土地儲備管理在濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力賦能中的角色定位與實現(xiàn)路徑研究\t

摘要：土地要素是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要資源和空間載體，其配置方式直接影響新質(zhì)生產(chǎn)力的布局和發(fā)展。濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展受到土地資源配置低效、產(chǎn)業(yè)用地供應不足等因素的制約，現(xiàn)有土地儲備體系難以完全滿足這些領域的需求。當前，要進一步優(yōu)化土地儲備管理，合理配置土地資源，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供支持。結合土地儲備管理的新要求與新使命，分析濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展面臨的用地難題，指出土地儲備管理賦能濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的角色定位，提出土地儲備管理賦能濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的實現(xiàn)路徑，以期推動土地儲備管理創(chuàng)新，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：土地儲備管理；新質(zhì)生產(chǎn)力；賦能；角色定位；實現(xiàn)路徑；濟南市

中圖分類號：P963 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）02-00-03

Research on the Role Positioning and Implementation Path of Land Reserve Management in Empowering New Quality Productivity in Jinan City

QI Yunpeng1， LIU Tao2， ZHANG Dong2， MENG Guangming1， XU Jinlong2

（1. Jinan Land Acquisition and Comprehensive Improvement Service Center; 2. Jinan Land Reserve Center， Jinan 250099， China）

Abstract： Land elements are important resources and spatial carriers for the development of new quality productivity， and their allocation directly affects the layout and development of new quality productivity. The development of new quality productivity in Jinan city is constrained by factors such as inefficient allocation of land resources and insufficient supply of industrial land， and the existing land reserve system is difficult to fully meet the needs of these areas. Currently， it is necessary to further optimize land reserve management， allocate land resources reasonably， promote industrial transformation and upgrading， and provide support for innovation and entrepreneurship. Based on the new requirements and missions of land reserve management， the land use difficulties faced by the development of new quality productivity in Jinan city are analyzed， the role positioning of land reserve management in empowering the development of new quality productivity in Jinan city is pointed out， and an implementation path is proposed for land reserve management to empower the development of new quality productivity in Jinan city， in order to promote innovation in land reserve management， develop new quality productivity， and help promote high-quality economic development.

Keywords： land reserve management; new quality productivity; empowerment; role positioning; implementation path; Jinan city

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化的不斷推進，土地作為重要資源，逐漸顯現(xiàn)出其稀缺性和不可再生性，尤其在大城市及其周邊地區(qū)，土地市場的供需矛盾日益突出。近年來，濟南市在新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和科技創(chuàng)新等方面不斷取得進展，新質(zhì)生產(chǎn)力逐漸成為其經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。然而，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，濟南市土地資源配置低效和不足的制約尤為突出。如何優(yōu)化土地儲備管理，消除土地資源供需不平衡，提升土地利用效率，為濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展提供支持，已成為當前亟待解決的問題。

1 土地儲備管理的新要求與新使命

當前，全國土地市場形勢較為嚴峻，主要表現(xiàn)為供需兩弱、市場低迷[1]。2021年以來，受房地產(chǎn)市場供需逆轉(zhuǎn)的影響，土地市場持續(xù)受到?jīng)_擊，供需規(guī)模和土地出讓金連年下滑。2023年，全國土地出讓面積較2020年下降19.0%，其中住宅用地出讓成交面積比例從35%降至20.3%。2024年上半年，土地市場整體偏冷，整體供需依然疲軟。全國各省級行政區(qū)的土地出讓金普遍呈負增長，超過半數(shù)省級行政區(qū)的土地出讓金降幅超過50%。土地市場的低迷不僅影響地方政府的土地財政收入，也對整體經(jīng)濟運行帶來壓力。

1.1 土地儲備管理的新要求

土地儲備機構依法取得土地，并進行前期開發(fā)和管理，以調(diào)控土地市場，促進土地資源合理利用。新增土地儲備實行項目管理，積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。實施儲備土地精準開發(fā)，強化對土地和市場的管控。結合城市更新、成片開發(fā)等工作，劃定土地儲備片區(qū)，提高土地儲備管理水平。

1.2 土地儲備管理的新使命

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點。新質(zhì)生產(chǎn)力的形成與土地要素保障關系緊密，發(fā)展和釋放新質(zhì)生產(chǎn)力的關鍵在于優(yōu)化土地資源配置。土地儲備管理需要從傳統(tǒng)的保障發(fā)展用地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源資產(chǎn)管理，通過“資產(chǎn)重組+權益分享”等路徑，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值收儲[2]。土地儲備不僅要關注土地的物理屬性，還要注重其經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的綜合提升。

2 濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展面臨的用地難題

2.1 土地資源空間布局不合理

濟南市土地供應存在集中化和碎片化問題，土地資源空間布局不合理，利用效率低，傳統(tǒng)的土地供應模式已經(jīng)無法滿足高新技術產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟、綠色低碳經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)對土地的特殊需求。土地開發(fā)的滯后性和政策靈活性不足也加劇這一問題。很多高科技企業(yè)、研發(fā)機構需要較大空間用于技術試驗、生產(chǎn)基地建設，但受土地供應滯后、供地條件苛刻等因素的制約，無法在短時間內(nèi)順利展開業(yè)務，影響產(chǎn)業(yè)的快速集聚和創(chuàng)新活力的釋放。

2.2 土地資源低效利用

土地空置、閑置現(xiàn)象較為嚴重，導致大量土地資源未能得到充分的開發(fā)和利用[3]。在城市發(fā)展迅速的區(qū)域，由于規(guī)劃不合理或項目推進滯后，部分土地出現(xiàn)資源浪費。土地的空間布局不合理和區(qū)域功能錯配使得一些創(chuàng)新型企業(yè)無法得到充足的土地支持，導致產(chǎn)業(yè)集聚效應難以形成。

2.3 土地供應靈活性不足

土地市場的剛性制約使得土地供應的靈活性不足，難以及時滿足快速發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)需求。傳統(tǒng)的土地使用方式和開發(fā)模式在一定程度上與新興產(chǎn)業(yè)的需求不匹配，特別是對于科技創(chuàng)新、綠色低碳經(jīng)濟等領域的特殊空間需求，現(xiàn)有土地資源配置難以有效支持。

2.4 土地儲備管理制度亟待創(chuàng)新

土地儲備管理的制度創(chuàng)新不足，缺乏與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合，導致土地儲備的高效利用未能有效推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與升級。在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，土地要素的制約作用日益凸顯，濟南市急需通過土地儲備管理的優(yōu)化與創(chuàng)新，提升土地配置的科學性和精準性，為新興產(chǎn)業(yè)提供充足且合適的土地支持。

3 土地儲備管理賦能濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的角色定位

新質(zhì)生產(chǎn)力的本質(zhì)是重塑生產(chǎn)關系。優(yōu)化土地儲備管理是通過對生產(chǎn)關系的調(diào)整來促進新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。存量時代，必須將優(yōu)化土地資源配置作為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新方向。

3.1 優(yōu)化土地資源配置

土地儲備管理通過建立統(tǒng)一熟化、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配套和統(tǒng)一供應的土地運作新模式，發(fā)揮土地儲備庫的蓄水池和調(diào)控器作用，統(tǒng)籌城市住宅用地、商服用地的供應。制定和完善高新區(qū)新增工業(yè)項目標準地控制性指標體系，推動產(chǎn)業(yè)用地政策和土地出讓機制的創(chuàng)新[4]。

3.2 推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

通過優(yōu)化土地供應結構和配置方式，土地儲備管理為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高技術、高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供有力支撐。濟南市經(jīng)濟發(fā)展逐步進入新階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高技術、高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為提升城市競爭力和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵。靈活的供地政策與產(chǎn)業(yè)需求對接，能夠有效推動產(chǎn)業(yè)朝更高端、更綠色、更科技化的方向發(fā)展。土地儲備管理還可以通過土地價格的差別化調(diào)整，引導企業(yè)優(yōu)先選擇符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的區(qū)域，避免土地資源的浪費和錯配。

3.3 促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

通過優(yōu)化土地儲備結構和供給方式，土地儲備管理為初創(chuàng)企業(yè)和高新技術企業(yè)提供符合其發(fā)展需求的用地保障，如靈活的租賃模式、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設和高質(zhì)量的配套服務。土地儲備管理還可以通過創(chuàng)新土地供給方式，如引入孵化器和加速器模式，支持創(chuàng)新型企業(yè)在早期階段的快速發(fā)展。土地儲備管理還可以通過提供靈活的土地使用權政策，支持科技創(chuàng)新和研發(fā)活動，推動知識產(chǎn)權密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 土地儲備管理賦能濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的實現(xiàn)路徑

4.1 完善土地儲備管理制度

加強土地儲備的法治化、規(guī)范化和精細化管理，明確土地儲備的各項操作流程和標準，確保土地儲備工作透明、公正和可操作。制定適應新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)需求的土地儲備政策，建立更加靈活和差異化的土地供應機制。制度創(chuàng)新方面，引入土地儲備項目的全過程監(jiān)管和評估體系，提高土地儲備資金的管理和使用效率，確保土地儲備資源高效流轉(zhuǎn)和利用。加強政府與企業(yè)、開發(fā)商的合作，推動政策創(chuàng)新，探索與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結合的土地儲備管理模式，實現(xiàn)土地資源的精準儲備與供應。

4.2 創(chuàng)新土地儲備管理方式

探索更加靈活、精準的土地儲備管理方式，通過引入“土地+產(chǎn)業(yè)”綜合發(fā)展模式，推動土地儲備與產(chǎn)業(yè)政策的深度融合，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求引導土地儲備的布局和發(fā)展。推動土地儲備管理的市場化改革，探索土地租賃、土地共享等新模式，通過靈活的土地供給方式降低創(chuàng)新型企業(yè)的用地成本，提升土地資源利用效率。借助大數(shù)據(jù)和信息化手段，加強土地儲備數(shù)據(jù)的精準化管理，通過智能化平臺進行動態(tài)監(jiān)測和資源調(diào)配，提升土地儲備管理的科學性和時效性。引入政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與土地儲備項目的開發(fā)和運營，通過多元化資金渠道優(yōu)化土地資源的配置與利用[5]。

4.3 加強土地儲備與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同

制定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的土地儲備規(guī)劃，確保土地供應與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標一致。在發(fā)展高端制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟和綠色低碳產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)時，優(yōu)先配置產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或創(chuàng)新園區(qū)，為企業(yè)提供合適的生產(chǎn)和研發(fā)空間。加強與地方經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策的對接，精準掌握各行業(yè)的土地需求，確保土地供應既能助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也能支持新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地儲備聯(lián)動機制，推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈與土地資源的深度融合[6]。優(yōu)化土地出讓政策，鼓勵產(chǎn)業(yè)項目在合適的區(qū)域落地，加速產(chǎn)城融合，推動產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的良性互動。

5 結論

土地儲備管理不僅是促進城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段，也是推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。土地儲備管理可以優(yōu)化土地資源配置，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，賦能濟南市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。當前，濟南市要持續(xù)完善土地儲備管理制度，創(chuàng)新土地儲備管理方式，加強土地儲備與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同，推動地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻

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6 劉 杰.我國土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展研究[J].消費導刊，2023（12）：15-17.

收稿日期：2024-12-16

作者簡介：亓云鵬（1978—），男，山東濟南人，工程師。研究方向：土地資源管理。

通信作者：孟光明（1975—），男，山東濟南人，工程師。研究方向：土地資源管理。