縣級財(cái)政銜接資金管理優(yōu)化路徑

[摘要] 銜接資金作為中央政府用于地方扶持、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要財(cái)政工具，對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接有著重要作用。近年來，湖北省恩施市利用銜接資金發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改善農(nóng)村環(huán)境取得了突出成效。針對縣級財(cái)政在銜接資金使用管理上的問題，要嚴(yán)把項(xiàng)目入庫質(zhì)量，對項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行定期跟蹤督促，同時(shí)要建立項(xiàng)目利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，設(shè)定項(xiàng)目階段性績效目標(biāo)，提高資金使用效率，確保項(xiàng)目取得實(shí)效。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政銜接資金；鄉(xiāng)村振興；湖北恩施

[作者單位] 湖北民族大學(xué)

在脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就，貧困縣全部摘帽、貧困人口全部脫貧后，原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金順應(yīng)新形勢，圍繞鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務(wù)要求進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金（以下簡稱銜接資金）應(yīng)運(yùn)而生。近年來，各地各級政府根據(jù)財(cái)政部等六部門《關(guān)于加強(qiáng)中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金使用管理的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)銜接資金使用管理，推動(dòng)提升資金使用效益，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。本文以湖北省恩施市為例，在總結(jié)恩施市縣級財(cái)政銜接資金使用管理情況的基礎(chǔ)上，針對其中存在的問題提出了優(yōu)化路徑。

恩施財(cái)政銜接資金使用管理情況

恩施市于2019年整體退出國家級貧困縣序列后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌財(cái)政資金通過中期調(diào)整，2021—2023年期間，分三批次下達(dá)79995.03萬元、63470萬元、63597.346萬元。資金主要投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，共計(jì)實(shí)施項(xiàng)目1116個(gè)。在銜接資金支持下，全市特色產(chǎn)業(yè)快速崛起，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，農(nóng)村風(fēng)貌得以極大改善，脫貧攻堅(jiān)成果持續(xù)鞏固，鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)。

在財(cái)政銜接資金使用管理中，依據(jù)《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》《湖北省財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》等制度文件，恩施市從資金分配到績效管理，從項(xiàng)目申報(bào)到后續(xù)管護(hù)已經(jīng)形成了一套相對完備的保障監(jiān)管體系。一是嚴(yán)格遵守“村申報(bào)、鄉(xiāng)審核、縣審定”的程序選取當(dāng)年需要建設(shè)的項(xiàng)目，實(shí)施單位填寫績效目標(biāo)申報(bào)表，由市財(cái)政局、市鄉(xiāng)村振興局、市主管部門審核并批復(fù)。二是按照“四議兩公開”的要求及時(shí)對各村當(dāng)年入庫的項(xiàng)目、實(shí)施方案和資金分配進(jìn)行公示。三是項(xiàng)目實(shí)施階段，根據(jù)預(yù)算評審報(bào)告的審定金額，在湖北省政府購買服務(wù)信息平臺(tái)發(fā)布項(xiàng)目的競爭性磋商公告，并在公示競爭性磋商結(jié)果后與中標(biāo)單位簽訂建設(shè)合同。項(xiàng)目建設(shè)期間，資金嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度撥款，實(shí)施單位填寫績效運(yùn)行監(jiān)控表，項(xiàng)目完成并驗(yàn)收合格后憑審計(jì)報(bào)告撥付余款。同時(shí)，將建設(shè)完的項(xiàng)目移交給各村村民委員會(huì)進(jìn)行后續(xù)管護(hù)，并由項(xiàng)目實(shí)施單位完成項(xiàng)目績效目標(biāo)自評報(bào)告，將項(xiàng)目從申報(bào)到績效評價(jià)各環(huán)節(jié)的材料進(jìn)行歸檔，形成項(xiàng)目“一本通”。

縣級財(cái)政銜接資金使用管理存在的問題

入庫項(xiàng)目質(zhì)量不高。一是部分項(xiàng)目規(guī)劃缺乏前瞻性、科學(xué)性和合理性。村民代表及黨員大會(huì)討論研究當(dāng)年鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫建設(shè)事宜流于形式，對項(xiàng)目的可行性、項(xiàng)目帶動(dòng)作用的論證不足，導(dǎo)致資金使用效率低下。二是項(xiàng)目實(shí)施單位和主管部門對申報(bào)項(xiàng)目的預(yù)期效益以及聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制審核不嚴(yán)，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后產(chǎn)出效益不佳。三是部分申報(bào)項(xiàng)目未考慮地方特色資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，即使申報(bào)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、村建企用項(xiàng)目，也多為新建廠房和增加配套基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致銜接資金不能充分發(fā)揮作用。

資金監(jiān)管不到位。主要體現(xiàn)在資金使用過程中未見相關(guān)部門的請示文件和主管單位的批復(fù)文件，便隨意變更項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；實(shí)施單位重結(jié)果輕過程，未按要求整理項(xiàng)目資料，有個(gè)別項(xiàng)目雖然資金按進(jìn)度撥付，但報(bào)賬材料中未提供與每筆工程款相符的項(xiàng)目工程清單，存在資金撥付依據(jù)不充足的問題；還有部分項(xiàng)目由于資金撥付不及時(shí)不到位，影響進(jìn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目未如期完工。

資金使用效益未達(dá)預(yù)期。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目建成后閑置、項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)不到位、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不暢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目建成后因經(jīng)營困難導(dǎo)致最終閑置，使本就有限的財(cái)政資金未達(dá)到應(yīng)有的效果；部分村建企用、以獎(jiǎng)代補(bǔ)類項(xiàng)目存在移交手續(xù)不全、資產(chǎn)權(quán)屬不明等問題；個(gè)別美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，由于村級“管理者”后續(xù)管護(hù)不力，導(dǎo)致花壇雜草叢生、水渠水溝垃圾遍布。特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，大多缺少聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的佐證材料，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目效益指標(biāo)中提及的農(nóng)民年增收入、村集體年增收入、惠及周邊就業(yè)人數(shù)等指標(biāo)，幾乎沒有提供相關(guān)證明材料。而有些村的到人到戶獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，則僅僅根據(jù)農(nóng)戶種植畝數(shù)、養(yǎng)殖數(shù)量給予相應(yīng)的補(bǔ)助資金，大多缺少農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，也缺少利用資金擴(kuò)大種植或養(yǎng)殖規(guī)模的佐證。

績效管理制度不健全。一是年初績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置隨意，無法準(zhǔn)確反映銜接資金使用的實(shí)際情況和效果，導(dǎo)致目標(biāo)與實(shí)際成效存在偏差。二是績效審核不嚴(yán)格，縣級項(xiàng)目主管部門對項(xiàng)目實(shí)施單位的績效目標(biāo)審核流于形式，不能針對不同類別的項(xiàng)目給出有指導(dǎo)性的建議，也難以識別效益低下的項(xiàng)目。三是監(jiān)管機(jī)制不完善，項(xiàng)目主管部門對實(shí)施單位的績效跟蹤工作落實(shí)不到位，實(shí)施單位未能按期填報(bào)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)控表，往往是在項(xiàng)目完成后，一次性填寫運(yùn)行監(jiān)控表和項(xiàng)目績效目標(biāo)自評表。

信息技術(shù)利用不充足。一方面，項(xiàng)目資金管理缺乏信息技術(shù)支撐，未構(gòu)建一個(gè)財(cái)政內(nèi)外部信息數(shù)據(jù)集合平臺(tái)，對于資金分配、資金使用、資金撥付、收款賬戶等方面也未結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，各環(huán)節(jié)仍是財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門人工審核，難以有效規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，項(xiàng)目資料管理仍然是紙質(zhì)文件存檔，未建立電子項(xiàng)目庫，存在資料易丟失、規(guī)整材料程序繁雜、項(xiàng)目資料搬運(yùn)不方便等問題，不利于縣級主管部門對項(xiàng)目的日常監(jiān)管。

縣級財(cái)政銜接資金使用管理優(yōu)化路徑

強(qiáng)化論證，嚴(yán)把項(xiàng)目入庫質(zhì)量?？h級財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門應(yīng)組織鎮(zhèn)村項(xiàng)目辦工作人員集中學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件以及先進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高基層工作人員項(xiàng)目前期謀劃能力。項(xiàng)目實(shí)施單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，要明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、投資概算、預(yù)期績效目標(biāo)、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和實(shí)施期限等。對于建設(shè)內(nèi)容不明確、預(yù)期績效目標(biāo)未量化、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制空泛不具體、模板化嚴(yán)重的項(xiàng)目，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)不予準(zhǔn)入批復(fù)。要加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，提升投資決策科學(xué)化水平，切實(shí)提升投資項(xiàng)目前期工作和投資決策的質(zhì)量，為擴(kuò)大銜接資金有效投放，促進(jìn)鄉(xiāng)村特色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

定期跟蹤資金使用情況。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，各相關(guān)行業(yè)主管部門要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)情況的跟蹤監(jiān)管，定期調(diào)度本部門管理項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和銜接資金支出進(jìn)度，按季度定期組織實(shí)施單位項(xiàng)目進(jìn)度匯報(bào)會(huì)，聽取實(shí)施單位在開展項(xiàng)目過程中存在的問題，提出針對性的指導(dǎo)意見。對于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容有變更、撥付依據(jù)不充分、資金撥付不及時(shí)不到位等情況，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、查處，確保資金使用合規(guī)安全?？h級各主管部門需組織年度專業(yè)培訓(xùn)會(huì)，加強(qiáng)項(xiàng)目辦管理人員對項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目績效評價(jià)、項(xiàng)目報(bào)賬各環(huán)節(jié)的認(rèn)識，從而規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施程序和項(xiàng)目“一本通”。

落實(shí)后續(xù)管護(hù)措施，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證，要多進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽取多方意見，以發(fā)揮資金效益和保證項(xiàng)目成效為目標(biāo)導(dǎo)向，避免建設(shè)項(xiàng)目分散，著力建設(shè)集群化鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。二是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后及時(shí)完成項(xiàng)目移交，明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任，統(tǒng)籌幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)收益，確保項(xiàng)目資產(chǎn)持續(xù)發(fā)揮效益。三是完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在年初填寫績效目標(biāo)申報(bào)表時(shí)，各村級項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要量化項(xiàng)目效益指標(biāo)，不能對受益農(nóng)戶人數(shù)、人均年增收、村集體年增收等指標(biāo)數(shù)據(jù)隨意填報(bào)。要與農(nóng)戶、享受政策支持的企業(yè)多方溝通，確定聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的具體人數(shù)、人均年薪、村集體年租金等效益指標(biāo)，根據(jù)商議結(jié)果，政府、農(nóng)戶、企業(yè)三方簽訂相關(guān)協(xié)議，政府監(jiān)督企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶就業(yè)增收。

合理設(shè)定初期績效目標(biāo)，健全資金績效管理制度。一是縣級財(cái)政部門可委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)考核，將考核結(jié)果作為下年度項(xiàng)目申請、資金分配、績效改進(jìn)的依據(jù)，并對項(xiàng)目建設(shè)評為“優(yōu)秀”的實(shí)施單位予以獎(jiǎng)勵(lì)，對項(xiàng)目建設(shè)評為“一般”的實(shí)施單位予以批評，確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。二是增加績效審核力度，建立中長期績效評價(jià)制度，聘請專家針對不同類別的項(xiàng)目制定個(gè)性化的績效評價(jià)指標(biāo)?？h級項(xiàng)目主管部門不僅要審核年度項(xiàng)目績效目標(biāo)，還要考慮中長期績效目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，再結(jié)合差異化的績效評價(jià)指標(biāo)，審核各村級單位申報(bào)的項(xiàng)目績效目標(biāo)是否合理可行。三是設(shè)定績效評價(jià)周期，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，設(shè)定合理的績效評價(jià)周期，縣級主管部門定期進(jìn)行跟蹤評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施改進(jìn)，保證資金使用取得實(shí)效。同時(shí)，要強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對績效負(fù)責(zé)，促使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人如期如實(shí)地填寫運(yùn)行監(jiān)控表，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并進(jìn)行反饋和修正績效指標(biāo)，提高銜接資金和項(xiàng)目銜接的效果。

建設(shè)信息平臺(tái)，構(gòu)建資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。一方面，為了有效地監(jiān)控資金流向，要梳理資金管理流程，設(shè)定一系列關(guān)鍵指標(biāo)和閾值。這些指標(biāo)可以包括資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率等，當(dāng)這些指標(biāo)低于設(shè)定的閾值并在發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)進(jìn)行預(yù)警糾偏，以切實(shí)保障銜接資金的安全。另一方面，要推進(jìn)項(xiàng)目管理信息平臺(tái)建設(shè)。首先，各申報(bào)單位按照“一本通”邏輯順序，按期提交各環(huán)節(jié)的項(xiàng)目資金材料到系統(tǒng)保存，形成電子項(xiàng)目庫，以便主管單位對項(xiàng)目進(jìn)行審核、監(jiān)督。其次，該平臺(tái)應(yīng)覆蓋每個(gè)項(xiàng)目涉及的每個(gè)單位、每個(gè)流程、每個(gè)環(huán)節(jié)、每筆資金。再次，要集合財(cái)政內(nèi)外部信息，包括預(yù)算執(zhí)行、資金審批、資金撥付全業(yè)務(wù)流程數(shù)據(jù)，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、稅務(wù)等其他職能部門提供的個(gè)人、企業(yè)信用相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理信息化和資金績效管理信息化的深度融合。