山東省臨沂市東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和形成機(jī)制研究

摘要：本文選取項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益、滿意度5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)15個(gè)二級(jí)指標(biāo)、37個(gè)三級(jí)指標(biāo)，采用模糊層次分析法（FAHP），對(duì)東汶河流域水土保持項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。探討了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的成因，采用SCP范式（即“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”分析范式），分析了項(xiàng)目績(jī)效形成機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)多元主體協(xié)同合作，形成長(zhǎng)效機(jī)制的重要性，對(duì)其他地區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目的績(jī)效探索和提升具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：水土保持項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；績(jī)效形成機(jī)制；東汶河流域；山東省臨沂市

中圖分類號(hào)：S157""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""" doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.07.004

引文格式：龐文悅，袁詩(shī)睿，羅國(guó)瑞.山東省臨沂市東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和形成機(jī)制研究［J］.山東國(guó)土資源，2024，40（7）：2531.PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui. Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（7）：2531.

收稿日期：20240517；修訂日期：20240524；編輯：曹麗麗

基金項(xiàng)目：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)校級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃支持項(xiàng)目（202320XX27）

作者簡(jiǎn)介：龐文悅（2004—），女，山東臨沂人，本科在讀，土地資源管理專業(yè)；Email：2923224536@qq.com

0" 引言

地處沂蒙山區(qū)腹地的東汶河，是沂河的重要支流，位于云蒙湖水庫(kù)下游，源出蒙陰縣岸堤水庫(kù)，全長(zhǎng)約110km，流域面積約2428.46km2，經(jīng)蒙陰、沂南兩縣流入沂河，主要流域在沂南境內(nèi)［1］。流域內(nèi)以低山和丘陵為主，坡地、洼地和溝壑交錯(cuò)分布，植被覆蓋率低，水土流失問題較為突出［2］。同時(shí)，水土流失導(dǎo)致河流泥沙含量增加，在金馬河、孫祖河等東汶河支流河道淤積，抬高了河床，降低了行洪能力，最終威脅沂河水生態(tài)及水安全。

2021年，臨沂市以沂蒙山區(qū)域山水工程實(shí)施為契機(jī)，開展東汶河流域水土保持項(xiàng)目。該項(xiàng)目以東汶河流域?yàn)閱卧诹饔騼?nèi)進(jìn)行“荒山造林、水土保持、礦山修復(fù)”一體化保護(hù)和修復(fù)，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益［3］，被自然資源部評(píng)為“中國(guó)山水工程”典型案例。

1" 東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

1.1" 評(píng)價(jià)方法確定

綜合考慮績(jī)效數(shù)據(jù)的匱乏、績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和模糊層析分析法標(biāo)清晰、計(jì)算簡(jiǎn)便的自身優(yōu)勢(shì)［4］，本文采用模糊層次分析法（FAHP）計(jì)算東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效。

1.2" 數(shù)據(jù)來源

本文根據(jù)從沂蒙山區(qū)域山水工程辦公室獲取的項(xiàng)目基本信息和數(shù)據(jù)、專家打分?jǐn)?shù)據(jù)以及通過問卷調(diào)查所獲取的數(shù)據(jù)，進(jìn)行績(jī)效的測(cè)算和評(píng)價(jià)。

1.3" 指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》［5］《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》［6］等文件的要求，確定績(jī)效評(píng)價(jià)體系，詳見表1。

1.4" 指標(biāo)權(quán)重確定

1.4.1" 優(yōu)先關(guān)系矩陣的構(gòu)造

優(yōu)先關(guān)系矩陣是每一層次中的因素針對(duì)于上層因素的相對(duì)重要性進(jìn)行兩兩比較建立的矩陣，也稱模糊互補(bǔ)矩陣［7］。即：

F=（fij）n×n=f11f12∧f1nf21f22∧f2nMMOMfn1fn2∧fnn（1）

式中：fij表示第i個(gè)元素相對(duì)于第j個(gè)元素的模糊關(guān)系，采用0.1～0.9標(biāo)度法，且fij+fji=1，i，j=1，2，∧，n。

為了定量描述任意兩個(gè)元素關(guān)于某準(zhǔn)則的相對(duì)重要程度，使用0.1～0.9的標(biāo)度法［8］進(jìn)行標(biāo)記。

采用改進(jìn)的專家打分法［9］，對(duì)各層指標(biāo)因素開展兩兩比較，根據(jù)其相對(duì)重要性進(jìn)行判斷評(píng)分，根據(jù)工作年限和職稱來衡量經(jīng)驗(yàn)水平、劃分權(quán)重，將打分結(jié)果與相對(duì)應(yīng)的權(quán)重相乘，對(duì)其進(jìn)行相對(duì)應(yīng)修正。進(jìn)而可得PA優(yōu)先關(guān)系矩陣：

0.500.290.220.200.270.710.500.290.240.440.780.710.500.400.670.800.760.600.500.730.730.560.330.270.50（2）

同理，求解其他指標(biāo)間的指標(biāo)優(yōu)先關(guān)系矩陣。

1.4.2" 優(yōu)先關(guān)系矩陣改造成模糊一致矩陣

記ri=∑nk=1fik，i=1，2，∧，n，做變換rij=ri-rj2n+0.5，i，j=1，2，∧，n，將優(yōu)先關(guān)系矩陣改造為模糊一致矩陣［10］。

R=（rij）n×n=r11r12∧r1nr21r22∧r2nMMOMrn1rn2∧rnn（3）

由此方法可得PA模糊一致矩陣。

0.5000.4300.3420.3090.4090.5700.5000.4120.3790.4790.6580.5880.5000.4670.5670.6910.6210.5330.5000.6000.5910.5210.4330.4000.500（4）

同理，求解其他指標(biāo)間的模糊一致矩陣。此時(shí)矩陣均滿足一致性條件，即無需再進(jìn)行一致性檢驗(yàn)［11］。

1.4.3" 權(quán)重的計(jì)算

根據(jù)li=∑nj=1rij-0.5，i=1，2，∧，n，ωi=2lin（n-1），i=1，2，∧，n，可得ωPA=（0.1490，0.1840，0.2280，0.2445，0.1945）T，同理，求解其他指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重值。進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為相對(duì)于總目標(biāo)的綜合權(quán)重。

1.5" 績(jī)效計(jì)算

采用直接調(diào)查法、佐證材料法對(duì)各指標(biāo)得分進(jìn)行定量評(píng)價(jià)［12］，結(jié)合各指標(biāo)綜合權(quán)重，計(jì)算得出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果（表2）。

1.6" 結(jié)果分析

根據(jù)工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可知東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總分為94.1294，整體表現(xiàn)較優(yōu)。從績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的一級(jí)指標(biāo)來看，項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理三個(gè)方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)得較好，而在更好地提升項(xiàng)目效益和實(shí)現(xiàn)居民滿意度方面還存在一定的改進(jìn)空間。從績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的二級(jí)指標(biāo)來看，生態(tài)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)影響效益所占權(quán)重雖高于經(jīng)濟(jì)效益，然而其實(shí)際得分率卻低于經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這三方面仍須更加重視才能獲得更高的績(jī)效水平。從績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的三級(jí)指標(biāo)來看，除少部分指標(biāo)（脆弱區(qū)造林成本控制、水土流失治理成本控制、植被覆蓋率增加比率、水質(zhì)改善情況）外，其余指標(biāo)得分率均較優(yōu)，在90%以上。

2" 東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效形成機(jī)制

2.1" 范式選擇

基于對(duì)生態(tài)治理和修復(fù)工程特有的規(guī)律及特性的深入分析，采用SCP范式，即“結(jié)構(gòu)（Structure）—行為（Conduct）—績(jī)效（Performance）”分析框架［13］，對(duì)東汶河流域水土保持項(xiàng)目的績(jī)效形成過程進(jìn)行探討。

2.2" 形成機(jī)制分析

2.2.1" 政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)分析

（1）參與主體結(jié)構(gòu)

①購(gòu)買主體。項(xiàng)目的購(gòu)買主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購(gòu)買部門。它們通過中國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái)、全國(guó)公共資源交易平臺(tái)、采招網(wǎng)等發(fā)布公開招標(biāo)信息，擇優(yōu)選定承包單位。

②承接主體。項(xiàng)目的承接主體為山東盛通工程建設(shè)有限公司。沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局公開招標(biāo)，符合要求的企業(yè)和事業(yè)單位可以參加投標(biāo)，提交投標(biāo)文件和計(jì)劃書，中標(biāo)者即可獲得資金并開始工程建設(shè)。

③評(píng)估主體。項(xiàng)目的評(píng)估主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購(gòu)買部門、江蘇富華工程造價(jià)咨詢有限公司、專家學(xué)者和公眾。出于政策糾偏考量，政府購(gòu)買部門會(huì)實(shí)時(shí)對(duì)自身行為和整個(gè)購(gòu)買過程進(jìn)行評(píng)估［14］。為了強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理，沂南縣政府委托山東大宇會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金績(jī)效評(píng)價(jià)、審計(jì)服務(wù)、建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和提供人員駐場(chǎng)服務(wù)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估的缺陷［15］。中科院生態(tài)環(huán)境所和省生態(tài)修復(fù)中心組成聯(lián)合體，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行生態(tài)要素監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、課題研究、多媒體“沙盤”展示建設(shè)和成果宣傳推介，并提出專業(yè)意見，以實(shí)現(xiàn)評(píng)估的科學(xué)性。而公眾在評(píng)估活動(dòng)中往往處于被動(dòng)狀態(tài)，在當(dāng)前評(píng)估機(jī)制下僅能夠參與工程滿意度評(píng)估，參與范圍嚴(yán)重受限。

④監(jiān)督主體。項(xiàng)目的監(jiān)督主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購(gòu)買部門、財(cái)政審計(jì)部門和公眾［16］。政府購(gòu)買部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面負(fù)責(zé)本地區(qū)方案編制、項(xiàng)目篩選、立項(xiàng)審批和組織實(shí)施等工作任務(wù)的落實(shí)?？h財(cái)政部門、審計(jì)部門會(huì)同業(yè)務(wù)主管部門，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用、工程進(jìn)度、建設(shè)管理等方面的監(jiān)督檢查，對(duì)存在問題的工程及時(shí)叫停并限期整改，對(duì)資金使用出現(xiàn)問題且整改不到位的工程，由上級(jí)財(cái)政收回或調(diào)整用于其他項(xiàng)目，以保障資金規(guī)范使用、安全高效。公眾則可以通過批評(píng)、建議、申訴等方式參與監(jiān)督，但由于缺少公眾監(jiān)督的專門條款，實(shí)際的公眾參與度較低。

（2）購(gòu)買內(nèi)容結(jié)構(gòu)

在東汶河流域水土保持項(xiàng)目中，政府的購(gòu)買內(nèi)容主要有理論性服務(wù)、工程性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)。理論性服務(wù)主要包括科研立項(xiàng)和勘察設(shè)計(jì)，對(duì)上游王山峪脆弱區(qū)造林、中游西高莊水土保持、下游庵子溝礦山治理三個(gè)子項(xiàng)目逐一制定實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)路線，并進(jìn)行充分論證。工程性服務(wù)主要包括設(shè)備提供和工程施工，對(duì)設(shè)置生態(tài)保育管網(wǎng)、修復(fù)小微濕地、河道綜合治理、增加植被覆綠等項(xiàng)目具體內(nèi)容進(jìn)行工程落實(shí)。技術(shù)性服務(wù)主要包括檢測(cè)監(jiān)理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，通過公開招標(biāo)選取最優(yōu)檢測(cè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)和方案，選擇資質(zhì)較高的第三方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，為項(xiàng)目實(shí)施提供建議?；谏鲜龇治觯梢园l(fā)現(xiàn)東汶河流域水土保持項(xiàng)目的主要內(nèi)容結(jié)構(gòu)實(shí)際上對(duì)承接主體的參與范圍進(jìn)行了限制，實(shí)際上存在默認(rèn)的參與門檻，無形中標(biāo)定了各主體的參與領(lǐng)域，從而影響著承接主體的參與方向［17］。

2.2.2" 政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)的行為分析

從購(gòu)買方的角度來看，一方面，他們?nèi)匀怀袚?dān)著公共職責(zé)，包括確認(rèn)招標(biāo)項(xiàng)目、精明購(gòu)買、評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效和支出財(cái)政等職責(zé)，對(duì)于東汶河流域水土保持項(xiàng)目，主要考慮的是該項(xiàng)目所帶來的長(zhǎng)期生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。另一方面，中央政策法規(guī)以指導(dǎo)、意見等居多，政策風(fēng)格更加突出原則性、規(guī)范性、指導(dǎo)性，而地方政策著眼于細(xì)化具體的工作方法，在具體購(gòu)買政策實(shí)施中存在著政策彈性，需要進(jìn)行綜合考量。

從承接方的角度來看，山東盛通工程建設(shè)有限公司以盈利為目標(biāo)，衡量項(xiàng)目的盈利狀況是它們的固有邏輯。

從受益方的角度來看，公眾作為項(xiàng)目的直接受益方，主要通過參與評(píng)估、監(jiān)督等活動(dòng)來參與購(gòu)買過程，對(duì)具體購(gòu)買活動(dòng)參與較少，更傾向于表達(dá)主觀感受，更關(guān)注當(dāng)前的環(huán)境狀況及自身生活的獲益情況。

2.2.3" 政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)的績(jī)效分析

東汶河流域水土保持項(xiàng)目在強(qiáng)監(jiān)督行為模式下，作為購(gòu)買方的政府和作為受益方的公眾在整個(gè)購(gòu)買活動(dòng)中形成相對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)，績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)也更側(cè)重于反映二者的利益訴求［18］。政府以長(zhǎng)期生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為主要目標(biāo)，而公眾則更關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)收益。因此，對(duì)于項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益、滿意度3個(gè)方面會(huì)有所側(cè)重，從而影響績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及效果。

然而需要注意的是，在強(qiáng)監(jiān)督行為模式下的績(jī)效評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)往往偏向于對(duì)目標(biāo)達(dá)成情況和公眾滿意度的考量，這可能會(huì)在一定程度上忽視對(duì)資金效率的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面，存在一定的局限。因此，這種績(jī)效評(píng)價(jià)模式在推動(dòng)相應(yīng)行為正反饋的同時(shí)，也可能導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)完善度的負(fù)反饋化，使得評(píng)估活動(dòng)逐漸趨于片面，難以對(duì)整體購(gòu)買活動(dòng)進(jìn)行全面、綜合、科學(xué)的評(píng)價(jià)。

為了有效破解這一困境，購(gòu)買方、承接方和受益方（即政府、企業(yè)和公眾）之間的全面合作顯得尤為重要。這種三方合作模式有助于實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，使社會(huì)資源得到高效利用，本質(zhì)上是一種合作治理模式，其中各方在協(xié)商過程中都具有相對(duì)平等的地位［19］。在這種合作治理模式下，政府與公眾能夠更加關(guān)注企業(yè)的具體行為，避免盲目追求目標(biāo)而忽視資金效率的問題。同時(shí)，這種模式也能夠有效防止政府與企業(yè)之間的暗箱操作，確保公眾在監(jiān)督評(píng)估中的地位得到機(jī)制性保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾滿意度的有效衡量。此外，企業(yè)與公眾對(duì)政府的責(zé)任認(rèn)識(shí)也將更加明確，政府的宏觀控制作用也能得到更好的發(fā)揮。通過這種合作治理模式，績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容可以得到各主體目標(biāo)策略的補(bǔ)充和完善。在此基礎(chǔ)上，通過“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”的閉環(huán)機(jī)制，可以進(jìn)一步強(qiáng)化三方合作模式的正反饋［20］，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不斷完善和發(fā)展。

3" 結(jié)論

（1）東汶河流域水土保持項(xiàng)目績(jī)效整體表現(xiàn)較優(yōu)，但項(xiàng)目實(shí)施范圍規(guī)劃和成本劃定成為其限制性因素，需要深入分析東汶河流域的實(shí)際情況和水土保持需求，不斷調(diào)整和優(yōu)化實(shí)施范圍規(guī)劃，并進(jìn)行成本分析、評(píng)估和控制，將項(xiàng)目實(shí)施范圍規(guī)劃和成本劃定轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目績(jī)效提升的有利因素。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)側(cè)重于反映政府和公眾的利益訴求，并呈現(xiàn)出政策制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)同合作傾向加強(qiáng)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系逐步科學(xué)完善的發(fā)展趨勢(shì)。需要加強(qiáng)購(gòu)買方、承接方與受益方的三方合作，建立有效順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化正反饋，形成長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不斷完善和發(fā)展。

（3）整個(gè)購(gòu)買活動(dòng)仍是圍繞購(gòu)買方、承接方、受益方開展，尤其以購(gòu)買方與承接方為主，對(duì)于第三方的參與雖有明確規(guī)定，但重視度不夠。需要發(fā)揮政府、專家、企業(yè)和公眾等多元參與主體在政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)的作用，明確規(guī)定購(gòu)買方，不斷擴(kuò)大承接方范圍，增強(qiáng)公眾與第三方在監(jiān)督與評(píng)估活動(dòng)中的影響力。

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Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province

PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui

（Public Administration College of" Nanjing Agricultural University， Jiangsu Nanjing 210095， China）

Abstract：In this paper， selecting 5 primary indicators， including project decisionmaking， project management， project output， project benefits and satisfaction， 15 secondary indicators and 37 tertiary indicators.， by using fuzzy analytic hierarchy process （FAHP） ， performance of soil and water conservation projects in Dongwen river basin has been evaluated. The causes of performance evaluation results have been studied. By using SCP paradigm （structure—conduct—performance analysis paradigm）， formation mechanism of project" performance has been analyzed. The importance of strengthening multiparty collaboration and forming a longterm mechanism has been emphasized. It will provide some references for exploring and improving the performance of ecological protection and restoration projects in other regions.

Key words： Soil and water conservation project; performance evaluation; performance formation mechanism; Dongwen river basin; Linyi city in Shandong province