構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局

習(xí)近平總書記在2023年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”。2024年10月習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“深化國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)海域綜合治理，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境容量”?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”有著重要的價(jià)值意蘊(yùn)和豐富的理論內(nèi)涵，為全面深化生態(tài)環(huán)境體制改革、加快建設(shè)美麗中國(guó)指明了方向、提供了遵循。

一、深刻認(rèn)識(shí)“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”的重大意義

習(xí)近平總書記指出，“要站在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、中華民族永續(xù)發(fā)展和對(duì)人類文明負(fù)責(zé)的高度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)”，“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，扎實(shí)推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”，“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”。這些重要論述體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性的深刻把握，從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜轿?、全地域、全過程治理，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略部署。

奠定了人與自然和諧共生現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自然是生命之母，人因自然而生，人與自然是生命共同體。自然生態(tài)系統(tǒng)是由各生態(tài)要素或生態(tài)單元相互依存、緊密聯(lián)系而成的有機(jī)整體，構(gòu)成了人類賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)人類合理利用、友好保護(hù)自然時(shí)，自然的回報(bào)常常是慷慨的；當(dāng)人類無序開發(fā)、粗暴掠奪自然時(shí)，自然的懲罰必然是無情的。人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，按照大自然活動(dòng)規(guī)律，取之有時(shí)，用之有度，建立陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用、生態(tài)安全等領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系，為推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ) 。

構(gòu)筑了發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色屏障。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展離不開新質(zhì)生產(chǎn)力的加持，而發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力必須以良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的底色，新質(zhì)生產(chǎn)力本身就是綠色生產(chǎn)力”。推動(dòng)綠色發(fā)展，就是要堅(jiān)持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”立足山海協(xié)同機(jī)制，跨越山脈、流域、海域開展全域治理和系統(tǒng)修復(fù)，著力提升生態(tài)修復(fù)保護(hù)治理能力，深刻體現(xiàn)了“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的重要理念，讓綠水青山充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，不是要把它破壞了，而是要把它保護(hù)得更好。

打通了綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的主要通道。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)是相輔相成 、相得益彰的。高水平保護(hù)是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展只有依靠高水平保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)”?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”強(qiáng)調(diào)生態(tài)資源互通 、功能互動(dòng) 、空間互聯(lián)，在做好環(huán)境保護(hù)治理的基礎(chǔ)上 ，推動(dòng)生態(tài)要素和生態(tài)產(chǎn)品流通 ，促進(jìn)綠水青山更好轉(zhuǎn)化為金山銀山。而生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，又可以為生態(tài)保護(hù)提供源源不斷的資金支持和產(chǎn)業(yè)支撐，形成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。我國(guó)從山區(qū)到海洋擁有不同的資源稟賦，形成了富有地方特色的生態(tài)資源和生態(tài)產(chǎn)品。通過市場(chǎng)化 、多元化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，能夠有效促進(jìn)生態(tài)要素的自由流動(dòng)和高效配置，形成供給帶動(dòng)需求的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的生態(tài)產(chǎn)品需求，這是生態(tài)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的重要體現(xiàn)，也是促進(jìn)綠水青山更好轉(zhuǎn)化為金山銀山的關(guān)鍵路徑。

二、科學(xué)把握“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”的豐富內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、整體實(shí)施?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”，注重在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)參與和制度建設(shè)等多個(gè)層面協(xié)同推進(jìn)，著力促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供給能力的全面增強(qiáng)，具有豐富而深刻的內(nèi)涵。

“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”是對(duì)以山海協(xié)作機(jī)制推進(jìn)環(huán)境治理的深化和拓展。2024年，習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)指出：“健全深化山海協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)山海統(tǒng)籌、強(qiáng)化功能互補(bǔ)。深化國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局?！鄙鷳B(tài)環(huán)境治理作為一種典型的具有負(fù)外部性的治理領(lǐng)域，單獨(dú)從某一地域或某一領(lǐng)域推進(jìn)，很難從根本上解決問題?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”強(qiáng)調(diào)在更大的空間尺度上推進(jìn)環(huán)境治理保護(hù)，有利于解決不同地區(qū)和部門間在生態(tài)保護(hù)和生態(tài)治理方面長(zhǎng)期存在的政策壁壘，有利于協(xié)調(diào)流域上下游在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源使用和排污治污問題上存在的較大分歧，有利于解決大格局內(nèi)部各單元、各項(xiàng)任務(wù)、各項(xiàng)責(zé)任的連通銜接。深化山海協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)治理大格局，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，二者相輔相成。一方面通過加強(qiáng)政策協(xié)同，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策在山海協(xié)作區(qū)域內(nèi)有效銜接、落地落實(shí)。另一方面在山區(qū)與海洋區(qū)域建立生態(tài)保護(hù)合作機(jī)制，建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，形成“誰保護(hù)、誰受益”的良性循環(huán)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更好的生態(tài)環(huán)境條件。

“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)觀念的豐富和發(fā)展。新時(shí)代以來，無論是闡述人與自然和諧共生關(guān)系，還是論述綠水青山和金山銀山相互作用、相互轉(zhuǎn)化關(guān)系；無論是山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)的重要論斷，還是從全局性整體性高度將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，無不彰顯了習(xí)近平生態(tài)文明思想蘊(yùn)含的系統(tǒng)觀念。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。”從“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”到“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”，正是從系統(tǒng)和全局角度尋求新的治理之道，特別是把海洋要素明確納入系統(tǒng)治理范圍，強(qiáng)調(diào)陸地和海洋的統(tǒng)一保護(hù)，從山頂?shù)搅饔蛟俚胶Ｓ虻娜蛏鷳B(tài)保護(hù)治理，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境“一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”思路。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、岸上水里、城市農(nóng)村、陸地海洋以及流域上下游，兼顧了自然地理單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、修復(fù)目標(biāo)的綜合性、人地耦合的整體性、跨區(qū)域的協(xié)同性。

“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”是對(duì)生態(tài)保護(hù)內(nèi)在規(guī)律性認(rèn)識(shí)的整體躍升。習(xí)近平總書記指出，“要綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類施策，努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案”。地球生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)從高山到海洋的連續(xù)有機(jī)體，其保護(hù)修復(fù)需兼顧自然規(guī)律與人類干預(yù)的平衡。自然恢復(fù)耗時(shí)較長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)減少人為干擾，依托生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)與演替能力激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；人工修復(fù)可以加快生物群落演替進(jìn)程，縮短修復(fù)年限，進(jìn)行重度退化區(qū)域的精準(zhǔn)干預(yù)。以往，我們生態(tài)保護(hù)的理念更多是強(qiáng)調(diào)要“自然修復(fù)”，減少“人為干預(yù)”?！皹?gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)和治理環(huán)境必須從自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，著力提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

三、積極探索“構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”的實(shí)踐路徑

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，必須始終堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟊Ｗo(hù)治理大格局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一。

深化體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施協(xié)同管理。堅(jiān)持以系統(tǒng)性思維破除傳統(tǒng)治理中的行政壁壘與職能分割，建立跨行政層級(jí)的協(xié)同治理框架，即“中央統(tǒng)籌—省級(jí)協(xié)調(diào)—市縣執(zhí)行”的垂直管理體系與跨區(qū)域橫向協(xié)作機(jī)制，形成縱向銜接、橫向聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察利劍作用，不斷建立完善相關(guān)政策制度體系，明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)形成齊抓共管的強(qiáng)大合力。完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向森林、草原、濕地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜，同時(shí)健全市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)沿海與山區(qū)在資源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等領(lǐng)域的雙向流動(dòng)。強(qiáng)化生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，通過深化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，把生態(tài)治理與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興共同推進(jìn)。

堅(jiān)持陸海一體化保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求打破行政與要素分割，構(gòu)建全域統(tǒng)籌的保護(hù)框架。一是筑牢森林生態(tài)安全屏障?？茖W(xué)實(shí)施森林資源培育工程，通過人工造林、封山育林等措施系統(tǒng)提升森林覆蓋率和林分質(zhì)量；強(qiáng)化自然保護(hù)地體系監(jiān)管，對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地等實(shí)施分級(jí)分類精準(zhǔn)保護(hù)；加大森林采伐監(jiān)管和礦產(chǎn)開發(fā)環(huán)境執(zhí)法力度，重點(diǎn)強(qiáng)化稀有物種棲息地保護(hù)和生態(tài)廊道建設(shè)。二是構(gòu)建海洋生態(tài)治理體系。推進(jìn)“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行海洋生態(tài)保護(hù)紅線管控制度，建立近岸海域—海島—灘涂生態(tài)系統(tǒng)立體保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；實(shí)施海岸帶韌性提升工程，構(gòu)建以紅樹林、檉柳林為主體的生態(tài)防護(hù)屏障，推進(jìn)受損濱海濕地生態(tài)補(bǔ)水與植被重建；強(qiáng)化海洋污染綜合治理，建立陸海聯(lián)動(dòng)的污染物總量控制制度，重點(diǎn)整治工業(yè)直排、農(nóng)業(yè)面源和船舶油污三類污染源，實(shí)施海洋生物多樣性普查與關(guān)鍵種群保育計(jì)劃。三是科學(xué)選擇修復(fù)模式。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)退化程度、功能需求及修復(fù)目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧、整體實(shí)施，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。對(duì)于生態(tài)韌性較強(qiáng)、尚未突破自我恢復(fù)閾值的區(qū)域（如部分天然林、濕地），優(yōu)先采取封山育林、禁牧休漁等措施，減少人為干擾，以自然修復(fù)為主。例如，長(zhǎng)江流域通過“十年禁漁”政策，實(shí)現(xiàn)魚類種群自然恢復(fù)；在礦山塌陷、水土流失嚴(yán)重等重度退化區(qū)則需人工干預(yù)；陜西榆林毛烏素沙地采用“草方格固沙+鄉(xiāng)土植物補(bǔ)種”技術(shù)，先人工固定沙丘再引導(dǎo)自然演替。這種系統(tǒng)性與精準(zhǔn)性治理模式實(shí)現(xiàn)自然資源從分散管理向系統(tǒng)治理的質(zhì)的躍升。

構(gòu)建一體化數(shù)字平臺(tái)，強(qiáng)化科技賦能。隨著海洋資源開發(fā)與空間活動(dòng)日益頻繁，構(gòu)建天?？樟Ⅲw化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已成為提升國(guó)家治理能力的重要戰(zhàn)略方向。當(dāng)前監(jiān)測(cè)體系存在數(shù)據(jù)割裂、響應(yīng)滯后等突出問題，尚未形成技術(shù)賦能的協(xié)同效應(yīng)。首先，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同的數(shù)字共享平臺(tái)，按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)管理、數(shù)據(jù)共享”原則，集成衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡航、地面?zhèn)鞲械燃夹g(shù)手段，制定生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全生態(tài)環(huán)境信息資源共享平臺(tái)。其次，通過區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源智能感知、精準(zhǔn)識(shí)別、預(yù)測(cè)預(yù)警、高效治理，構(gòu)建“智能診斷—靶向調(diào)控—效能評(píng)估”的動(dòng)態(tài)管理閉環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)降碳、減污、擴(kuò)綠協(xié)同監(jiān)測(cè)全覆蓋，切實(shí)發(fā)揮數(shù)智技術(shù)對(duì)海陸生態(tài)環(huán)境保護(hù)的賦能作用。通過數(shù)字賦能，使環(huán)境管理從粗放型向精細(xì)化、精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的被動(dòng)響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)預(yù)見，由經(jīng)驗(yàn)判斷轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)科學(xué)決策。

推動(dòng)全民生態(tài)科普教育，創(chuàng)新碳賬戶管理。通過積分激勵(lì)與責(zé)任考核等方式，使公眾自愿參與和制度剛性約束相結(jié)合，構(gòu)建國(guó)民生態(tài)文明教育體系，將中小學(xué)生態(tài)課程開設(shè)率、企業(yè)環(huán)保培訓(xùn)合格率納入地方政府績(jī)效考核；開發(fā)構(gòu)建包含認(rèn)知水平（測(cè)試成績(jī)）、行為改變（垃圾分類準(zhǔn)確率）、參與深度（社會(huì)實(shí)踐時(shí)長(zhǎng)）在內(nèi)的生態(tài)素養(yǎng)三維評(píng)估模型，對(duì)生態(tài)素養(yǎng)進(jìn)行有效評(píng)估和實(shí)時(shí)反饋；實(shí)施生態(tài)文化傳播工程，構(gòu)建“新媒體+社區(qū)宣講+生態(tài)研學(xué)”立體傳播網(wǎng)絡(luò)，大力宣傳綠色文明理念，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)。推動(dòng)建立個(gè)人碳賬戶，并通過APP記錄居民垃圾分類、綠色出行、海岸清潔、環(huán)保知識(shí)測(cè)試等行為進(jìn)行碳積分累計(jì)，積分可兌換公共服務(wù)或商品，也可抵扣景區(qū)門票、個(gè)稅減免等，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行為可量化、可交易。倡導(dǎo)節(jié)約適度、綠色低碳的生活方式，完善垃圾分類法治體系，對(duì)垃圾進(jìn)行分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理，推行“生產(chǎn)者責(zé)任延伸+智慧監(jiān)管”模式，深圳“蒲公英計(jì)劃”經(jīng)驗(yàn)表明該模式可使回收率提升25%。加快建設(shè)自行車專用道和行人步道等城市慢行交通系統(tǒng)，加快提升綠色出行比例。通過生產(chǎn)生活方式的系統(tǒng)性變革，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理“山頂?shù)胶Ｑ蟆辨湕l與“政府到個(gè)人”層級(jí)的全域貫通。

（作者：福州陽光學(xué)院二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師，閩江學(xué)者）

責(zé)任編輯：馬 麗