民意表達(dá)與政府回應(yīng)： 信訪民主的一個分析框架

摘要：民主內(nèi)涵的豐富性、邊界的模糊性和內(nèi)涵的文化性，使得民主概念很難有共識。對中國民主內(nèi)涵的闡釋需要放在中國語境中才能得到準(zhǔn)確理解。當(dāng)今中國的人民民主觀念，一方面繼承了傳統(tǒng)中國民本主義的民主理念，另一方面借鑒了西方現(xiàn)代文明中的人民主權(quán)理念，這兩種成分在馬克思主義民主理論統(tǒng)攝下合成了人民民主的基本內(nèi)核。中國語境下的人民民主主要體現(xiàn)在兩個方面：一是民意的表達(dá)，這是人民民主的合法性問題；二是政府的回應(yīng)，這是人民民主的效能問題。信訪的民意表達(dá)可以分為常規(guī)的信訪民意表達(dá)和非常規(guī)的信訪民意表達(dá)兩種模式。常規(guī)的民意表達(dá)包括逐級訪、依法訪，非常規(guī)的民意表達(dá)包括越級訪、重復(fù)訪和非接待場所上訪。信訪的政府回應(yīng)可以分為常規(guī)的政府回應(yīng)和非常規(guī)的政府回應(yīng)。民意表達(dá)和政府回應(yīng)的雙軌制組合成多重形式的信訪民主形態(tài)即程序主義民主、越軌的民主、父愛的民主和超常規(guī)民主。信訪制度的法治規(guī)訓(xùn)勢必會壓縮其民意表達(dá)和政府回應(yīng)的彈性空間，在一定程度上會沖擊到信訪制度對體制形成的彈性平衡，所以在信訪法治化改革中也要規(guī)避對信訪司法化的過度崇拜和盲目迷信。

關(guān)鍵詞：民意表達(dá)；政府回應(yīng)；信訪；民主

中圖分類號：D035" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）08-0015-08

2023年，國務(wù)院副秘書長，國家信訪局黨組書記、局長李文章在《求是》上發(fā)文提出：“信訪制度是我國民主政治制度的一項重要內(nèi)容，是群眾權(quán)利救濟(jì)的重要補充渠道，承載著解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益的重要功能，做好信訪工作是做好群眾工作的具體體現(xiàn)。”[1]（p37）那么，為什么說信訪制度是一種民主政治制度呢？現(xiàn)有的民主理論分析框架似乎無法回答這一問題。民主作為一個政治學(xué)的核心概念，中外學(xué)者提供諸多的分析框架。比如達(dá)爾的規(guī)模與民主、參與和反對的分析框架；馬克思的經(jīng)濟(jì)制度與民主、資本主義民主與社會主義民主的分析框架；托克維爾的社會文化方式與民主制度；熊彼特提出的選舉與競爭的分析框架；王紹光提出的法律條件、多元競爭、大眾參與、政府對人民的回應(yīng)性民主的四個條件等。這些分析框架或多或少與信訪民主都有一定的關(guān)聯(lián)度。但是，信訪制度作為具有中國特色的民主制度，它既受到中國古代民本主義的影響，又是馬克思主義民主觀的中國映像，同時又夾雜著現(xiàn)代人民主權(quán)觀念的一部分內(nèi)容，所以信訪民主的分析還是要從其體制和運行的內(nèi)核出發(fā)，立足于中國語境，才能挖掘出信訪制度的民主意蘊。

一、民主概念的混亂和中國語境的民主觀念

研究民主問題的學(xué)者對民主的概念很難有共識，也許在民主問題上大家唯一的共識是沒有共識。無論是托克維爾還是薩托利都認(rèn)為自己生活在民主觀混亂的時代，即使他們并不生活于同一個時代，[2]（p3）所以民主是一個難以定義的概念。因為難以定義，所以它很容易被濫用，甚至有時被污名化為“任人打扮的小姑娘”。

第一，民主之所以難以定義原因在于民主內(nèi)涵的豐富性。我們在說“民主”時，因為使用的語境不同，民主的含義也不同。作為多義詞的“民主”具體含義需要放到具體語境里面才能夠得到準(zhǔn)確的理解。有人說某位領(lǐng)導(dǎo)很民主，總是愿意聽取不同人的意見。這里的“民主”是一種民主作風(fēng)，是一種工作方式和風(fēng)格。有人說委員會決策是民主的，主要說的是一種行為方式和決策規(guī)則。民主也是一種政治制度，它是由一系列的相互配套的制度和規(guī)則構(gòu)成的整體性的政治體制。

第二，民主之所以難以定義原因在于民主內(nèi)涵的變動性。任何概念都是由人建構(gòu)同時也建構(gòu)著人。概念隨著社會變遷而發(fā)生變化，民主也不例外。正如王紹光所言，民主一直以來都被人們看作是一個“壞東西”，只是近現(xiàn)代以來它才時來運轉(zhuǎn)成為了“好東西”。[3]（p5）民主概念的變化源于社會變遷和學(xué)者們對它的不斷建構(gòu)。在資產(chǎn)階級思想啟蒙時期，資產(chǎn)階級思想家賦予了民主以道德含義。熊彼特則把民主再次建構(gòu)，將民主與選舉民主等同，達(dá)爾更進(jìn)一步把民主界定為參與和反對的孿生體。[4]（p5）馬克思、恩格斯等對資本主義民主的虛偽性進(jìn)行無情而又深刻的批判。民主不斷地被建構(gòu)和闡釋從而導(dǎo)致了民主概念的混亂。

第三，民主之所以難以定義原因在于民主邊界的模糊性。民主與其他相對的概念看似涇渭分明，實則相互混淆雌雄難辨。正如米歇爾斯所言：“在各民族發(fā)展的歷史上逐步形成了兩種治理國家的理論原則，這兩種原則如此富有彈性，使得它們之間的界限常常模糊不清?！盵5]（p2）民主制與其他政治制度存在交叉，再加上政治制度的內(nèi)容和形式之間的張力，民主制向我們展示的似乎很難是一個絕對標(biāo)準(zhǔn)、清晰的政治畫像。這給民主的界定帶來了困擾，所以我們會發(fā)現(xiàn)政治制度中存在絕對君主制，但是不存在絕對民主制。

第四，民主之所以難以定義原因在于民主內(nèi)涵的文化性。不同的民族和國家因為歷史和文化不同導(dǎo)致他們對民主的理解也不盡相同。有諸多證據(jù)表明，我國政治文化更多地看重民主的回應(yīng)和效果。也就是說，人們在理解民主時更多地關(guān)心他們的意志和利益表達(dá)是否能夠得到政府的回應(yīng)，以及民主是否能夠滿足人們的訴求。人們更加看重民主所帶來的效能，而不看重民主的形式。

回到民主的原始含義來看，我們可以從兩個角度來理解民主的內(nèi)涵。一是西方文化的角度。民主（democracy）是由“人民（demo）”和“cracy（統(tǒng)治）”兩個詞根組成的，民主意味著“人民的統(tǒng)治”。更準(zhǔn)確地說，民主是由全體人民平等地、無差別地參與國家決策和進(jìn)行國家管理。二是中國文化的角度。在古代漢語中，“民主”意思是指因“民”而擇“主”，民心和民意是擇“主”的關(guān)鍵所在。“民主”是“天為民求主”的結(jié)果，也是民選擇的結(jié)果。所以，在我國古代社會，人們對民主的理解顯然與西方的“人民的統(tǒng)治”有較大區(qū)別。中國古代的“民主”理念強調(diào)的是“除民害”“為民擇主”?！懊裰鳌笔恰懊竦闹鳌保恰疤臁焙汀叭恕惫餐x予的，能夠為民除害并被人民所擁護(hù)。

中國古代的民主傳統(tǒng)在當(dāng)今社會似乎并沒有完全褪去。人民民主對現(xiàn)代民主理念進(jìn)行了改造，銜接中國古代的民主傳統(tǒng)，從而形成獨具特色的人民民主學(xué)說。正如夏勇所言：“引中國民本文化以為道統(tǒng)，采階級斗爭學(xué)說和權(quán)利觀念為政統(tǒng)，試圖通過動員和組織最廣大的人民群眾，讓人民中的每一分子都起來參與政治，監(jiān)督政府而形成自己的法統(tǒng)，從而建立和實現(xiàn)最廣泛的民主?！盵6]（p37）所以，當(dāng)今中國的人民民主觀念顯然已經(jīng)摒棄了階級斗爭學(xué)說，但夏勇所說的民主成分混合性依然存在。它一方面繼承了傳統(tǒng)中國民本主義的民主理念（強調(diào)道統(tǒng)），另一方面借鑒了西方現(xiàn)代文明中的人民主權(quán)理念（強調(diào)政統(tǒng)），從而形成一種混合的、民本主義的、實用主義的民主哲學(xué)?！叭嗣癞?dāng)家作主，政府應(yīng)尊重民意，這是農(nóng)民對民主的本質(zhì)主義的理解?！盵7]（p73）而且，這兩種成分與馬克思主義的大眾主義民主（強調(diào)集體）合成了人民民主的基本內(nèi)核。這被一項全國范圍內(nèi)隨機抽樣的1750位城鎮(zhèn)居民的調(diào)查所驗證。該項調(diào)查發(fā)現(xiàn)中國人想要的民主是：德治優(yōu)先于法治，重視實質(zhì)和內(nèi)容優(yōu)先于重視形式和程序，協(xié)商優(yōu)先于表決，解決反腐敗和群眾監(jiān)督政府問題優(yōu)先于保障公民權(quán)利和自由，中國人自己的而不是外國的民主。[8]（p1）

道統(tǒng)部分解決了人民民主的合法性問題，即“人心向背是最大的政治”，民主要求政權(quán)必須得到人民的支持和擁護(hù)。政統(tǒng)部分解決了人民民主的效能問題，即民主可以回應(yīng)人民的關(guān)切。正如習(xí)近平總書記所言：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[9]（p273）在人民民主學(xué)說里，人民民主主要體現(xiàn)在兩個方面：一是民意的表達(dá)，這是人民民主的合法性問題，二是政府的回應(yīng)，這是人民民主的效能問題。在民意的表達(dá)方面，中國民眾對于投票選舉興趣不大，更喜歡“找領(lǐng)導(dǎo)”“訴苦”“找關(guān)系”這些比較傳統(tǒng)的方式。在民眾看來，民意的表達(dá)應(yīng)該是日常的而不僅僅是周期性的。在政府的回應(yīng)方面，民眾帶有比較強烈的結(jié)果至上色彩，對于形式和程序不太重視。所以，我們可以得出結(jié)論，具有中國特色的人民民主其核心要義不在于通過競爭性的選舉以實現(xiàn)人民的統(tǒng)治，而是通過民意表達(dá)和政府回應(yīng)的良性互動驅(qū)使政府向人民負(fù)責(zé)，以實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目的，而信訪制度的運轉(zhuǎn)正充分體現(xiàn)了人民民主的這一中國特色。

二、信訪的民意表達(dá)

根據(jù)民意表達(dá)和政府回應(yīng)的方式不同，信訪的民意表達(dá)可以分為常規(guī)的信訪民意表達(dá)和非常規(guī)的信訪民意表達(dá)兩種模式。常規(guī)的民意表達(dá)包括逐級訪、依法訪，非常規(guī)的民意表達(dá)包括越級訪、重復(fù)訪和非接待場所上訪。信訪的政府回應(yīng)可以分為常規(guī)的政府回應(yīng)和非常規(guī)的政府回應(yīng)。常規(guī)的政府回應(yīng)包括三級終結(jié)辦理、領(lǐng)導(dǎo)接訪和下訪、督查督辦。非常規(guī)的政府回應(yīng)包括“開口子”和“權(quán)宜主義”。

民意的表達(dá)無論在人民民主還是西方民主的話語體系中都是重要的。鄧小平同志指出：“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方”。[10]（p273）習(xí)近平總書記也指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看……人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活……”[9]（p263）類似的看法我們在西方經(jīng)典民主著作中也可以找到。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，民主存在三個必不可少的條件，即：明確闡述他們的選擇、通過個人行動和集體行動向其他公民和政府表明他們的選擇、使他們的選擇在政府行為中受到同等的重視，也就是說政府在考慮這些選擇時不因其選擇的內(nèi)容或選擇由誰提出而加以歧視。[4]（p3）其實，羅伯特·達(dá)爾提出民主的三個條件可以簡單地概括為，民主意味著人們可以平等而又自由地表達(dá)自己的意志和利益。

信訪制度“實際上是一個與人大制度并行的民意收集與處理系統(tǒng)”。[11]（p5）作為一種門檻低、可及性強和包容性廣的民意表達(dá)通道，信訪無疑具有較多的優(yōu)勢。首先，信訪具有強開放性。這種開放性表現(xiàn)在，它對所有人都是開放的、在所有時間都是開放的。只要是正常信訪，信訪政府部門基本上沒有設(shè)置什么門檻。其次，信訪具備可達(dá)性。信訪不僅局限于來信來訪，包括電話、郵件等等都是允許采用的手段。國家信訪局開發(fā)的陽光信訪信息系統(tǒng)更加增強了信訪的可及性，系統(tǒng)的終端可以到達(dá)所有的手機用戶，其滲透性和便捷性非常強。最后，信訪是個具有多重性的通道。信訪的民意表達(dá)不僅僅是利益的，它的內(nèi)容無所不包，糾紛、舉報、求助、訴苦、建議等等都可以進(jìn)入。信訪通道的開放性、可達(dá)性和多重性保障了它的吸納能力，信訪的民意表達(dá)數(shù)量較大而且名目繁多。我們大體上可以把信訪的民意表達(dá)分為常規(guī)的信訪民意表達(dá)和非常規(guī)的信訪民意表達(dá)兩種類型。

第一，常規(guī)的信訪民意表達(dá)。常規(guī)的信訪民意表達(dá)是嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)范所采取的行動。具體而言，常規(guī)的信訪民意表達(dá)要滿足以下幾個條件：

首先，行為的逐級性。行為的逐級性主要是針對來訪的，來信來電和網(wǎng)訪不存在逐級性的要求?！缎旁L工作條例》規(guī)定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應(yīng)當(dāng)?shù)接袡?quán)處理的本級或者上一級機關(guān)、單位設(shè)立或者指定的接待場所提出?！彪m然《信訪工作條例》沒有對越級行為做出禁止性的規(guī)定，但是《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》規(guī)定對越級行為不再受理。即使規(guī)定不再受理，也沒有對此行為進(jìn)行懲戒性的規(guī)范。事實上，各級信訪政府部門雖然不再受理但是仍然給予登記處理。

其次，行為的規(guī)模和地點限制?！缎旁L工作條例》規(guī)定：“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人?！贝艘?guī)定對行為主體的規(guī)模進(jìn)行了限定，規(guī)模在5人以內(nèi)的才屬于正常信訪表達(dá)的范疇。同樣地，信訪事項只能向“有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)、單位設(shè)立或者指定的接待場所提出”。這意味著隨意地向無關(guān)的機關(guān)提出不合理訴求超出了正常信訪民意表達(dá)的范疇。而且，如果不是向“指定的接待場所”提出，那么此行為也是屬于非常規(guī)的范疇。

最后，行為的程序限制。在信訪辦理制度里有三級終結(jié)機制，即受理、復(fù)查、復(fù)核三個機制。已經(jīng)經(jīng)過受理復(fù)查復(fù)核三級終結(jié)程序仍然提出信訪事項的也不予受理。行為的程序限制為信訪回應(yīng)節(jié)省了時間和資源，也保障了信訪的民意表達(dá)能夠有序地進(jìn)行。

常規(guī)的信訪民意表達(dá)按照科層化的、制度化的、程序化的方式進(jìn)行。它比較適合簡單的、初步的、訴求強度低的民意表達(dá)。一般而言，常規(guī)的信訪民意表達(dá)的輸入過程是比較通暢的，也會得到政府的積極回應(yīng)。

第二，非常規(guī)的信訪民意表達(dá)。非常規(guī)的信訪民意表達(dá)是指超出《信訪工作條例》所規(guī)定范疇的信訪。比如，違反了信訪逐級性的限制、違反信訪時間和規(guī)模限制、超出信訪的場域限制等等，也包括一些《信訪工作條例》所列舉的信訪方式的限制等等。非常規(guī)的信訪民意表達(dá)一般訴求強度比較高，對基層政府形成較大壓力。

首先，越級信訪表達(dá)。越過本級和上一級有權(quán)管理單位的來訪都屬于越級信訪表達(dá)。越級信訪表達(dá)超越了信訪表達(dá)的科層制設(shè)計，與《信訪工作條例》所倡導(dǎo)的逐級訪背道而馳。越級信訪表達(dá)原因比較復(fù)雜，是等級信任、以上壓下等多重動因作用的結(jié)果，所以越級信訪表達(dá)的訴求強度比常規(guī)信訪表達(dá)要強一些。

其次，重復(fù)信訪表達(dá)。重復(fù)信訪表達(dá)有兩種情況。一種情況是信訪事項仍然在受理、復(fù)查、復(fù)核的辦理過程之中，人們再次就同一事項提出訴求。另一種情況是信訪事項已經(jīng)經(jīng)過受理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)程序后仍然就同一事項提出訴求。重復(fù)信訪表達(dá)是人們試圖通過加大信訪頻率來提高表達(dá)強度以實現(xiàn)自己的訴求。

最后，非接待場所信訪表達(dá)。非接待場所信訪表達(dá)試圖在條例規(guī)定的場所之外通過空間的擴(kuò)展來增強其表達(dá)的影響，從而對政府施加壓力。而且，非接待場所信訪表達(dá)往往還會采取條例規(guī)定以外的形式來吸引人們的注意力，增強其表達(dá)的效果。

三、信訪的政府回應(yīng)

近幾年，政府回應(yīng)得到眾多國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。李慧龍和于君博發(fā)現(xiàn)留言板類型的回應(yīng)性存在“選擇性回應(yīng)”的痼疾，呈現(xiàn)出回應(yīng)率的波動性、回應(yīng)速度的隨意性和有條件解決的特征。[12]（p72）孟天廣和李鋒發(fā)現(xiàn)時空因素、議題歸屬和訴求表達(dá)方式是政府回應(yīng)性的主要影響因素。[13]（p17-29）文宏通過案例分析發(fā)現(xiàn)了政府回應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)輿情存在邏輯活動偏差，從而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情向消極方向發(fā)展。[14]（p77）翁士洪從政治溝通中提出參與和回應(yīng)的分析框架，用以解釋網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境下政府決策回應(yīng)的行為邏輯。[15]（p109）李華胤發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的參與行為和政府回應(yīng)關(guān)系密切，他們往往基于政府回應(yīng)參與基層改革，形成一種“回應(yīng)性”參與模式。[16]（p128-134）這些研究表明，政府回應(yīng)是我國政治制度的重要組成部分。如果把政府回應(yīng)放在政治體系中去觀察，政府回應(yīng)事實上是政府對于人民意志表達(dá)的一種反饋和負(fù)責(zé)機制，它是民主制度的應(yīng)有之義。“民主國家的一個重要特征，就是政府不斷地對公民的選擇做出響應(yīng)，公民在政治上被一視同仁。”[4]（p2）王紹光認(rèn)為，政府對人民的回應(yīng)性即政府政策在多大程度上反映了公民的需求、要求和偏好，其更貼近民主的真實含義。[3]（p73）從政府系統(tǒng)運行過程來看，民主意味著民意表達(dá)向政治系統(tǒng)輸入和來自政府系統(tǒng)輸出的政府回應(yīng)的過程。民主不僅要求民意的表達(dá)和選舉，更重要的是民意表達(dá)和選舉所帶來的政府有效的、負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。達(dá)爾也表示：“民主國家的一個重要特征，就是政府不斷地對公民的選擇做出響應(yīng)。”[4]（p2）

第一，常規(guī)的信訪回應(yīng)。按照《信訪工作條例》的規(guī)定，信訪對民意表達(dá)的回應(yīng)主要有三種方式，即三級終結(jié)的辦理程序、領(lǐng)導(dǎo)接訪和下訪、督查督辦。

按照《信訪工作條例》的規(guī)定，各級黨委和政府信訪部門收到信訪事項，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)送和交辦。信訪人對信訪處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理機關(guān)、單位的上一級機關(guān)、單位復(fù)查。收到復(fù)查請求的機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)、單位的上一級機關(guān)、單位請求復(fù)核。收到復(fù)核請求的機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見。[17]（p3-6）三級終結(jié)制度是信訪的科層化回應(yīng)模式。它強調(diào)在既有科層體系下通過層級分工來對民眾的民意做出回應(yīng)。

按照《信訪工作條例》的規(guī)定，各級機關(guān)、單位領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)閱辦群眾來信和網(wǎng)上信訪、定期接待群眾來訪、定期下訪，包案化解群眾反映強烈的突出問題?！白?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪，不是信訪工作的唯一形式，也不是越俎代庖，取代基層工作，而是一種思想觀念的轉(zhuǎn)變，一種工作思路的創(chuàng)新，一種行之有效的機制，一種發(fā)揚民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道。”[18]（p54）領(lǐng)導(dǎo)下訪接訪通過單獨接訪與聯(lián)合接訪、定點接訪、重點接訪、帶案接訪等多種形式對人民的信訪民意表達(dá)做出面對面的回應(yīng)和交流。[19]（p175-176）

按照《信訪工作條例》的規(guī)定，各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對開展信訪工作、落實信訪工作責(zé)任的情況組織專項督查。信訪工作聯(lián)席會議及其辦公室、黨委和政府信訪部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要開展督查，就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)地方和部門進(jìn)行反饋，重要問題向本級黨委和政府報告。各級黨委和政府督查部門應(yīng)當(dāng)將疑難復(fù)雜信訪問題列入督查范圍。督查和領(lǐng)導(dǎo)下訪接訪都是一種超科層制的回應(yīng)模式，它突破了科層制下層級化和部門化的回應(yīng)規(guī)則，打破常規(guī)的專業(yè)化和層級化分工，以克服科層制官僚主義和部門主義弊端所導(dǎo)致的選擇性回應(yīng)問題。

第二，非常規(guī)的信訪回應(yīng)。我們把突破了相關(guān)黨規(guī)法律的政府回應(yīng)行為稱之為非常規(guī)的信訪回應(yīng)。非常規(guī)的信訪回應(yīng)主要有“開口子”回應(yīng)、權(quán)宜主義回應(yīng)兩種模式。

首先，“開口子”回應(yīng)。一些信訪案件在領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心下通過批示的方式順利解決，有些甚至是已經(jīng)經(jīng)過司法判決的信訪事項又被上級向下交辦。政法傳統(tǒng)下的信訪權(quán)力運作行為造成了權(quán)威向權(quán)力體系的頂端集中，刺激了人們向更高的權(quán)力尋求公正，許多復(fù)雜、疑難問題被引向了上級甚至中央。即使《信訪工作條例》明確了領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、走訪的權(quán)力來源，但職責(zé)權(quán)限設(shè)置不清導(dǎo)致各級領(lǐng)導(dǎo)干部解決問題的口徑不一致，對信訪案件做出不同的解決方案。[20]（p43-48）

其次，權(quán)宜主義回應(yīng)?；鶎诱m不是“麻煩”制造者，但必須將這些“麻煩”兜底，奉行的是經(jīng)濟(jì)贖買的邏輯，以息事寧人的態(tài)度來回應(yīng)纏訪和鬧訪的問題，以利誘的方式讓訪民放棄上訪。這種人為營造出的秩序景象，淡化了信訪作為民意表達(dá)機制的價值理性?！盎ㄥX買穩(wěn)定”只是權(quán)宜之計，大量的資源被損耗在政府超常規(guī)運作中，不能解決實質(zhì)性問題。信訪考評壓力致使機構(gòu)共謀與互動極大地耗費了投入的資源，陷入信訪制度運行“內(nèi)卷化”的泥沼中。[21]（p95-100）基層政府為了規(guī)避嚴(yán)格的信訪工作績效考核機制所帶來的風(fēng)險，可能會放棄法治主義的處理思路?；鶎诱谫Y源約束條件下不得不采取變通、替代策略。

四、彈性民主與法治秩序

信訪制度作為獨具中國特色的制度設(shè)計，其運轉(zhuǎn)表現(xiàn)出雙軌制的特征。民眾的民意表達(dá)有的是循規(guī)蹈矩的，有的又是越軌的。政府的回應(yīng)有的是制度化的，有的又是超制度化的。這種雙軌制的特征不僅組合成多重形式的信訪民主形態(tài)，而且也為信訪民主增添了較大的彈性空間。

因為民意表達(dá)和政府回應(yīng)的雙軌制，信訪民主表現(xiàn)出四種不同的形態(tài)。當(dāng)民意表達(dá)和政府回應(yīng)都在現(xiàn)有制度框架下進(jìn)行時，信訪民主表現(xiàn)為程序主義民主的形態(tài)，即民意表達(dá)和政府回應(yīng)都遵循程序主義的邏輯。當(dāng)民意表達(dá)按照非常規(guī)的方式進(jìn)行而政府進(jìn)行常規(guī)回應(yīng)，則出現(xiàn)了民主的超載和越軌，信訪民主突破了法制的秩序。當(dāng)民意表達(dá)按照常規(guī)方式進(jìn)行而政府以非常規(guī)方式回應(yīng)，那么民主則是父愛的民主。政府對民意的回應(yīng)更像一個父親對待子女一樣，既可能充滿了溫情也可能比較粗暴。當(dāng)民意表達(dá)突破現(xiàn)有制度框架展開行動，政府回應(yīng)也以非常規(guī)的方式進(jìn)行，那么信訪民主則表現(xiàn)為民眾與政府博弈的過程，他們在突破現(xiàn)有制度框架形成民眾與政府互動的新平衡狀態(tài)，即一種新型的超常規(guī)民主。超常規(guī)民主更多地遵循事本主義的邏輯，遵循“事要解決”的終極關(guān)懷。超常規(guī)民主表現(xiàn)出民意表達(dá)和政府回應(yīng)的雙重彈性。它雖然超越了現(xiàn)有法制秩序，但是并沒有超越現(xiàn)有政治秩序。

作為一種民主制度設(shè)計的信訪與其他政治制度一個很大的不同點是信訪的表達(dá)和回應(yīng)都具有較強的彈性，我們可以把它稱之為彈性的民主。信訪民主的彈性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在信訪通道中，政府對民意表達(dá)的回應(yīng)融合了情理法，賦予了信訪民主較多的溫情。[22]（p137-145）在信訪的民意表達(dá)中，人們綜合運用了情理法三種方式來論證其行為和訴求的合法性，政府相應(yīng)地對民意表達(dá)的回應(yīng)也綜合運用了情理法三種方式來應(yīng)對，即信訪應(yīng)對的“三到位一處理”原則：群眾訴求合理的解決問題到位；訴求無理的思想教育到位；生活困難的幫扶救助到位；行為違法的依法處理。[18]（p5）情理法中的情和理相對于法具有很強的彈性空間和情感伸縮性，缺乏制度剛性的約束。更重要的是，情理法之間的張力為信訪的民意表達(dá)和應(yīng)對提供了多種選擇和標(biāo)準(zhǔn)，這為民意表達(dá)和政府應(yīng)對提供了彈性空間。人們的民意表達(dá)可以用情或者用理或者用法，或者運用情理法的多種組合，反過來政府回應(yīng)也是如此。情理的伸縮性和合法性依據(jù)選擇的彈性都導(dǎo)致信訪民主缺乏相應(yīng)的秩序從而引發(fā)次生矛盾。

第二，在信訪通道中，政府對民意表達(dá)的回應(yīng)要求依法依政策進(jìn)行，賦予了信訪自由裁量的空間?！缎旁L工作條例》為信訪案件的辦理提供了兩個標(biāo)準(zhǔn)，既要依法也要依政策。依法和依政策之間的沖突也讓民意的表達(dá)和政府的回應(yīng)有了雙向選擇。相對于法律而言，不同層級的、不同地域的、不同時間的政府政策都是不同的，政策差異性比較大。而且，法律相對穩(wěn)定，政策變動性較強。法律具有較強的民意性、立法權(quán)和解釋權(quán)的相對獨立性。但是政策具有較強的人格化色彩，決策權(quán)和政策解釋權(quán)也往往集于一身。政策的靈活性和人格化特性賦予了信訪表達(dá)和回應(yīng)較強的自由裁量空間。民意表達(dá)者和政府回應(yīng)者很難找到共識性的依據(jù)。

第三，在信訪通道中，政府對民意表達(dá)的回應(yīng)的或然性為信訪提供了想象的空間。情理法的張力、法與政策的張力、政治話語與法治話語的張力等等使得信訪的表達(dá)和回應(yīng)缺乏統(tǒng)一的、最終的標(biāo)準(zhǔn)。而且，信訪的表達(dá)和回應(yīng)與生俱來的情感特征和政治色彩給予了信訪人較大的吸引力和想象空間。甚至是，實際的信訪判例存在多頭管理的情況，不同部門因為信息不對稱對民意表達(dá)回應(yīng)也不盡相同，這也給予了信訪人一定的想象空間。在實際的信訪制度運行中，三級終結(jié)制度是最難落實的。雖然根據(jù)《信訪工作條例》一些信訪案件經(jīng)過受理復(fù)查復(fù)核就應(yīng)該終結(jié)了，但是實際操作中仍然被登記甚至被重新辦理。無法終結(jié)的三級終結(jié)制消弭了信訪制度的權(quán)威，這也讓信訪人產(chǎn)生了重新解決的希望。另一方面，三級終結(jié)制度缺乏相應(yīng)的配套方案尤其是對重復(fù)表達(dá)的剛性制約機制，這也助長了信訪人對未來政府不同回應(yīng)的期望。

在我國社會主義民主政治體系中，相對于人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度而言，信訪制度的民主參與和回應(yīng)是最具有彈性的。這種高彈性的民主設(shè)計賦予了其比較強的政治吸納能力和彈性穩(wěn)定性。所謂彈性穩(wěn)定性就是體制發(fā)生彈性變形并達(dá)到變形后的平衡狀態(tài)。那么，這種彈性穩(wěn)定性雖然強化了體制的自我修復(fù)機制，但是也使得信訪制度的規(guī)范性和秩序性在一定程度上被削弱，這是信訪民主表達(dá)和回應(yīng)的一體兩面。所以，信訪制度完善需要在信訪的民主與法治之間保持平衡，具體而言主要包括以下兩個方面：

第一，把信訪納入法治化的軌道。民主的要義是人民當(dāng)家作主，是民意的釋放和張揚。法治的要義是秩序和規(guī)則，是對權(quán)力的制約和規(guī)范。民意的釋放和張揚勢必會影響到秩序和規(guī)則的嚴(yán)肅性。所以，我們在討論信訪與法治的關(guān)系時，與其說信訪是“法治剩余”[23]（p164-183），不如說超載的信訪民主是對法治的沖擊和突破。

信訪制度改革的要義不是對信訪制度的全盤否定，而是在于如何對信訪制度進(jìn)行有效的法治規(guī)訓(xùn)。信訪制度的法治規(guī)訓(xùn)一方面是通過法治宣傳、法治公共服務(wù)、法治示范等等來引導(dǎo)社會在進(jìn)入信訪通道后按照法治的軌道來行動。信訪制度法治規(guī)訓(xùn)的另一方面是對政府，通過法治咨詢、公共政策法治化、依法行政來規(guī)范政府在政府回應(yīng)中的行為，以法治思維、法治方式解決信訪問題。

第二，在民主與法治之間的有限平衡。當(dāng)然，信訪制度的法治規(guī)訓(xùn)勢必會壓縮其民意表達(dá)和回應(yīng)的彈性空間，在一定程度上會沖擊到信訪制度對體制形成的彈性平衡，所以在信訪法治化改革中也要規(guī)避對信訪司法化的過度崇拜和盲目迷信。

作為一種弱科層化的民主設(shè)計，信訪制度中的民意表達(dá)具有較好的自由空間，這種自由空間固然會在一定程度上弱化法治，但是它對民意表達(dá)的釋放和張揚確實是國家和社會進(jìn)行自我修復(fù)所必需的。一旦信訪的民意表達(dá)被完全地科層化和制度化，那么大量的民意勢必被科層體系和程序制度所過濾，國家和社會對于環(huán)境變化反應(yīng)的靈敏性會大大降低，其自我修復(fù)的能力也會受到削弱。

在日新月異的社會主義新時代，社會的變遷進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了立法司法的進(jìn)程。信訪的民意表達(dá)所反映的社會問題往往都是超前的，缺乏相關(guān)立法和司法依據(jù)。如果盲目崇拜信訪司法化，把民意的表達(dá)強制推向司法通道，那么大量的民意很難得到有效的回應(yīng)，其剛性穩(wěn)定將會是比較脆弱的。即使能夠有效回應(yīng)，那么大量的民意表達(dá)進(jìn)入司法通道，也會導(dǎo)致司法的瞬時超載進(jìn)而危及社會穩(wěn)定。

事實上，信訪制度的民主設(shè)計不僅僅是為民意表達(dá)提供一種通道，它也是社會情緒的一種治愈機制。社會情緒的治愈方式在于釋放而不是規(guī)訓(xùn)。把社會情緒的釋放通過法治規(guī)訓(xùn)來加以規(guī)范和限制，不僅不利于情緒治愈，反而會導(dǎo)致社會情緒的極端化。

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責(zé)任編輯" "賈曉林