政府引導(dǎo)基金的發(fā)展和定位實(shí)踐

隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化和國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，政府引導(dǎo)基金在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用。本文將從政府引導(dǎo)基金的定義和內(nèi)容出發(fā)，分析其運(yùn)作模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)未來(lái)發(fā)展提出建議，以期為開放城市的國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供有益參考。

政府引導(dǎo)基金概述

政府引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本聯(lián)合設(shè)立，交由專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域的引導(dǎo)性投資基金。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)階段。政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善金融環(huán)境，出臺(tái)了一系列關(guān)于政府引導(dǎo)基金的政策措施。2015年，國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于推廣政府引導(dǎo)基金模式加大創(chuàng)業(yè)投資支持力度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕32號(hào)），為政府引導(dǎo)基金的管理和發(fā)展提供了指導(dǎo)和支持。2020年，國(guó)家頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)了政府引導(dǎo)基金的管理和效益控制。目前，政府引導(dǎo)基金作為財(cái)政的一種補(bǔ)給方式仍為區(qū)域發(fā)展的主要手段。在此背景下，重新梳理我國(guó)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展模式和經(jīng)驗(yàn)具有重要的實(shí)際意義，對(duì)于政府引導(dǎo)基金的健康發(fā)展和提高財(cái)政出資效益具有重要作用。

政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式與發(fā)展歷程

政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式 第一，直接投資模式。直接投資模式是指政府引導(dǎo)基金直接投資于目標(biāo)企業(yè)或項(xiàng)目。在這種模式下，政府引導(dǎo)基金作為股東或合作伙伴，通過(guò)持有股權(quán)或合作權(quán)益獲得投資回報(bào)。政府引導(dǎo)基金可以提供資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等支持，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)拓展。

第二，子基金投資模式。子基金投資模式是指政府引導(dǎo)基金以參股子基金的形式進(jìn)行投資，并交由專業(yè)的基金管理公司，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金的運(yùn)作和投資決策?；鸸芾砉靖鶕?jù)基金的投資策略和目標(biāo)，選擇符合條件的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行投資，并通過(guò)股權(quán)投資等方式獲取回報(bào)。政府引導(dǎo)基金的投資決策可以基于市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，投貸聯(lián)動(dòng)模式。投貸聯(lián)動(dòng)模式是指政府引導(dǎo)基金通過(guò)直接投資為產(chǎn)業(yè)落地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供資金支持的一種策略。在此模式下，政府引導(dǎo)基金通過(guò)股權(quán)投資為落地產(chǎn)業(yè)方提供資本金。同時(shí)，銀行提供貸款為企業(yè)提供流動(dòng)性資金，從而使得落地產(chǎn)業(yè)方獲得大量的資金支持。通過(guò)股權(quán)和債權(quán)方式融資，落地產(chǎn)業(yè)方融資更具有靈活性。

政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程 第一，萌芽階段（2002-2006）：為了促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)政府借鑒以色列政府引導(dǎo)基金經(jīng)驗(yàn)，在北京中關(guān)村設(shè)立了首支總規(guī)模5億元的政府引導(dǎo)基金，主要投資于中關(guān)村科技園區(qū)的高科技企業(yè)，支持科技創(chuàng)新和發(fā)展。在此階段，我國(guó)共設(shè)立了6只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達(dá)到40億元。

第二，快速發(fā)展階段（2007-2013）：隨著財(cái)政部和發(fā)改委逐步出臺(tái)了關(guān)于政府引導(dǎo)基金的政策和法規(guī)，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)作逐漸規(guī)范化。在此階段，科技部和財(cái)政部共同設(shè)立了總規(guī)模1億元的國(guó)家級(jí)科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，為科技型中小企業(yè)提供了更多的融資渠道和資金支持。這些舉措標(biāo)志著我國(guó)的政府引導(dǎo)基金進(jìn)入了快速發(fā)展階段。

第三，轉(zhuǎn)型升級(jí)階段（2014年至今）：隨著財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)【2015】210號(hào)），政府引導(dǎo)基金的投資方向已經(jīng)從最初的扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展轉(zhuǎn)型為支持各類重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，如科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，使政府引導(dǎo)基金的作用得到了充分發(fā)揮。

政府引導(dǎo)基金存在的問(wèn)題

第一，缺乏監(jiān)管機(jī)制。政府引導(dǎo)基金在管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，缺乏專業(yè)的監(jiān)督考察機(jī)構(gòu)對(duì)基金的投資決策進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，這可能導(dǎo)致投資偏頗或資金浪費(fèi)等問(wèn)題，同時(shí)也為腐敗問(wèn)題提供了機(jī)會(huì)，一些基金管理人員可能濫用職權(quán)，將資金進(jìn)行不當(dāng)投資。

第二，投資決策缺乏市場(chǎng)化導(dǎo)向。由于政府產(chǎn)業(yè)扶持、政策等原因，政府引導(dǎo)基金對(duì)部分項(xiàng)目的投資可能存在缺乏市場(chǎng)化導(dǎo)向等問(wèn)題。這導(dǎo)致某些投資決策過(guò)于政策性，而忽視了市場(chǎng)需求和盈利能力的考量。因此，這些投資可能會(huì)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和資金損失，同時(shí)也會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。

第三，缺乏有效的退出機(jī)制。引導(dǎo)基金的成功與否，不僅取決于投資決策的準(zhǔn)確性，也取決于退出機(jī)制的有效性。然而，在我國(guó)的引導(dǎo)基金中，退出機(jī)制相對(duì)薄弱。一方面，退出決策往往受到政府政策的影響，不夠靈活。另一方面，缺乏市場(chǎng)化退出渠道，使得基金投資回報(bào)難以實(shí)現(xiàn)，也限制了資金再利用。

第四，資金使用效率低下。引導(dǎo)基金的目標(biāo)是促進(jìn)特定領(lǐng)域發(fā)展，但在實(shí)際操作中，由于缺乏有效的評(píng)估和監(jiān)測(cè)機(jī)制，資金使用效率往往較低。一些資金可能被用于不具備競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目，或者基金管理人前期儲(chǔ)備項(xiàng)目較少而拉長(zhǎng)投資期。這些都導(dǎo)致了資金浪費(fèi)和資源的低效利用，也阻礙了引導(dǎo)基金發(fā)揮應(yīng)有的作用。

政府引導(dǎo)基金發(fā)展的優(yōu)化策略

明確政府引導(dǎo)基金的定位 一是社會(huì)資本的合理分配。市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化社會(huì)資源配置的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)某些領(lǐng)域投融資市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，此時(shí)可以利用政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用，吸引并拉動(dòng)大量社會(huì)資本，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，將資金有效投入到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、行業(yè)變革和發(fā)展戰(zhàn)略等領(lǐng)域，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的優(yōu)化配置。二是要充分發(fā)揮地方金融資源的杠桿作用。傳統(tǒng)意義上，政府通過(guò)直接的財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠等手段推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和地方中小企業(yè)的發(fā)展壯大。然而，這種直接補(bǔ)貼的方式往往存在著效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。因此，政府引導(dǎo)基金可以作為政府財(cái)政資金與社會(huì)資本的橋梁，通過(guò)杠桿效應(yīng)，放大地方金融資源，提高財(cái)政資金的使用效率。

優(yōu)化管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制 為了進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，應(yīng)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，明確引導(dǎo)資金的管理主體、責(zé)任范圍、激勵(lì)約束等。首先，要堅(jiān)持規(guī)范，實(shí)行自主管理，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管重點(diǎn)，突出政策導(dǎo)向、重要制度、績(jī)效評(píng)價(jià)等。此外，要根據(jù)不同的政府引導(dǎo)資金類型，建立科學(xué)高效的政策機(jī)制，在試點(diǎn)先行總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大范圍，先著眼于解決當(dāng)前存在的突出矛盾和問(wèn)題，針對(duì)引導(dǎo)基金在組織架構(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制、稅收處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出改革措施，并科學(xué)界定部門職責(zé)，避免交叉重復(fù)管理，切實(shí)減輕基金運(yùn)行負(fù)擔(dān)。

探索合適的發(fā)展模式 目前，我國(guó)各地區(qū)正在對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐，例如，北京政府引導(dǎo)基金模式特點(diǎn)是規(guī)模較大，政策支持力度強(qiáng)，注重國(guó)際化合作，注重對(duì)科技創(chuàng)新的支持。上海政府引導(dǎo)基金模式特點(diǎn)是以創(chuàng)新和市場(chǎng)化為核心，設(shè)立面向全球的創(chuàng)業(yè)投資子基金，同時(shí)注重培育本土的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和人才，提高本土創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的投資能力和管理水平。深圳政府引導(dǎo)基金模式特點(diǎn)是以產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化為主導(dǎo)，重點(diǎn)支持深圳市的科技企業(yè)和創(chuàng)新項(xiàng)目，并通過(guò)設(shè)立專門的科技金融服務(wù)平臺(tái)，為科技企業(yè)提供全方位的金融服務(wù)。

充分發(fā)揮基金管理人的主觀能動(dòng)性 基金管理人在基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中起到關(guān)鍵性作用，但地方財(cái)政的一些束縛，不但未能實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)還面臨著無(wú)法留住優(yōu)質(zhì)基金管理人，扭曲了基金管理人的投資行為，致使基金運(yùn)作績(jī)效較差等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，一是可以采取盡職盡責(zé)容錯(cuò)機(jī)制，針對(duì)地方股權(quán)基金中的種子基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金設(shè)置不同比例的容錯(cuò)率，以推動(dòng)種子基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金投資早期企業(yè)促進(jìn)發(fā)展，對(duì)已履行規(guī)定程序作出決策的投資，如因政策或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等造成投資損失，不追究決策機(jī)構(gòu)、受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任。二是建議對(duì)基金管理人設(shè)置階梯形讓利，同時(shí)將讓利與返投、盈利、被投企業(yè)規(guī)格等多因素進(jìn)行掛鉤，從而督促基金管理人篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。三是建議對(duì)基金管理人設(shè)置返投倍數(shù)要適當(dāng)，尤其是經(jīng)濟(jì)稍落后地區(qū)往往希望通過(guò)設(shè)置高返投倍數(shù)起到招商作用，但經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境往往有待提高，設(shè)置高返投倍數(shù)出現(xiàn)的局面是很多頭部基金管理機(jī)構(gòu)不愿意拿“帶著枷鎖的錢”，組建基金后基金管理人完不成返投，或?yàn)榱送瓿煞低度蝿?wù)而返投等，最終導(dǎo)致招商落地的企業(yè)質(zhì)量不佳，無(wú)法起到產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用。所以財(cái)政資金要想實(shí)現(xiàn)放大效應(yīng)，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作，降低返投倍數(shù)、減少返投限制是充分發(fā)揮基金管理人主觀能動(dòng)性的重要措施。

積極構(gòu)建全面業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系 政府引導(dǎo)基金作為一種政策性基金，旨在引導(dǎo)資本流向產(chǎn)業(yè)并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金構(gòu)建全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以提高基金運(yùn)作效率、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估的有效性，更有助于實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的預(yù)設(shè)目標(biāo)。第一，構(gòu)建一個(gè)具體且可實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。包含目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)效率等多方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重。第二，充分進(jìn)行內(nèi)外監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)在建立健全的內(nèi)部控制制度以及及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反映和評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題。外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在引進(jìn)獨(dú)立的第三方評(píng)估與審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)引導(dǎo)基金的運(yùn)行進(jìn)行獨(dú)立外部評(píng)估，并將有關(guān)工作匯報(bào)給上級(jí)部門。第三，改進(jìn)年度業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)。引導(dǎo)基金要針對(duì)不同的投資階段設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，如天使基金與主要投向成熟期的基金不能用同一考核指標(biāo)，使其在確保資金使用效率和投資準(zhǔn)則的同時(shí)，更好地體現(xiàn)其公平性。第四，對(duì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估成果進(jìn)行有效運(yùn)用?？梢愿鶕?jù)績(jī)效考核結(jié)果，對(duì)優(yōu)質(zhì)基金的基金管理人提供更多業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于績(jī)效不佳的，可以適當(dāng)降低預(yù)算安排，減少管理費(fèi)用等。

政府引導(dǎo)基金的成功實(shí)施對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。政府需要密切關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策走向，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的引導(dǎo)基金管理政策和實(shí)施方案。并在基金的管理過(guò)程中，建立健全的基金管理制度，加強(qiáng)對(duì)基金運(yùn)作的監(jiān)督和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施加以解決，確?；鸬母咝н\(yùn)作和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（作者單位：長(zhǎng)春凈月產(chǎn)業(yè)基金投資有限公司）