存在沖突，而只是在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中選址的途徑不同而已，而且社區(qū)規(guī)劃思想可以貫穿現(xiàn)有規(guī)劃體系的多個(gè)環(huán)節(jié)，使傳統(tǒng)更新規(guī)劃更加科學(xué)合理。因?yàn)樯鐓^(qū)規(guī)劃是以人為本的規(guī)劃，是針對(duì)現(xiàn)狀某些社會(huì)問題提出的規(guī)劃，現(xiàn)有的大量社區(qū)需要規(guī)劃引導(dǎo)，所以現(xiàn)在提到社區(qū)規(guī)劃，很容易想到近年熱門的老舊小區(qū)改造等。對(duì)于全新規(guī)劃區(qū)域，因現(xiàn)實(shí)缺乏人的因素，提及社區(qū)就有無的放矢感覺，所有沒有更多人去關(guān)心。事實(shí)上，任何規(guī)劃建設(shè)區(qū)域一旦確定，未來可能在該區(qū)域上集聚的人群宏觀可測(cè)、微觀可控［4］，不必等到社區(qū)基本形成并發(fā)現(xiàn)了問題再來整治和完善，而應(yīng)在社區(qū)形成之前就加以科學(xué)引導(dǎo)。例如在編制一個(gè)城市或者較大范圍的總體規(guī)劃時(shí)，就應(yīng)該根據(jù)社區(qū)的特點(diǎn)對(duì)全域進(jìn)行社區(qū)單元的劃分，在單元內(nèi)進(jìn)行工宿平衡計(jì)算，并提出社區(qū)建設(shè)的基本要求，然后在接下來的詳細(xì)規(guī)劃中進(jìn)行各類空間和設(shè)施的詳細(xì)測(cè)算和布局。

未來社區(qū)和現(xiàn)狀社區(qū)的規(guī)劃重點(diǎn)是不一樣的。未來社區(qū)的規(guī)劃是通則式的，同城同類社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容基本一致；而現(xiàn)狀社區(qū)規(guī)劃針對(duì)性較強(qiáng)，需要根據(jù)現(xiàn)狀社區(qū)存在的不同問題，采取不同的對(duì)策和措施；當(dāng)然，現(xiàn)狀社區(qū)規(guī)劃中面對(duì)的問題可能作為完善未來社區(qū)規(guī)劃的重要參考?，F(xiàn)狀社區(qū)規(guī)劃主要存在保留完善和更新改造兩種模式。保留完善模式中更多關(guān)注如何促進(jìn)人際關(guān)系的和諧和社區(qū)配套與環(huán)境的改善；更新改造模式中更多關(guān)注人群的去向和利益的平衡與再分配。

2 社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃的離合

社區(qū)規(guī)劃和傳統(tǒng)更新規(guī)劃在思維模式上存在一些差異?？偟膩碚f傳統(tǒng)更新規(guī)劃是強(qiáng)化政府職能的規(guī)劃，是一種自上而下思維的規(guī)劃，特別強(qiáng)調(diào)下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃，整個(gè)體系主要表現(xiàn)為規(guī)劃的逐級(jí)分解細(xì)化落實(shí)，政府在規(guī)劃編制與實(shí)施中都扮演著主要角色；而社區(qū)規(guī)劃是強(qiáng)化民主的規(guī)劃，是一種自下而上思維的規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃以民為本，特別強(qiáng)調(diào)公眾在規(guī)劃編制中的參與和突出居民在社區(qū)規(guī)劃實(shí)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位。

兩種思維模式在規(guī)劃中都有積極的一面和不足的一面，應(yīng)該取長補(bǔ)短、相輔相成，共同提高規(guī)劃質(zhì)量。傳統(tǒng)更新規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)是能夠較好地保證多個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目、規(guī)劃目標(biāo)之間的一致性，并且通過專家論證體系實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容的先進(jìn)性和前瞻性；不足的是行政強(qiáng)化之下規(guī)劃成果可能忽略廣大基層市民的意愿，他們的利益得不到很好的保障，從而形成規(guī)劃實(shí)施的阻礙力量。相反，社區(qū)規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)就是體現(xiàn)以人為本和社會(huì)公平公正，規(guī)劃貼近生活、貼近市民，積極引導(dǎo)公眾參與，充分考慮他們的意愿和需要，保障他們的權(quán)益，從而激發(fā)他們參與社區(qū)建設(shè)的積極性；不足的是社區(qū)居民普遍對(duì)建設(shè)的基本常識(shí)不甚了解，很難提出有益的建設(shè)性意見和建議；其次是廣大市民的民主意識(shí)不強(qiáng)，參與規(guī)劃的熱情不足，有時(shí)就連基本的問卷都不愿認(rèn)真填寫，使得規(guī)劃收集的一手資料的可靠性受到影響，進(jìn)而影響規(guī)劃決策；再有就是居民的本位主義思想嚴(yán)重，大都以自己為中心，關(guān)注自己眼前利益得失，很少有人能夠站在全局的角度去關(guān)心社區(qū)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的問題，使得公眾參與意見難以統(tǒng)一，要獲得真實(shí)而科學(xué)的基層調(diào)研結(jié)果去指導(dǎo)規(guī)劃編制十分困難。

3 社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃結(jié)合的探索實(shí)踐

3.1 項(xiàng)目背景概述

社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃體系的結(jié)合還沒有成熟的套路，筆者在廣州訪學(xué)期間有幸全程參與了一個(gè)探索以社區(qū)規(guī)劃為核心的規(guī)劃項(xiàng)目——佛山市南海區(qū)沙涌大步片區(qū)規(guī)劃，該項(xiàng)目位于廣州和佛山的交界，廣佛同城的中心區(qū)，東部南海的里水鎮(zhèn)域南部，規(guī)劃范圍約為23.69 km2。整個(gè)項(xiàng)目地處珠三角城市化地區(qū)，區(qū)內(nèi)交通發(fā)達(dá)，與廣州和佛山聯(lián)系便利；區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地占60%以上，農(nóng)林水系等非建設(shè)用地約占40%；在土地權(quán)屬方面，農(nóng)村集體土地占全部用地的90%以上；在建設(shè)方面，工業(yè)及物流倉儲(chǔ)用地約占建設(shè)用地60%以上，居住與商業(yè)占地不足15%，整個(gè)區(qū)域是在改革開放初期，工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速推動(dòng)鄉(xiāng)村城市化的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，吸引了大量的外來人口（占現(xiàn)狀總?cè)丝?0%以上），當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大大領(lǐng)先于規(guī)劃速度，各項(xiàng)建設(shè)都處于無政府的自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此現(xiàn)狀建設(shè)混亂，普遍存在土地利用效率低下、工廠包圍村莊，設(shè)施配套不完善，整體環(huán)境風(fēng)貌差的現(xiàn)狀。

3.2 社區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)更新規(guī)劃并舉緣由

就單從建設(shè)占地量和居民的從業(yè)特征來說，規(guī)劃范圍已經(jīng)是城市化的地區(qū)，但從土地權(quán)屬和建設(shè)水平來說這里仍是半城市化地區(qū)。在半城市化地區(qū)采取傳統(tǒng)的規(guī)劃思維，規(guī)劃實(shí)施的難度十分巨大。曾經(jīng)就有多家媒體報(bào)道的廣東佛山里水鎮(zhèn)里水大道南上沙村村民征地維權(quán)抗議事件就發(fā)生在本次規(guī)劃范圍內(nèi)，類似的土地和利益爭執(zhí)事件也時(shí)不時(shí)發(fā)生。如果按照傳統(tǒng)規(guī)劃思維模式，全部由政府主導(dǎo)征地和組織實(shí)施必將面臨極大困難和阻力，于是項(xiàng)目組順勢(shì)轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維模式，采取社區(qū)規(guī)劃思維為核心的發(fā)展模式，通過政府“樹旗”引導(dǎo)和社區(qū)主動(dòng)全面推進(jìn)“兩條腿走路”，同時(shí)發(fā)揮傳統(tǒng)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的長處，彌補(bǔ)彼此的不足，從而更好地實(shí)現(xiàn)整個(gè)規(guī)劃區(qū)域的更新發(fā)展。

3.3 傳統(tǒng)更新規(guī)劃主導(dǎo)內(nèi)容

政府“樹旗”在區(qū)域發(fā)展中具有方向指引和導(dǎo)火作用。首先，規(guī)劃通過對(duì)珠三角地區(qū)城市群發(fā)展趨勢(shì)分析，指出廣佛地區(qū)城市正由中心極化向網(wǎng)絡(luò)化的功能區(qū)發(fā)展，這為廣佛周邊城鎮(zhèn)提供了發(fā)展機(jī)遇。欲構(gòu)建新的“凝結(jié)核”，在交通等基礎(chǔ)設(shè)施配置相當(dāng)?shù)那闆r下，良好的生態(tài)環(huán)境是人們追求的共同目標(biāo)。規(guī)劃范圍內(nèi)有優(yōu)于曼哈頓中央公園山水環(huán)境潛質(zhì)的展旗崗成為政府先期建設(shè)的目標(biāo)。其次，項(xiàng)目位于東部南?？傮w規(guī)劃的南北軸線上，是東部南海發(fā)展重要的組成部分，同時(shí)展旗崗位于南海千燈湖景觀中軸線上，是中軸北延的最主要的節(jié)點(diǎn)支撐，通過本項(xiàng)目中心和北部金溪區(qū)域的成功打造，就能形成“中庭—院落—后花園”的南海特色空間序列景觀。

通過“超社區(qū)”的上位規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略的研究，明確了政府應(yīng)該做的主要工作：承接南海職能分工，充分與上位規(guī)劃對(duì)區(qū)域性的道路和生態(tài)框架嚴(yán)加管控，然后以生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善為基礎(chǔ)，借助市場(chǎng)的力量重點(diǎn)圍繞中心綠化景觀完善區(qū)域性的共公設(shè)施布置，加強(qiáng)市政設(shè)施支撐保障，形成類似千燈湖的城市發(fā)展極核。規(guī)劃加強(qiáng)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)分析，提出動(dòng)遷和再就業(yè)等直接關(guān)系民生和村民權(quán)益問題的解決方案建議，以保證規(guī)劃的順利實(shí)施。

3.4 社區(qū)規(guī)劃主導(dǎo)內(nèi)容

社區(qū)是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主動(dòng)力。類似外來人口占總?cè)丝谝话胍陨系某擎?zhèn)的可持續(xù)發(fā)展要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題就是如何把人留住。留住人的關(guān)鍵就是：第一，提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收入來源；第二，提供良好的生活居住環(huán)境。然而現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，很多工業(yè)企業(yè)已沒有往日的景氣，還有不少廠房閑置，產(chǎn)業(yè)急需轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)用地急需統(tǒng)一規(guī)劃整理以提高土地利用效率；另一方面，規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀人居環(huán)境較差，外部空間與設(shè)施有待進(jìn)一步完善。此外，相互間生活條件差異大，不少外來務(wù)工者生活條件艱苦，且在地方建設(shè)中沒有話語權(quán)，當(dāng)?shù)卣途用駥?duì)他們的關(guān)心少，這些對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展都會(huì)造成不利影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政府主導(dǎo)的核心區(qū)域尚未成功打造之前，村民普遍安于現(xiàn)狀，沒有對(duì)自己社區(qū)進(jìn)行改造的意愿，因此，結(jié)合當(dāng)下《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》在規(guī)劃中只能采取整治完善方式。

（1）摸清社區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀，了解村民眼前最關(guān)心和需要解決的問題。

（2）結(jié)合問卷及現(xiàn)狀調(diào)研，以保護(hù)完善為主提出綜合解決現(xiàn)狀問題的初步方案，制作公眾參與文件向廣大村民解釋規(guī)劃，增強(qiáng)村民的規(guī)劃意識(shí)，并取得進(jìn)一步完善意見。

人總習(xí)慣向更高更好看齊，相信當(dāng)中心亮點(diǎn)打造成功后，市場(chǎng)資金就會(huì)加速流入，社區(qū)也自然會(huì)作出相應(yīng)的回應(yīng)，到時(shí)社區(qū)將不會(huì)滿足于簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是會(huì)積極借助市場(chǎng)的力量在區(qū)域總體框架下進(jìn)行整體的更新，從而化解政府與本地土地使用者之間的矛盾，調(diào)動(dòng)多方積極性，增加更多就業(yè)崗位，穩(wěn)定并加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.5 社區(qū)規(guī)劃成果要求

上述兩個(gè)階段及成果是相互關(guān)聯(lián)的，是近遠(yuǎn)期的結(jié)合，反映不同階段的主要矛盾和建設(shè)目標(biāo)。規(guī)劃主要制作保護(hù)完善階段的規(guī)劃成果，其中包含的近期建設(shè)項(xiàng)目就是近期建設(shè)目標(biāo)，可以作為整體更新階段各項(xiàng)用地指標(biāo)確定和經(jīng)濟(jì)測(cè)算的重要依據(jù)。

4 結(jié)束語

當(dāng)下國土空間規(guī)劃進(jìn)入下半程，城市單元規(guī)劃進(jìn)入更新為主的存量時(shí)代，各種建設(shè)基礎(chǔ)條件和十多年前大都市周邊的半城市化地區(qū)十分相似，因此，社區(qū)規(guī)劃思想在類似廣佛半城市化地區(qū)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)転閲量臻g規(guī)劃下的規(guī)劃編制體系和編制方式方法的完善提供有益的參考。

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