不動產(chǎn)登記檔案整合與集約化管理研究

[摘 要]不動產(chǎn)登記是國家對土地、房屋等不動產(chǎn)權(quán)利進行登記和公示的物權(quán)制度，是保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益、維護不動產(chǎn)交易秩序的重要法律制度。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革的深入推進，不動產(chǎn)登記檔案的整合與集約化管理成為新形勢下做好不動產(chǎn)登記工作的重要內(nèi)容。本文從不動產(chǎn)登記檔案整合和集約化管理的必要性入手，探討整合的內(nèi)容、過程中存在的問題，并提出改進措施，以期為不動產(chǎn)登記檔案管理工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]不動產(chǎn)；登記檔案；整合；集約化管理

一、對不動產(chǎn)登記檔案進行整合和集約化的必要性

（一）為物權(quán)登記提供檔案依據(jù)

不動產(chǎn)物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定不動產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，主要包括國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)和他項權(quán)利等[1]。不動產(chǎn)登記是物權(quán)公示的重要方式，只有經(jīng)過登記的不動產(chǎn)權(quán)利才能得到國家的認可和保護，不動產(chǎn)登記檔案真實、完整地記錄了不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等情況[2]。對不動產(chǎn)登記檔案進行整合和集約化管理有利于建立統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的不動產(chǎn)登記信息管理平臺，為不動產(chǎn)物權(quán)的查詢、保護和管理提供全面、準確的檔案支撐。傳統(tǒng)的不動產(chǎn)登記檔案分散在不同部門，標準不一、格式不同，既不利于檔案的保管和利用，也不利于不動產(chǎn)物權(quán)的保護。通過對不動產(chǎn)登記檔案的整合，統(tǒng)一檔案的標準規(guī)范和管理流程，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記信息的共享和交換，能夠從根本上解決不動產(chǎn)登記檔案管理的碎片化、分散化問題，有效提高不動產(chǎn)登記的質(zhì)量，更好地維護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（二）為便民服務提供平臺

不動產(chǎn)登記制度的實施，是一項便民利民的重大改革舉措，對于保護人民群眾合法財產(chǎn)權(quán)益，推進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展具有十分重要的意義。通過建立統(tǒng)一規(guī)范的不動產(chǎn)登記制度，將分散在多個部門的各類不動產(chǎn)登記職責整合，變多頭登記為一窗受理、集中辦理，最大限度方便群眾辦事。過去群眾辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)需要多次往返于不同部門，既耗時費力，辦事效率低，還可能因登記標準不一致而權(quán)屬不清。如今“一站式”登記服務讓群眾“最多跑一次”，甚至“一次不用跑”，通過網(wǎng)上申請、郵寄送達就能完成登記，真正實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，登記機構(gòu)通過內(nèi)部流程再造和部門信息共享，將辦理時限大幅壓縮。群眾只需提交一套資料，登記機構(gòu)即可內(nèi)部流轉(zhuǎn)，分別辦理不動產(chǎn)權(quán)屬登記、抵押登記、交易轉(zhuǎn)移等事項，實現(xiàn)了登記審核、繳稅、發(fā)證“一條龍”服務。可以說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一項真正從群眾需求出發(fā)、以人民為中心的民生改革，是服務型政府建設的生動實踐，極大程度上增強了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、整合不動產(chǎn)登記檔案的內(nèi)容

（一）檔案管理部門的整合

不動產(chǎn)登記檔案的整合，首先要理順檔案管理體制，實現(xiàn)檔案管理部門的整合。傳統(tǒng)的不動產(chǎn)登記檔案分散在國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、稅務等多個部門，管理體制分散、標準不一，檔案資源難以共享、質(zhì)量難以保障。要按照“省級統(tǒng)籌、市縣建檔”的原則，整合分散在各部門的不動產(chǎn)登記檔案，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記檔案管理機構(gòu)，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺。各地可結(jié)合實際，采取政府直管或事業(yè)單位管理等方式，組建市、縣兩級不動產(chǎn)登記檔案管理中心，負責本行政區(qū)域內(nèi)不動產(chǎn)登記檔案的收集、整理、保管、利用等工作，要厘清檔案管理部門與不動產(chǎn)登記機構(gòu)的職責邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同配合。檔案管理部門負責制定不動產(chǎn)登記檔案管理的政策，指導監(jiān)督不動產(chǎn)登記檔案的收集、整理、保管、利用等工作，為不動產(chǎn)登記機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效的檔案服務[3]。此外，還要加強部門協(xié)作，建立健全自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、民政、稅務等部門的協(xié)調(diào)配合機制，實現(xiàn)部門間的信息共享和業(yè)務協(xié)同，形成不動產(chǎn)登記檔案管理的合力。

（二）檔案管理人員的整合

不動產(chǎn)登記檔案的整合，離不開專業(yè)化的檔案管理人員隊伍，要加強不動產(chǎn)登記檔案管理人員的整合，建設一支熟悉不動產(chǎn)登記業(yè)務、精通檔案管理技術(shù)的復合型人才隊伍。要從各相關(guān)部門抽調(diào)業(yè)務骨干，組建市、縣兩級不動產(chǎn)登記檔案管理中心，選優(yōu)配強檔案管理人員。檔案管理人員既要熟悉不動產(chǎn)登記的法律法規(guī)和業(yè)務流程，又要掌握現(xiàn)代檔案管理的理念和技術(shù)，能夠勝任檔案的收集、整理、編目、數(shù)字化等工作。同時也要建立完善的檔案管理人員培養(yǎng)、使用、考核機制，加強教育培訓和實踐鍛煉，不斷提升檔案管理人員的業(yè)務素質(zhì)和工作能力。建設高素質(zhì)專業(yè)化檔案管理人員隊伍，關(guān)鍵要創(chuàng)新人才培養(yǎng)和激勵機制，要完善檔案管理人員的職業(yè)發(fā)展通道，暢通縱向晉升和橫向流動渠道，創(chuàng)造人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。

三、整合不動產(chǎn)登記檔案與集約管理過程中的常見問題

（一）檔案移交時的整理交接問題

在不動產(chǎn)登記檔案整合和集約化管理過程中，檔案移交前的整理和交接環(huán)節(jié)常常成為制約檔案順利流轉(zhuǎn)的“堵點”和“難點”。這主要源于檔案管理標準不統(tǒng)一、檔案內(nèi)容不全面、檔案保管條件不達標、檔案檢索手段不完備等深層次問題。由于不動產(chǎn)登記涉及多個部門，各部門長期以來在檔案材料的收集、整理、保管等方面沿襲各自的做法和規(guī)范，在檔案分類方法、排列順序、著錄格式等方面存在較大差異，客觀上造成檔案管理標準不統(tǒng)一，整合難度大。在檔案移交過程中，也暴露出一些亟待解決的問題，一些基層單位對檔案移交重視不夠，前期溝通不到位，對移交檔案的情況不明、數(shù)量不清，未編制詳細的移交清單；檔案接收部門對檔案的保管利用要求了解不夠，疏于清點核對、登記造冊，權(quán)責界定模糊，影響了檔案的安全與完整。特別是跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的檔案移交，涉及部門多、手續(xù)繁，移交接收雙方職責劃分不清晰，缺乏必要的協(xié)調(diào)機制，推諉扯皮、效率低下問題更為突出，極易出現(xiàn)管理真空、監(jiān)管缺位等風險隱患[4]。

（二）檔案整合入庫后的儲存管理問題

由于不動產(chǎn)登記檔案具有數(shù)量大、種類多、載體豐富等特點，對檔案庫房的環(huán)境條件、設施設備等提出了更高要求，受庫房面積限制和設施老化影響，不少地方的檔案存儲環(huán)境難以達到國家標準。尤其是在一些基層單位和農(nóng)村地區(qū)，檔案庫房大多面積偏小、設備陳舊、布局不合理，嚴重制約了檔案的集中統(tǒng)一保管。有的庫房缺少必要的恒溫恒濕、防塵防蛀設施，小型檔案庫濕度控制更是難以做到位，極易導致檔案發(fā)生霉變、蟲蛀等問題，嚴重威脅檔案的存儲安全。有的庫房照明設施不達標，采光不足或者紫外線強烈，容易加速檔案老化；有的庫房缺乏必要的消防設施，一旦發(fā)生火情，難以及時撲救，后果不堪設想。在檔案借閱利用和日常管理等方面，也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和風險點，一些地方對檔案查閱的審批把關(guān)不夠嚴格，程序不夠規(guī)范，查閱登記不完整、不準確，檔案出入庫臺賬管理混亂，查閱檔案與在庫檔案脫節(jié)問題時有發(fā)生。少數(shù)工作人員安全保密意識淡薄，疏于對檔案查閱過程的監(jiān)管，沒有在專門的檔案查閱室進行現(xiàn)場調(diào)閱，缺少必要的技術(shù)設備和安保措施，客觀上加大了檔案外泄、散失的風險。

四、促進不動產(chǎn)登記檔案整合與集約化的措施

（一）對檔案管理人員定期進行技能培訓考核

檔案管理工作是一項專業(yè)性很強的工作，對檔案管理人員的理論功底和業(yè)務技能有著很高的要求。在新形勢下做好不動產(chǎn)登記檔案管理工作，加強檔案管理人員的教育培訓就成為一項必然要求。為此，必須建立健全檔案管理人員教育培訓制度，采取多種培訓方式，如集中培訓與自學相結(jié)合、業(yè)務培訓與能力培養(yǎng)相結(jié)合、理論學習與實踐鍛煉相結(jié)合等方式，有計劃、有重點地開展檔案管理人員培訓工作。培訓工作要緊緊圍繞提高檔案管理專業(yè)化水平這一中心任務，重點突出檔案管理的基礎理論、專業(yè)技能、信息化應用等內(nèi)容，切實增強培訓的針對性和實效性。

此外，培訓過程中要積極創(chuàng)新培訓方式，要充分利用信息化手段搭建可以隨時隨地學習的平臺，如提供網(wǎng)絡培訓和在線課程等便捷的方式，這樣能夠提高培訓工作的靈活性，讓檔案管理人員能夠更加便捷地接受教育培訓。僅僅依靠培訓還不夠，還需建立科學規(guī)范的檔案管理人員績效考核體系，將培訓學習的內(nèi)容納入考核內(nèi)容當中，考核的內(nèi)容要全面，將日常管理的業(yè)務工作與職業(yè)道德與人品等情況都納入考核范圍，將考核結(jié)果作為檔案管理人員職務晉升與評優(yōu)評先的重要依據(jù)?？己朔绞揭惨獎?chuàng)新，不要采取一刀切的武斷方式，可以采取日?？己伺c季度考核、年度考核相結(jié)合，同事評價、領導評價與群眾評價相結(jié)合的方式，利用多元化的考核評價方式來提高考核的全面準確性。

（二）利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高效管理檔案

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應用為不動產(chǎn)登記檔案管理創(chuàng)新提供了新的機遇，這就要求不動產(chǎn)檔案管理改革必須順應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，要加快促進不動產(chǎn)登記檔案管理工作的信息化、網(wǎng)絡化進程。要整合各方資源，建設出全市、全省乃至全國都統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記檔案管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記檔案信息的采集、存儲、管理和利用的多位一體化。檔案管理系統(tǒng)應該采用大數(shù)據(jù)整合與云計算分析等先進的技術(shù)，滿足諸多使用者對海量檔案數(shù)據(jù)的存儲、檢索、查詢等功能的多樣化需求。同時，也要注意創(chuàng)新利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，利用軟件和網(wǎng)站來開發(fā)不動產(chǎn)登記檔案網(wǎng)上查詢和申請等功能，讓群眾足不出戶就能查閱檔案、申請服務，最大限度方便群眾的生活。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應用為檔案管理帶來了革命性的變革，極大地提升了檔案管理的效率和水平，然而這種技術(shù)進步也給檔案安全帶來了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。為了應對這些挑戰(zhàn)，有關(guān)部門必須采取更加全面嚴密的安保措施，構(gòu)建一個多層次、立體化的檔案信息安全保障體系。這個體系應該包括物理安全、網(wǎng)絡安全和系統(tǒng)安全三個主要方面，形成一個相互協(xié)調(diào)、相互支撐的整體。要從思想上強化管理人員的安全意識，明確工作內(nèi)容中的安全責任，確保各項安全保護措施都落到實處。在技術(shù)方面，要加強網(wǎng)絡安全防護，提高系統(tǒng)抵御黑客攻擊和病毒侵襲的防護能力，保障檔案數(shù)據(jù)不被非法竊取和篡改，做好檔案管理的“保鏢”工作[5]。同時，還要從管理方面嚴格用戶權(quán)限，實行最窄授權(quán)原則，防止檔案數(shù)據(jù)被越權(quán)訪問，除此之外，檔案數(shù)據(jù)備份和容災管理工作也不容忽視，為了提供雙重保證，建立異地災備中心是必需的防護方式，利用多種方式以最大限度地減少事故災害造成的可能損失。

（三）建立健全檔案管理監(jiān)督機制

建立健全的檔案管理監(jiān)督機制，是確保不動產(chǎn)登記檔案管理工作依法依規(guī)、規(guī)范有序的重要保證，紀檢監(jiān)察、檔案、審計等部門要各司其職、協(xié)調(diào)配合，綜合運用行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等手段，加強對不動產(chǎn)登記檔案管理工作的監(jiān)督檢查。檔案主管部門要把日常監(jiān)管和專項督查結(jié)合起來，把明察和暗訪結(jié)合起來，通過抽查核查、實地督查等方式，及時發(fā)現(xiàn)并解決檔案管理中存在的苗頭性、傾向性問題。審計部門要把不動產(chǎn)登記檔案管理納入審計監(jiān)督范圍，定期開展檔案管理審計和專項審計調(diào)查，重點檢查檔案管理的真實性、合法性和效益性。紀檢監(jiān)察機關(guān)要把檔案管理作為廉政建設和反腐敗斗爭的重要內(nèi)容，加大案件查處和責任追究力度，對違紀違法行為“零容忍”，構(gòu)建風清氣正的良好政治生態(tài)。

監(jiān)督的生命力在于執(zhí)行，應當將監(jiān)督檢查、督促整改和跟蹤問效緊密結(jié)合，確保監(jiān)督過程能夠切實地達成優(yōu)化管理、改進工作的實際成果。在監(jiān)督檢查中若發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題，需要面對全體工作人員拎出來，舉一反三地分析預警，不斷完善相關(guān)制度，彌補監(jiān)管漏洞，構(gòu)建一個科學、完備且高效運轉(zhuǎn)的檔案管理制度體系。對于那些因違反檔案管理規(guī)定而導致不良后果的情況，必須嚴肅追究相關(guān)人員的責任，同時，應當利用這些案例對相關(guān)管理人員進行警示教育，以此規(guī)范檔案管理工作人員的法治意識。此外，還需要充分調(diào)動人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體，以及社會公眾的力量，發(fā)揮他們在外部監(jiān)督中的重要作用，通過拓展新的監(jiān)督渠道、多樣的監(jiān)督方式，可以實現(xiàn)全方位、多層次、立體化的監(jiān)督體系。這種綜合性的監(jiān)督機制將有助于形成一個各方共同參與、協(xié)調(diào)一致的檔案管理監(jiān)督新局面。

結(jié)束語

不動產(chǎn)登記檔案是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要載體，是維護不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的重要法律憑證。加強不動產(chǎn)登記檔案整合和集約化管理，是順應形勢發(fā)展、提高檔案管理質(zhì)量和效率的必然選擇。各級政府和部門要高度重視不動產(chǎn)登記檔案整合和集約管理工作，加強組織領導，強化制度建設，優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新方式方法，推動不動產(chǎn)登記檔案管理工作不斷邁上新臺階。

參考文獻

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[2]溫彩云.如何整合和集約化管理不動產(chǎn)登記檔案探討[J].卷宗，2019，9（10）：131.

[3]朱志梅.如何整合和集約化管理不動產(chǎn)登記檔案探討[J].建材與裝飾，2016（51）：154-155.

[4]張肖千.不動產(chǎn)檔案集約化管理研究：以蘇州市為例[D].蘇州：蘇州大學，2016.

[5]和桂玲.實現(xiàn)不動產(chǎn)檔案集約化管理的路徑[J].大科技，2022（24）：22-24.

作者簡介：林巧玲（1988— ），女，漢族，福建泉州人，永春縣不動產(chǎn)登記中心，檔案館員，本科。

研究方向：檔案信息化。