生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的證成與“入典”構(gòu)想

內(nèi)容提要 生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可和解性，適用仲裁符合公共政策導(dǎo)向以及適用仲裁具有實(shí)踐參照決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的正當(dāng)性。現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟各有局限性，將生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁納入生態(tài)環(huán)境法典契合法典“纂”的要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁宜采取獨(dú)立化模式，建立專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)解決該類(lèi)糾紛。在“入典”方式上，應(yīng)在法律責(zé)任編中確立生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的基本規(guī)則。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁應(yīng)有邊界，即損害行為的違法性問(wèn)題及通過(guò)行政調(diào)查及刑事偵查方式獲取的證據(jù)的合法性爭(zhēng)議不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制與磋商機(jī)制應(yīng)為并行關(guān)系，而生態(tài)環(huán)境損害的公益性決定了公開(kāi)糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的重要考量因素。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境損害賠償 仲裁 編纂式法典化

李晨光，博士，上海大學(xué)法學(xué)院講師

本文為貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與地方立法耦合性研究”（23GZZB19）的階段性成果。

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)離不開(kāi)環(huán)境法治的支撐和保障，而生態(tài)環(huán)境法典編纂的啟動(dòng)則為環(huán)境保護(hù)基本制度的梳理與完善提供了新的契機(jī)。作為環(huán)境領(lǐng)域公私法交融的代表制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償以民事手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家利益和公共利益的維護(hù)，已成為“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的重要路徑之一。但令人困惑的是，仲裁作為民商事糾紛的重要手段在制度構(gòu)建中未被納入考量范疇，這與其凸顯民事屬性的定位呈現(xiàn)一定程度的背離。生態(tài)環(huán)境法典的制定既要“編”更要“纂”。具體到生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決領(lǐng)域，將磋商及訴訟機(jī)制納入法典體現(xiàn)了“編”的技巧，而確立仲裁機(jī)制則體現(xiàn)了“纂”的智慧。隨之而來(lái)的問(wèn)題是生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁何以確立，為何要“入典”以及如何展開(kāi)？筆者希冀對(duì)上述問(wèn)題的討論可以對(duì)編纂式法典化模式的落地有更多啟發(fā)。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性

可仲裁性問(wèn)題主要是立法上是否允許以仲裁方式解決爭(zhēng)議事項(xiàng)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)仲裁范圍的控制，其歷來(lái)被認(rèn)為是一國(guó)公共政策的重要體現(xiàn)，而就爭(zhēng)議事項(xiàng)的可仲裁性問(wèn)題，各國(guó)大致有可和解性標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)以及公共政策標(biāo)準(zhǔn)等判斷標(biāo)準(zhǔn)[1]。一般而言，可和解性標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議的權(quán)益可以自行和解或處分的爭(zhēng)議方可進(jìn)行仲裁，而財(cái)產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)是指只有具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)或涉及經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)議才可以適用仲裁，二者密切關(guān)聯(lián)，互為表里。公共政策標(biāo)準(zhǔn)則是各國(guó)都堅(jiān)守的基本準(zhǔn)則，但在仲裁領(lǐng)域何為公共政策并無(wú)統(tǒng)一界定，通常有賴(lài)于結(jié)合公共利益以及各國(guó)法律與道德的基本原則等予以綜合判斷?！吨腥A人民共和國(guó)仲裁法》采取財(cái)產(chǎn)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)與公共政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)的可仲裁性予以綜合判斷。具體至生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，其雖然關(guān)乎經(jīng)濟(jì)利益，但爭(zhēng)議事項(xiàng)背后的可和解性則有待商榷。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雖被定性為民事糾紛，但最終目的是通過(guò)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益和國(guó)家利益的維護(hù)，這與傳統(tǒng)民商事仲裁所適用的場(chǎng)域并不相同，由此也帶來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹俨檬欠穹衔覈?guó)公共政策的質(zhì)疑。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛具有可和解性

表面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害磋商機(jī)制的存在使仲裁的確立順理成章。但是，磋商并非傳統(tǒng)法學(xué)用語(yǔ)，不能將其簡(jiǎn)單地等同于和解或調(diào)解。磋商具體規(guī)則的構(gòu)建回避了索賠主體是否有處分權(quán)的問(wèn)題。學(xué)界對(duì)磋商的法律屬性并未完全形成共識(shí)，而除了民事語(yǔ)境下的和解與調(diào)解，現(xiàn)行的磋商機(jī)制也可以被闡釋為協(xié)商行政行為，所達(dá)成的協(xié)議屬于行政協(xié)議[2]。后者語(yǔ)境下的磋商是圍繞勸說(shuō)責(zé)任人接受賠償責(zé)任展開(kāi)，責(zé)任人實(shí)際上是被動(dòng)參與相關(guān)流程，雙方的處分權(quán)亦無(wú)從談起。因此，處分權(quán)是確定生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是否可以和解的關(guān)鍵，也是其能否適用仲裁的前提。

公權(quán)力不可處分是傳統(tǒng)行政法基本理論之一。生態(tài)環(huán)境損害賠償是政府權(quán)力運(yùn)作模式的創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是“公法遁入私法”，可否適用仲裁不能照搬傳統(tǒng)仲裁制度的分析框架進(jìn)行機(jī)械判斷，而要結(jié)合制度的目的及實(shí)際運(yùn)作情況探尋其深層理論支撐。在傳統(tǒng)民事和行政責(zé)任的承擔(dān)上，責(zé)任的內(nèi)涵是相對(duì)清晰的，圍繞責(zé)任的爭(zhēng)議更多的是是否承擔(dān)而非如何承擔(dān)的問(wèn)題。但是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，修復(fù)以及金錢(qián)賠償責(zé)任承擔(dān)的實(shí)現(xiàn)路徑往往并非唯一。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)首先是自然科學(xué)上的概念，其法學(xué)表達(dá)是借由對(duì)民法上的恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)大化解釋而實(shí)現(xiàn)的[3]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任需要通過(guò)修復(fù)方案予以表達(dá)和落實(shí)，而個(gè)案中的修復(fù)方案通常并不具有唯一性，這使得處分權(quán)的存在成為可能。

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》，在制定修復(fù)方案時(shí)，首先應(yīng)結(jié)合受損生態(tài)環(huán)境特征、恢復(fù)目標(biāo)和恢復(fù)策略等確定備選修復(fù)方案，然后通過(guò)比較備選恢復(fù)方案的目標(biāo)可達(dá)性、合法性、公眾可接受性、可持續(xù)性以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益等，篩選、確定恢復(fù)方案。因此，修復(fù)方案的確定是基于科學(xué)認(rèn)知對(duì)多因素進(jìn)行綜合權(quán)衡的過(guò)程，所要選取的是技術(shù)和法律允許范圍內(nèi)的最可行方案而非最理想方案。此外，索賠主體在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任如何履行上有一定的彈性處理空間。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），各地被鼓勵(lì)就多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行探索。實(shí)踐中，分期賠償、資金監(jiān)管和履行擔(dān)保等靈活處理措施被廣泛采用。加之修復(fù)方案自身的多樣性，事實(shí)上賠償權(quán)利人已經(jīng)有了一定程度的處分權(quán)。因此，雖然生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體為行政機(jī)關(guān)且其結(jié)果關(guān)系著公共利益，但生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)實(shí)現(xiàn)方式的多樣性使得賠償權(quán)利人在索賠中享有有限處分權(quán)。處分權(quán)的存在使生態(tài)環(huán)境損害賠償適用仲裁的最大理論障礙被破除。

應(yīng)當(dāng)注意的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中的索賠主體雖然有處分權(quán)，但由于其主體身份的特殊性以及糾紛事項(xiàng)的公益相關(guān)性，其處分權(quán)的行使受到更多限制，由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛和解也應(yīng)當(dāng)是有邊界的，后續(xù)的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)對(duì)此予以回應(yīng)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁符合公共政策導(dǎo)向

在比較法上，公共政策標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)確定可仲裁事項(xiàng)邊界的重要基準(zhǔn)。但是“公共政策”一詞并非我國(guó)法律中的常用表達(dá)，需要對(duì)其進(jìn)行概念對(duì)接與轉(zhuǎn)換。由于公共政策是社會(huì)公共利益的重要載體，因而我國(guó)現(xiàn)行法律傾向采用“社會(huì)公共利益”“公共利益”來(lái)對(duì)“公共政策”概念進(jìn)行替換。即便如此，公共政策的內(nèi)涵與外延仍較為模糊，其圍繞可仲裁事項(xiàng)的闡釋并非一成不變，而是處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程中。

傳統(tǒng)仲裁機(jī)制致力于私益糾紛的化解。早期基于公共政策標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)通常將涉及公共利益的爭(zhēng)議排除在仲裁范圍之外。之所以如此設(shè)定，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)上涉及公共政策的糾紛被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)專(zhuān)屬管轄。隨著社會(huì)的發(fā)展，多樣化的治理手段日漸勃興，公私法的劃分以及公益私益的楚河漢界也日漸模糊，對(duì)公共政策標(biāo)準(zhǔn)的界定也有明顯松動(dòng)，已由涉及公共利益糾紛絕對(duì)排除轉(zhuǎn)向基于多因素進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷?？傮w而言，涉及公共利益的糾紛是否可以適用仲裁，應(yīng)重點(diǎn)考量以下兩方面：一是糾紛當(dāng)事人雙方地位的平等性；二是適用仲裁是否有助于糾紛實(shí)質(zhì)性化解，是否有利于公共利益的維護(hù)。在行政合同、反壟斷等涉及公共利益的爭(zhēng)端上，仲裁在特定情形下已得以適用[1]。因此，公共政策標(biāo)準(zhǔn)的適用已經(jīng)回歸更加實(shí)際和理性的考量。

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁符合公共政策導(dǎo)向。行政機(jī)關(guān)并非基于行政權(quán)力展開(kāi)索賠，其與責(zé)任人在地位上具有形式上的平等性。更為重要的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償適用仲裁與維護(hù)公共利益并不相悖。生態(tài)環(huán)境損害往往與生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)相關(guān)，與一般的侵權(quán)行為相比，生態(tài)環(huán)境損害的原因行為在價(jià)值評(píng)判上具有多元性，在對(duì)其進(jìn)行譴責(zé)的同時(shí)不應(yīng)忽視其價(jià)值性。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及兩種公共利益：環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償不是追求環(huán)境公共利益壓倒一切，而是應(yīng)追求總體公共利益的平衡，盡可能使責(zé)任人在擔(dān)責(zé)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的有序推進(jìn)。良好的仲裁機(jī)制的設(shè)計(jì)可以在符合一定規(guī)制要求的前提下盡可能使各方訴求得到有效滿(mǎn)足，從而更好地維護(hù)總體的公共利益。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解契合糾紛實(shí)質(zhì)性化解的總體要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度充滿(mǎn)了工具主義色彩，因而也不應(yīng)排斥調(diào)解這一以實(shí)用為導(dǎo)向的機(jī)制設(shè)計(jì)。厘清責(zé)任是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)碾A段性目標(biāo)，而完成受損環(huán)境的修復(fù)才是其最終目的。借由調(diào)解過(guò)程，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任人對(duì)損害情況以及修復(fù)方案可以有高度的認(rèn)知和認(rèn)同，這不僅有助于其自主有效履行修復(fù)責(zé)任，而且可以助推其改進(jìn)管理措施等以盡可能避免該類(lèi)事件發(fā)生，最終實(shí)質(zhì)性化解生態(tài)環(huán)境糾紛引發(fā)的爭(zhēng)議。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具有實(shí)踐參照

生態(tài)環(huán)境損害賠償是政府機(jī)關(guān)就環(huán)境自身的損害要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，屬于環(huán)境糾紛的新類(lèi)型。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫榷ㄐ?、適用范圍以及具體機(jī)制均有別于域外相近制度，且無(wú)論國(guó)內(nèi)外均沒(méi)有生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的制度實(shí)踐。因此，如擬通過(guò)仲裁解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，在實(shí)踐層面需要尋找其他參照系，而傳統(tǒng)環(huán)境糾紛仲裁以及海事糾紛仲裁均可為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性提供有力的實(shí)踐支撐。

對(duì)于傳統(tǒng)的私主體間的環(huán)境糾紛，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有較多的仲裁實(shí)踐。國(guó)際上，美國(guó)自20世紀(jì)50年代開(kāi)始依托傳統(tǒng)仲裁機(jī)構(gòu)構(gòu)建環(huán)境仲裁的基本框架；日本在1970年《公害糾紛處理法》中確立了公害糾紛仲裁解決機(jī)制；韓國(guó)1990年頒布的《環(huán)境污染損害糾紛調(diào)整法》使環(huán)境糾紛適用仲裁具備了合法性；俄羅斯2002年頒布的《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》明確了違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)造成環(huán)境損害的賠償可由仲裁機(jī)構(gòu)裁決。國(guó)內(nèi)實(shí)踐中，1981年蘇州電器廠(chǎng)廢水污染仲裁案和1986年上海普陀區(qū)大氣污染仲裁案是20世紀(jì)少有的環(huán)境民事糾紛仲裁案件；2004年，廈門(mén)環(huán)保部門(mén)與仲裁機(jī)構(gòu)通過(guò)合作的方式探索了環(huán)境仲裁機(jī)制；江蘇東臺(tái)市于2007年設(shè)立了國(guó)內(nèi)首個(gè)環(huán)境糾紛仲裁庭并成立東臺(tái)市環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì)[1]。環(huán)境糾紛是環(huán)境污染或生態(tài)破壞的延伸，因而無(wú)論是何種類(lèi)型的環(huán)境糾紛，均呈現(xiàn)較強(qiáng)的公益性，其化解也具有高度的專(zhuān)業(yè)性。鑒于此，傳統(tǒng)的環(huán)境糾紛仲裁機(jī)制的確立可為生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁提供有利參照。

相較于仍在不斷完善中的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，目前我國(guó)船舶油污損害賠償已形成相對(duì)獨(dú)立且完備的規(guī)則體系，《中華人民共和國(guó)海商法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》以及我國(guó)加入的《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》對(duì)此均有相關(guān)規(guī)定?；谏鲜鲆?guī)定，船舶油污損害賠償范圍包括“對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”，即其賠償范圍除了財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失，還包括環(huán)境自身的損失，而后者與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵脑V求高度一致。對(duì)于船舶污染事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》明確規(guī)定對(duì)船舶污染事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。進(jìn)一步，2000年修訂的《中國(guó)海事仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則》已將海洋環(huán)境污染以及海洋資源開(kāi)發(fā)利用爭(zhēng)議納入受案范圍并在后續(xù)修訂中予以保留。海事領(lǐng)域環(huán)境損害仲裁的踐行成為生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備正當(dāng)性的又一實(shí)踐例證。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁“入典”的邏輯理路

1.現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制存在局限

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛有其特殊性，而這也影響了相關(guān)糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是具有公益屬性的民事糾紛。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑蛐袨槭黔h(huán)境污染與生態(tài)破壞，其與環(huán)境公共利益的受損是一體兩面的關(guān)系。因此，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償被定性為民事糾紛，但其公益性限制了雙方的妥協(xié)空間，也使得其糾紛解決機(jī)制同傳統(tǒng)的民事糾紛解決機(jī)制具有一定程度的差異。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛主體間處于平等但不對(duì)等的狀態(tài)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償法律關(guān)系中，作為賠償權(quán)利人的政府及作為賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境污染者或破壞者，處于形式平等但實(shí)質(zhì)不對(duì)等的狀態(tài)。政府依托國(guó)家機(jī)器，具有更強(qiáng)的調(diào)查取證能力以及資源調(diào)度能力，處于事實(shí)上的優(yōu)勢(shì)地位。鑒于此，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為因?yàn)殡p方當(dāng)事人處于平等地位，相應(yīng)的民事糾紛解決機(jī)制就可以順暢平移。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決需要復(fù)合性專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐。生態(tài)環(huán)境損害賠償法律的復(fù)雜性以及鑒定評(píng)估和修復(fù)的高度技術(shù)性使得責(zé)任判定及承擔(dān)方式確定需要依托多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。由此，在整個(gè)糾紛解決過(guò)程中專(zhuān)業(yè)性因素愈加凸出，而不同的機(jī)制對(duì)專(zhuān)業(yè)性的回應(yīng)方式和承載能力也有所區(qū)別。

磋商是當(dāng)下最主要的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決方式。按照制度構(gòu)想，磋商機(jī)制的構(gòu)建是為了“防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的‘費(fèi)時(shí)耗力’問(wèn)題”[1]?！陡母锓桨浮芬笏髻r工作開(kāi)始后，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)就修復(fù)及賠償事宜同賠償義務(wù)人展開(kāi)磋商，如雙方達(dá)成一致則簽署賠償協(xié)議，并可向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。此外，各地還引入第三人主持磋商，為便于與刑事責(zé)任銜接以更順利推進(jìn)磋商落地，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)已成為最主要的磋商第三方。因此，如回歸傳統(tǒng)爭(zhēng)端解決語(yǔ)境，磋商可以分解為和解與調(diào)解兩種模式，只有在磋商未達(dá)成一致時(shí)，賠償權(quán)利人方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

磋商機(jī)制具有高度的靈活性和便捷性，有助于快速解決糾紛，但其不能很好回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特性，實(shí)踐中已經(jīng)呈現(xiàn)一定程度的異化。一方面，磋商機(jī)制難以有效保障磋商的平等與公平。賠償義務(wù)人與行政機(jī)關(guān)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償歸屬于民事制度即可，將其同行政監(jiān)管簡(jiǎn)單切割只是一種理想化圖景。更有甚者，部分案件中當(dāng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合推進(jìn)磋商時(shí)，賠償義務(wù)人往往只具備紙面上的磋商自由。另一方面，環(huán)境保護(hù)雖然是政府義務(wù)，但并不意味著行政機(jī)關(guān)人員有能力理解并順利推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決，尤其是在索賠常態(tài)化后，“應(yīng)賠盡賠”意味著索賠成為其職責(zé)而非可選事項(xiàng)，這無(wú)疑將在人力和物力方面給相關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

訴訟相較于磋商更加規(guī)范，也更有利于賠償義務(wù)人的合法權(quán)利和訴求的保障，但訴訟機(jī)制的弊端也體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決過(guò)程中。其一，訴訟機(jī)制難以滿(mǎn)足快速恢復(fù)環(huán)境公共利益的需求。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟耗時(shí)耗力，而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嫦嚓P(guān)性則要求糾紛最好能快速解決，從而及時(shí)對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，這使得生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛難以通過(guò)訴訟進(jìn)行有效分流。其二，訴訟機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛時(shí)仍存在專(zhuān)業(yè)性短板。在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的背景下，審判人員在環(huán)境法律知識(shí)上更具優(yōu)勢(shì)，但面對(duì)復(fù)雜多樣的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，他們?nèi)砸叨纫蕾?lài)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)及相關(guān)專(zhuān)家的判斷。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的功能契合編纂式法典化要求

制度的技術(shù)結(jié)構(gòu)總是以制度的預(yù)設(shè)功能為前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)的，不考慮功能的制度設(shè)計(jì)是盲目的，不能體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)功能的技術(shù)設(shè)計(jì)是失敗的[2]。由于糾紛類(lèi)型的多樣性和復(fù)雜性，不同類(lèi)型的糾紛解決機(jī)制發(fā)揮的功能也隨之出現(xiàn)分化。仲裁如能在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中得以適用，將為當(dāng)事人提供更為多元的糾紛解決機(jī)制選擇，與磋商和訴訟共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決體系。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁并非對(duì)磋商或訴訟的取代，其不僅兼具二者的優(yōu)點(diǎn)，還對(duì)其各自的短板予以適度補(bǔ)足。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備促進(jìn)修復(fù)責(zé)任落地的基礎(chǔ)性功能。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，責(zé)任人之所以接受修復(fù)方案，是基于科學(xué)、法律、利益乃至社會(huì)責(zé)任等諸多因素的綜合考量。表面上來(lái)看，作為索賠主體的行政機(jī)關(guān)理應(yīng)有較高的專(zhuān)業(yè)能力理解生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，并把環(huán)境自身的價(jià)值及因果關(guān)系等問(wèn)題闡釋清楚；作為責(zé)任人的環(huán)境污染和生態(tài)破壞者也應(yīng)對(duì)自身的行為對(duì)環(huán)境的影響有一定了解，尤其是當(dāng)責(zé)任人為企業(yè)時(shí)，應(yīng)對(duì)其生產(chǎn)工藝可能帶來(lái)的危害以及相應(yīng)的治理措施有更為充分的認(rèn)知。但是，從已有的實(shí)踐看，索賠主體與責(zé)任人通常缺乏充分理解生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪芰?，相關(guān)案件責(zé)任人基本都會(huì)圍繞鑒定評(píng)估、因果關(guān)系判斷等技術(shù)與法律問(wèn)題提出質(zhì)疑。仲裁機(jī)制具有中立性和專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，有助于縮小雙方的信任鴻溝與理解偏差，使雙方對(duì)修復(fù)責(zé)任以及修復(fù)方案有深入的理解并加以實(shí)施。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備紓解磋商及訴訟壓力的功能。目前磋商仍是生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的主要解決方式。截至2021年，86%的生態(tài)環(huán)境損害案件是通過(guò)磋商結(jié)案的[1]。對(duì)負(fù)責(zé)推進(jìn)案件的行政機(jī)關(guān)而言，生態(tài)環(huán)境損害索賠比其日常處理的行政處罰工作更為復(fù)雜、棘手，案件周期也更長(zhǎng)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行，自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試行以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件總數(shù)已達(dá)3.22萬(wàn)件，且逐年在增加，年平均增長(zhǎng)率為150%[2]。案件數(shù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)給行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)帶來(lái)較大壓力，需要更大的人力物力乃至財(cái)力保障，磋商工作已成為相關(guān)行政機(jī)關(guān)難以承受之重。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁不受地域管轄因素限制，可有效紓解磋商及后續(xù)訴訟可能面臨的“堰塞湖”狀態(tài)帶來(lái)的壓力。

第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁具備促進(jìn)受損社會(huì)關(guān)系修復(fù)的增益性功能。相較于一般的民事糾紛與行政糾紛，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與公眾之間的不信任感均更為突出。生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中索賠主體與責(zé)任人處于形式上平等但實(shí)質(zhì)上不對(duì)等的地位，相應(yīng)的制度建設(shè)須盡可能從實(shí)質(zhì)上維系好各參與主體的平衡。此外，環(huán)境污染與生態(tài)破壞所引發(fā)的社會(huì)矛盾更為復(fù)雜多樣，受其影響的公眾往往因?qū)φc企業(yè)的應(yīng)對(duì)缺乏了解而充滿(mǎn)不信任。索賠不僅是追求個(gè)案中生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)，更是要發(fā)揮教育和警示功能，使涉案單位和個(gè)人對(duì)所承擔(dān)的環(huán)保義務(wù)與社會(huì)責(zé)任有清晰的認(rèn)知和認(rèn)同，并使公眾理解和尊重索賠結(jié)果。權(quán)威性及中立性是仲裁得以展開(kāi)的重要前提，基于此，可一定程度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中受損社會(huì)關(guān)系的修復(fù)。

從法典化的形態(tài)來(lái)判斷，各國(guó)法典主要包括編纂式和匯編式兩種典型模式：前者又稱(chēng)“體系式”，其特點(diǎn)重在“纂”；后者又稱(chēng)“松散式”，其特點(diǎn)重在“編”[3]。對(duì)于制定中的生態(tài)環(huán)境法典，我國(guó)采取編纂式法典化的基本模式。編纂式法典化是實(shí)質(zhì)性法典制定的過(guò)程，其不僅是對(duì)既有制度的匯編，更是對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系及具體的環(huán)境法律制度的梳理、整合與補(bǔ)齊。現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決方式已不能適應(yīng)制度常態(tài)化實(shí)施的需求，而仲裁機(jī)制則可與磋商、訴訟相互配合，有效解決這一問(wèn)題。從功能定位上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁契合編纂式法典化中“纂”的關(guān)鍵要求，應(yīng)當(dāng)被納入法典之中。

三、環(huán)境法典編纂中生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的具體展開(kāi)

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的模式與“入典”方式

仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立審理案件是仲裁的一般原則，也是仲裁這一爭(zhēng)端解決方式的關(guān)鍵所在，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁亦不例外。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)的確定有兩種可選模式：一是融合模式，將生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁與商事仲裁全面對(duì)接，依托現(xiàn)行商事仲裁機(jī)構(gòu)審理該類(lèi)案件；二是獨(dú)立模式，另起爐灶構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁體系及專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)構(gòu)。日本的公害仲裁機(jī)制可為我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的模式選擇提供借鑒。20世紀(jì)六七十年代，日本公害事件頻發(fā)，迫切需要在訴訟之外確立仲裁等非訴解決機(jī)制?；趯?duì)公害問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性的考量，《日本公害糾紛處理法》確立了獨(dú)立模式，分別設(shè)立了國(guó)家公害調(diào)整委員會(huì)和各都、道、府、縣的公害審查委員會(huì)，通過(guò)仲裁處理公害糾紛，以與公害糾紛的特殊解決需求相適應(yīng)[1]。與之類(lèi)似，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛雖具有可仲裁性，但迥異于傳統(tǒng)商事糾紛。一方面，現(xiàn)行各類(lèi)商事仲裁機(jī)構(gòu)規(guī)則難以同生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決需求完全匹配，而現(xiàn)有仲裁人員也不具備解決該類(lèi)爭(zhēng)議所需的專(zhuān)業(yè)性。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁獨(dú)立化有其現(xiàn)實(shí)必要性。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量和涉案金額的日益增多也使專(zhuān)門(mén)化的仲裁體系成為可能。僅2023年我國(guó)新增辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件就達(dá)1.47萬(wàn)件，涉及賠償金額約64.8億元[2]。仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立無(wú)須與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)，因而在推進(jìn)初期，可以著力建立區(qū)域性生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)構(gòu)，待案件數(shù)量進(jìn)一步增多以及仲裁經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步積累后，再增加仲裁機(jī)構(gòu)數(shù)量。

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛化解對(duì)仲裁員提出了更高的專(zhuān)業(yè)性要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涉及的事實(shí)認(rèn)定、因果關(guān)系判定以及修復(fù)方案擬定等事項(xiàng)較為復(fù)雜，需要具備專(zhuān)門(mén)知識(shí)方能有效應(yīng)對(duì)，這導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的推進(jìn)高度依賴(lài)相關(guān)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家的判斷。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁員的選擇需要從科學(xué)與法律兩個(gè)維度展開(kāi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償首先是法律問(wèn)題，而其推進(jìn)則離不開(kāi)環(huán)境科學(xué)知識(shí)的輔助。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁雖然不要求完全對(duì)標(biāo)司法裁判，但其既要“止?fàn)帯币惨岸ǚ帧保枰{(diào)解人員對(duì)損害事實(shí)及應(yīng)然的責(zé)任承擔(dān)情況有清晰的判斷，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上明晰各方實(shí)際可承擔(dān)的責(zé)任，這一過(guò)程所需的技術(shù)理性應(yīng)是法律與科學(xué)的融合。在制度設(shè)計(jì)層面，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁員既應(yīng)是法律專(zhuān)業(yè)人員，也應(yīng)是環(huán)境科學(xué)專(zhuān)業(yè)人員，而仲裁庭也應(yīng)同時(shí)包含以上兩類(lèi)仲裁員。

生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁既是環(huán)境糾紛解決機(jī)制的一種，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一環(huán)。目前，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行法律都是在法律責(zé)任部分規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為環(huán)境法典的編纂宜延續(xù)此方式，在法律責(zé)任編中就生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制予以明確。同時(shí)，考慮到法典的穩(wěn)定性?xún)A向及仲裁機(jī)制的靈活性需求，生態(tài)環(huán)境法典可對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁模式、適用標(biāo)準(zhǔn)與范圍、順位與程序等基礎(chǔ)問(wèn)題作出規(guī)定，而相關(guān)細(xì)化導(dǎo)則可由仲裁機(jī)構(gòu)自行制定。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的適用標(biāo)準(zhǔn)與范圍

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的可仲裁性并不意味著糾紛適用仲裁是無(wú)邊界的。公共利益因素并非生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁的阻礙，但糾紛自身的公益相關(guān)性以及行政機(jī)關(guān)的深度參與使生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決與公權(quán)力的行使有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。仲裁機(jī)制致力于解決平等主體間的民商事糾紛，而涉及公權(quán)力的相關(guān)糾紛內(nèi)容的裁決超出了機(jī)制自身的承載能力，因此，是否有權(quán)力因素介入成為判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛仲裁范圍的關(guān)鍵因素。生態(tài)環(huán)境損害賠償兼具公私法特性，但在定位上，該制度自構(gòu)建伊始就將索賠主體與責(zé)任人視為平等主體，尤其是進(jìn)入糾紛解決階段后，雙方當(dāng)事人法律地位平等，公權(quán)力的適用土壤也不復(fù)存在。因此，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以進(jìn)行仲裁為原則，不進(jìn)行仲裁為例外。

一方面，損害行為的違法性問(wèn)題不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。違法性是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，《中華人民共和國(guó)民法典》確立的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)及賠償責(zé)任均將“違反國(guó)家規(guī)定”作為前提條件。但是，對(duì)責(zé)任人的違法性問(wèn)題的權(quán)威判定只能由行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)作出，其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力邊界的劃分問(wèn)題。當(dāng)雙方對(duì)此無(wú)異議或相關(guān)行政處理已經(jīng)生效時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)可直接對(duì)其結(jié)果予以認(rèn)可。但當(dāng)責(zé)任人就此產(chǎn)生異議時(shí)，應(yīng)通過(guò)既有的行政救濟(jì)途徑解決異議，而非訴諸仲裁由仲裁機(jī)構(gòu)代替行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對(duì)私主體行為的違法性直接作出認(rèn)定。另一方面，通過(guò)行政調(diào)查及刑事偵查方式獲取的證據(jù)的合法性爭(zhēng)議不應(yīng)被納入仲裁事項(xiàng)。通過(guò)程序?qū)π姓C(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力予以約束是現(xiàn)代法治的基本理念。當(dāng)程序違法時(shí)，行政調(diào)查或刑事偵查所獲取的證據(jù)的效力將受到挑戰(zhàn)，但是，我國(guó)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制衡已有成熟完備的機(jī)制，沒(méi)必要也不宜在仲裁中對(duì)其予以判定。因此，若當(dāng)事人就此產(chǎn)生爭(zhēng)議，除非已有既定力的判決或裁定，否則仲裁機(jī)構(gòu)不應(yīng)就該類(lèi)爭(zhēng)議作出裁決。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛適用仲裁的順位與程序

當(dāng)仲裁、磋商以及訴訟三種機(jī)制并存時(shí)，需要重新理順三者間的次序。仲裁是一裁終局，其與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間應(yīng)擇一適用。對(duì)于仲裁與磋商的關(guān)系，有并行與磋商前置兩種可能。之所以確立磋商制度，是為了防止損害發(fā)生后采用單一訴訟途徑產(chǎn)生“費(fèi)時(shí)耗力”問(wèn)題。在前述三種爭(zhēng)端解決方式中，磋商最為靈活高效。在只有磋商和訴訟的情況下，將磋商前置有助于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在爭(zhēng)端解決中的主體作用并可以節(jié)約司法資源。但在同為非訴爭(zhēng)端解決方式的仲裁機(jī)制確立后，其與磋商各有優(yōu)劣，此時(shí)不宜再?gòu)?qiáng)制性規(guī)定磋商優(yōu)先，而是應(yīng)交由當(dāng)事人尤其是賠償義務(wù)人選擇采用何種機(jī)制解決爭(zhēng)端。如當(dāng)事人選擇仲裁，則可不經(jīng)由磋商直接進(jìn)行仲裁，亦可將磋商未達(dá)成一致的事項(xiàng)通過(guò)仲裁解決，而如果當(dāng)事人未達(dá)成仲裁合意，則仍應(yīng)沿用原有的生態(tài)環(huán)境損害賠償爭(zhēng)端解決機(jī)制。

相較于一般的民商事糾紛，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特殊性決定了其仲裁程序應(yīng)有所調(diào)整。私密性是傳統(tǒng)仲裁的優(yōu)勢(shì)之一，但生態(tài)環(huán)境損害的公益性決定了公開(kāi)應(yīng)是糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的重要考量因素?！陡母锓桨浮芬矊ⅰ靶畔⒐蚕恚姳O(jiān)督”作為損害賠償工作的基本原則之一，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁程序應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以回應(yīng)，增加信息公開(kāi)與公眾參與內(nèi)容。具體到仲裁程序，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決伊始，賠償權(quán)利人即應(yīng)告知賠償義務(wù)人可通過(guò)仲裁解決爭(zhēng)端。當(dāng)雙方當(dāng)事人就仲裁機(jī)構(gòu)的選擇、仲裁事項(xiàng)等達(dá)成合意后，仲裁程序即可啟動(dòng)。仲裁過(guò)程中，仲裁庭可視情況將環(huán)保組織等第三方引入仲裁作為監(jiān)督主體，并聽(tīng)取其意見(jiàn)。裁決做出后，結(jié)果公開(kāi)應(yīng)當(dāng)成為強(qiáng)制性要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁裁決內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)并接受公眾監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的確立并非要取代磋商和訴訟，而是為糾紛的化解提供一種新的可能，其有助于當(dāng)事人結(jié)合案件具體情況做出最適宜的選擇。生態(tài)環(huán)境損害賠償不僅要在理念上推陳出新，還要在表達(dá)上符合慣例。為此，在具體的制度構(gòu)建中應(yīng)盡可能對(duì)既有的法律制度進(jìn)行改造而非另起爐灶構(gòu)建一套新的話(huà)語(yǔ)體系，生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁制度的構(gòu)建即是此種嘗試。借由環(huán)境法典編纂中生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁的確立，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將進(jìn)一步對(duì)接現(xiàn)行法學(xué)話(huà)語(yǔ)體系，進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革落地生根。

[1]劉曉紅：《國(guó)際商事仲裁專(zhuān)題研究》，法律出版社2009年版，第3—11頁(yè)。

[2]黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，《政法論叢》2017年第1期；吳真、李雪：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的行政契約屬性》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。

[3]張梓太、李晨光：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的恢復(fù)責(zé)任分析——從技術(shù)到法律》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2018年第4期。

[1]孫晉、王貴：《論反壟斷糾紛可仲裁性的司法考量——兼評(píng)某壟斷糾紛管轄權(quán)異議案》，《法律適用》2017年第7期；于鵬：《行政協(xié)議糾紛適用仲裁研究》，《清華法學(xué)》2022年第5期。

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[1]《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，2024年4月10日，https：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/content_5019632.htm。

[2]傅郁林：《民事司法制度的功能與結(jié)構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2006年版，代序第1頁(yè)。

[1]何軍、於方：《全面推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度向縱深邁進(jìn)》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2022年5月19日。

[2]白雪：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度階段性目標(biāo)完成》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2023年12月16日。

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[1]冷羅生：《日本公害訴訟理論與案例評(píng)析》，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第404—410頁(yè)。

[2]《關(guān)于生態(tài)環(huán)境部2023年法治政府建設(shè)情況的報(bào)告》，2024年4月13日，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/ 202403/t20240329_1069627.shtml。

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