從制度化服務(wù)到協(xié)同型供給：社區(qū)公共服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變與機(jī)制創(chuàng)新

摘 要：隨著社會(huì)對(duì)美好生活的向往日益加深，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的要求也隨之提高。鼓勵(lì)、引導(dǎo)多元主體參與服務(wù)已成為當(dāng)前公共服務(wù)供給模式變革的重要趨勢(shì)。然而，多元主體參與社區(qū)服務(wù)時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同與合作成為亟待深入探討的課題。通過(guò)建構(gòu)二維分析框架梳理四種供給模式，同時(shí)借助X街道的微創(chuàng)投項(xiàng)目案例印證現(xiàn)階段我國(guó)已呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的公共服務(wù)供給格局，并發(fā)現(xiàn)政社多主體通過(guò)目標(biāo)協(xié)同、權(quán)責(zé)劃分、溝通交流、資源統(tǒng)籌四大機(jī)制發(fā)揮各自功能優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)協(xié)同角色的轉(zhuǎn)變，從而使得多元主體在發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的同時(shí)有效彌補(bǔ)了各自弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的高效供給。

關(guān)鍵詞：協(xié)同；社區(qū)；公共服務(wù)；供給

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０24）12 — ００６４ — ０7

公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的核心職能。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，“未來(lái)五年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)局起步的關(guān)鍵時(shí)期，其中重點(diǎn)目標(biāo)之一就是要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升，多層次社會(huì)保障體系更加健全”。然而，隨著城市化進(jìn)程的加速和人口老齡化問(wèn)題的加劇，我國(guó)正面臨與20世紀(jì)末的西方國(guó)家相似的挑戰(zhàn)：政府供給效率有限與公眾服務(wù)需求擴(kuò)大之間的矛盾，因此，如何滿足城市社區(qū)公共服務(wù)的多樣化需求已成為黨和政府亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府體制改革為核心的服務(wù)型政府建設(shè)已成為有效應(yīng)對(duì)發(fā)展困境的重要舉措，建設(shè)服務(wù)型政府要求政府能夠“管得住手”，要從“給群眾端菜”向“讓群眾點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變，從分頭分層級(jí)推進(jìn)向縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變，從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。［1］因此，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與成為優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給的重要策略。

隨著城市社區(qū)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，社區(qū)內(nèi)利益主體日益多元化，導(dǎo)致不同供給主體的互動(dòng)與交往日益頻繁。這種變化引發(fā)了社區(qū)公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)變遷。當(dāng)前社會(huì)主體在公共服務(wù)供給中大多存在力量薄弱、能力不足、參與機(jī)制不夠健全等問(wèn)題。鑒于此，我國(guó)并未采取政府徹底退出的“完全民營(yíng)化”模式，而是選擇了由企業(yè)在特定行政任務(wù)中代替國(guó)家執(zhí)行，生產(chǎn)具體公共服務(wù)。［2］在這一過(guò)程中，雖然現(xiàn)階段的供給結(jié)構(gòu)已改變傳統(tǒng)模式下的一元供給格局，但尚未達(dá)到社會(huì)主體自給自足的理想格局。那么，不同社會(huì)發(fā)展階段的社區(qū)公共服務(wù)分別呈現(xiàn)何種供給模式，多元主體是如何介入到社區(qū)服務(wù)供給當(dāng)中的，各主體又是以何種機(jī)制實(shí)現(xiàn)共存互補(bǔ)，這是本文力圖探究的問(wèn)題。

一、多元參與的社區(qū)公共服務(wù)

一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)是為滿足公共需求和實(shí)現(xiàn)共同利益向社會(huì)提供的各種物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品的總和［3］。生產(chǎn)和供給是公共服務(wù)的兩大內(nèi)核，就生產(chǎn)方式而言，基本公共服務(wù)供給可以通過(guò)公共生產(chǎn)、私人生產(chǎn)、混合生產(chǎn)TZAU52IH1tgVmPSgWQf5RrryUOMcgX62ff8ZSZR6dLU=等多種方式完成。［4］公共服務(wù)供給方式的選擇以對(duì)公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)為理論基礎(chǔ)，這是許多研究的出發(fā)點(diǎn)。［5］傳統(tǒng)管理學(xué)認(rèn)為公共服務(wù)供給只能依靠政府的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，但在歷史與現(xiàn)實(shí)雙重需求的驅(qū)動(dòng)下，全面的社會(huì)服務(wù)已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的需求，從而出現(xiàn)了“政府失靈現(xiàn)象”。因此，政府決定將部分職能讓渡出來(lái)，由市場(chǎng)作為補(bǔ)充力量參與公共服務(wù)供給，但由于公共物品具有不可分割性和非排他性，使得支出者無(wú)法阻止其他人在享受公共服務(wù)時(shí)而不必付出任何代價(jià)，因此便會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”行為，從而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。為了彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，獨(dú)立于二者之外的“第三部門(mén)”則成為公共服務(wù)供給的新力量。

目前我國(guó)社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中大多存在組織活力不足、專(zhuān)業(yè)能力較低、資源動(dòng)員不足、服務(wù)水平有待提高等問(wèn)題。［6］為了彌補(bǔ)社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的不足，2021年12月，在發(fā)改委、民政部等部門(mén)印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》文件中指出：“要調(diào)動(dòng)群眾自我管理、自我服務(wù)的積極性，廣泛參與公共服務(wù)，形成政府、社會(huì)KjlyTF6EpoXEOKhwfoiwqEgXo5AFgkuaUhIOWJCkXLo=、個(gè)人協(xié)同發(fā)力、共建共享的公共服務(wù)發(fā)展格局?！保?］公眾自我服務(wù)作為普通公眾直接參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的一種新模式，因具有充分整合和利用民間資源，彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)的局限，正成為公共服務(wù)供給改革的重要趨勢(shì)。［8］

在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，隨著多元主體的參與，不同主體間必然存在互動(dòng)交往，鑒于此，諸多學(xué)者提出共同生產(chǎn)［9］、合作生產(chǎn)［10］等概念，希望通過(guò)加強(qiáng)多元主體間的合作來(lái)促進(jìn)公共服務(wù)供給。因此，以尋求公共利益與共同體普遍共識(shí)為目標(biāo)的協(xié)同治理便具備了強(qiáng)大的生產(chǎn)力和驅(qū)動(dòng)力。［11］協(xié)同治理理念的核心在于：它改變了傳統(tǒng)管理模式中政府與社會(huì)主體之間的管理與被管理的關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織、企業(yè)和個(gè)人等子系統(tǒng)之間的相互協(xié)作和有機(jī)整合。［12］相較于多中心治理理論而言，多元協(xié)同供給更強(qiáng)調(diào)多元主體通過(guò)特定協(xié)同機(jī)制共同參與服務(wù)供給，并根據(jù)自身實(shí)力充當(dāng)特定角色、發(fā)揮特定作用。同時(shí)多方參與的公共服務(wù)供給體系并未否定政府的核心作用，政府始終應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)全局、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、多方協(xié)調(diào)的關(guān)鍵角色，同時(shí)積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。［13］值得注意的是，當(dāng)前學(xué)界多聚焦于宏觀層面多元主體之間的互動(dòng)關(guān)系探究，缺少對(duì)社區(qū)公共服務(wù)供給過(guò)程的微觀考察，且現(xiàn)有研究多側(cè)重于多主體參與的重要性論述，而忽視了多主體協(xié)同參與的內(nèi)在機(jī)制分析。本文以X街道“健康監(jiān)測(cè)創(chuàng)投”項(xiàng)目為例，探討不同主體在社區(qū)公共服務(wù)供給中的協(xié)同角色。研究發(fā)現(xiàn)在多方主體參與的現(xiàn)代供給體系中，多元主體間并非形成靜態(tài)的合作供給格局，而是呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、多元協(xié)同的供給格局，多主體通過(guò)目標(biāo)協(xié)同、權(quán)責(zé)劃分、溝通交流、資源統(tǒng)籌四大協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、協(xié)同互促。

二、社區(qū)公共服務(wù)的類(lèi)型劃分與模式歸納

（一）社區(qū)公共服務(wù)的類(lèi)型劃分

《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》指出，公共服務(wù)從性質(zhì)和責(zé)任來(lái)分，可分為基本公共服務(wù)和普惠性非基本公共服務(wù)兩大類(lèi)?；竟卜?wù)是保障全民生存發(fā)展的兜底性服務(wù)。而非基本公共服務(wù)是指為滿足更高層次需求、保障社會(huì)整體福利水平所供給的公共服務(wù)，此類(lèi)服務(wù)需要社會(huì)主體廣泛參與，承擔(dān)主要供給職責(zé)，政府在此階段則主要負(fù)責(zé)支持公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境等協(xié)助性工作。社區(qū)公共服務(wù)是指滿足社區(qū)居民生活需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)，它既包含基本公共服務(wù)，也包括普惠性非基本公共服務(wù)。這意味著社區(qū)公共服務(wù)供給既需要政府承擔(dān)兜底服務(wù)的供給職責(zé)，也需要社會(huì)主體主動(dòng)參與高層次服務(wù)供給，并承擔(dān)相應(yīng)的供給職責(zé)。按照《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，社區(qū)公共服務(wù)主要包括為民服務(wù)、便民服務(wù)、安民服務(wù)三大類(lèi)，其中為民服務(wù)主要涉及助老助殘、文體衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，便民服務(wù)主要包括物流配送、社區(qū)物業(yè)、家政、零售等多種生活性服務(wù)，安民服務(wù)則包含法律服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、心理服務(wù)以及安全服務(wù)等。［14］

對(duì)上述公共服務(wù)類(lèi)型進(jìn)行分析后不難發(fā)現(xiàn)，在不同類(lèi)型的社區(qū)公共服務(wù)供給中，政府與社會(huì)組織所承擔(dān)的職責(zé)并不相同。在基本公共服務(wù)方面，由于其涉及全體人民的生存和發(fā)展，對(duì)資源供給數(shù)額、質(zhì)量和均衡性等方面都具有較高要求，需要政府承擔(dān)供給職責(zé)、兜底保障服務(wù)質(zhì)量，而社會(huì)主體則作為補(bǔ)充力量協(xié)助政府參與供給。但在普惠性非基本公共服務(wù)方面，除了需要物質(zhì)資源作為基礎(chǔ)供給條件外，更需具備專(zhuān)業(yè)能力的社工人員和貼近社區(qū)居民的群眾主體承擔(dān)實(shí)際供給任務(wù)。政府雖依靠政治經(jīng)濟(jì)資源主導(dǎo)著社區(qū)公共服務(wù)供給，但社會(huì)主體憑借其所具備的公益、靈活、貼近群眾等特點(diǎn)在公共服務(wù)中占據(jù)了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，從整體上看，在社區(qū)公共服務(wù)供給階段除了需要政府承擔(dān)主要支出責(zé)任外，還需社會(huì)主體廣泛參與，主動(dòng)承接服務(wù)供給任務(wù)，在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)補(bǔ)充政府在人力資源和專(zhuān)業(yè)技能方面的供給不足。

（二）社區(qū)公共服務(wù)供給的模式歸納

雖然社區(qū)公共服務(wù)中包含政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等多元主體，但是按照其發(fā)育程度和服務(wù)供給狀況可從宏觀角度將其籠統(tǒng)分為政府與社會(huì)兩類(lèi)。同時(shí)，為了說(shuō)明社區(qū)公共服務(wù)中政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系，本文選取“政府供給效能”和“社會(huì)發(fā)育水平”兩大維度，并將其劃分為“高”“低”兩個(gè)層次，同時(shí)將兩個(gè)維度的兩個(gè)層次進(jìn)行組合，以此得到“政府一元供給”“社會(huì)自治供給”“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”和“政社平等、合作供給”四種供給模式（如圖1）。

首先，在政府供給效能不足且社會(huì)發(fā)育水平較低的情況下，政府為保證社會(huì)群體的基本服務(wù)需求，往往采用全面掌控、統(tǒng)籌管理的一元供給模式。在這種模式下，社會(huì)主體由于力量薄弱而鮮少參與公共服務(wù)供給中，而承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)供給職責(zé)的政府則直接生產(chǎn)、供給社區(qū)所需服務(wù)。此種模式的優(yōu)勢(shì)在于，政府作為社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者全過(guò)程參與到生產(chǎn)和供給環(huán)節(jié)，能夠保障不同環(huán)節(jié)間的運(yùn)行暢通，進(jìn)而保障基本公共服務(wù)的有效供給。同時(shí)受其職能影響，政府在供給公共服務(wù)時(shí)特別是在弱勢(shì)群體的社會(huì)福利與托底保障等方面更加注重基礎(chǔ)保障和分配均衡。此外，作為政策制定者和服務(wù)供給者，政府可以有效發(fā)揮制度作用，一方面在宏觀上制定法律法規(guī)和政策規(guī)范等，為社區(qū)公共服務(wù)提供法律保障和政策支持；另一方面，從微觀層面了解成員需求和服務(wù)現(xiàn)狀，形成對(duì)策參考。［15］但是，一元供給模式的弊端也十分明顯，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一元供給模式下的公共服務(wù)供給效率和服務(wù)質(zhì)量往往難以達(dá)到理想效果。同時(shí)，由于缺乏監(jiān)督，政府部門(mén)在服務(wù)供給過(guò)程中容易滋生腐敗。

其次，在政府供給效能不高且社會(huì)發(fā)育水平較高的情況下，社會(huì)主體的自治性程度較高，易于采取自治供給模式。在此種模式下，社會(huì)主體憑借自身力量滿足社會(huì)服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的狀態(tài)。與政府一元供給模式不同，社會(huì)自治供給是社會(huì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，也是社區(qū)公共服務(wù)供給的理想模式。然而，在這種模式下，不僅要求社會(huì)主體擁有較高的發(fā)育水平，同時(shí)還要求政府能夠“管的住自己的手”。這種供給模式既是社會(huì)主體發(fā)展成熟階段的結(jié)果，也是深化政府體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的改革成果。上述兩種供給模式的相同之處在于，政府或社會(huì)主體能夠憑借自身力量來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給，政社雙方之間缺乏良好的溝通協(xié)作。

再次，在特定條件下，政府供給效能偏高且社會(huì)發(fā)育水平相對(duì)低下時(shí)，便會(huì)形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的供給模式。在此種模式下，政府依舊以其掌握的政治、經(jīng)濟(jì)資源為核心，主導(dǎo)著社區(qū)公共服務(wù)的供給。與一元供給模式不同的是，政府部門(mén)通過(guò)職能轉(zhuǎn)型，不再直接參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，而是以政策制定者和資源協(xié)調(diào)者的角色參與到服務(wù)過(guò)程。此時(shí)，社會(huì)主體的獨(dú)立地位和運(yùn)行機(jī)制得到政府部門(mén)的認(rèn)可，并通過(guò)政府構(gòu)建的渠道和機(jī)制參與到社區(qū)公共服務(wù)供給當(dāng)中，政府則借此激發(fā)社會(huì)主體的活力，重構(gòu)社區(qū)建設(shè)的參與格局，并以此彌補(bǔ)其在一元供給階段的“失靈”現(xiàn)象，進(jìn)而形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多元共治的社區(qū)治理體系。

最后，當(dāng)政府供給效能和社會(huì)發(fā)育水平都達(dá)到較高水平時(shí)，政府和社會(huì)主體之間便能形成平等合作的關(guān)系。在這種模式下，雙方將以地位平等、合作供給的模式參與到社區(qū)公共服務(wù)中。此種模式凸顯了政社雙方之間的平等合作關(guān)系，即雙方合作生產(chǎn)，并為實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的供給目標(biāo)而就服務(wù)過(guò)程中的問(wèn)題，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上共同商討決定。盡管制度化的合作生產(chǎn)模式可能存在忽視公民偶然投入的風(fēng)險(xiǎn)，但合作生產(chǎn)是需要資源的，因此，此種供給模式所對(duì)應(yīng)的是高水平的社會(huì)發(fā)展階段，此時(shí)政府在社會(huì)治理和公共服務(wù)供給方面展現(xiàn)出較高的效能，社會(huì)主體則同樣具備較高的發(fā)育水平，政府一方憑借其壟斷的政治資源給予政策資源支持，而社會(huì)主體在保持自身獨(dú)立性的同時(shí)，充分發(fā)揮靈活專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)并積極承擔(dān)相應(yīng)職能，政社雙方在發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的同時(shí)也彌補(bǔ)著對(duì)方的不足之處，從而形成政社平等、合作供給的良性模式。

綜上所述，公共服務(wù)類(lèi)型的多樣化導(dǎo)致了其供給主體需求的差異性。不同類(lèi)型的公共服務(wù)對(duì)供給主體所提出的要求也有所不同，同時(shí)社會(huì)主體在社區(qū)公共服務(wù)中展現(xiàn)出的專(zhuān)業(yè)靈活優(yōu)勢(shì)也表明多元主體參與社區(qū)公共服務(wù)供給不論從應(yīng)然層面還是實(shí)然層面來(lái)說(shuō)都是必要的。但受限于我國(guó)社會(huì)主體的發(fā)育水平，現(xiàn)階段我國(guó)部分地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)供給多采取政府主導(dǎo)、多主體協(xié)同參與模式。

三、政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同模式的運(yùn)行過(guò)程

X街道，地處合肥市老城區(qū)，60歲以上老年人口11440人，部分社區(qū)老年人口占全區(qū)人口近20%（已經(jīng)進(jìn)入超級(jí)老齡化社區(qū)）。為了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)，X街道自2012年開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)Y機(jī)構(gòu)十名社工專(zhuān)職負(fù)責(zé)轄區(qū)社會(huì)服務(wù)，并于2020年依托街道“大工委”創(chuàng)新開(kāi)展“為民直達(dá)車(chē)”全域黨建創(chuàng)投項(xiàng)目，通過(guò)打破行業(yè)層級(jí)壁壘，集約利用優(yōu)勢(shì)資源，將區(qū)域黨建與社會(huì)服務(wù)有機(jī)銜接。在創(chuàng)投項(xiàng)目下，由街道統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)社工崗位、提供服務(wù)場(chǎng)所和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，根據(jù)居民群眾需求編列服務(wù)項(xiàng)目，由區(qū)域單位黨組織、黨員通過(guò)公益基金承接認(rèn)領(lǐng)，再按項(xiàng)目化模式由專(zhuān)業(yè)社工為主體組織實(shí)施，構(gòu)建不相隸屬組織之間互聯(lián)互動(dòng)互通、共建共治共享的社區(qū)治理共同體。

從實(shí)施過(guò)程來(lái)看，X街道的“健康監(jiān)測(cè)項(xiàng)目”大致可分為探訪需求申報(bào)項(xiàng)目、立項(xiàng)評(píng)估審批項(xiàng)目、全域黨建鏈接資源、培育主題承接項(xiàng)目、開(kāi)展活動(dòng)落實(shí)服務(wù)等五大階段。

（一）探訪需求申報(bào)項(xiàng)目

精準(zhǔn)的把握需求是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)鍵。在需求探訪階段，Y機(jī)構(gòu)聯(lián)合X街道和各社區(qū)居委組建入戶評(píng)估小組，并針對(duì)轄區(qū)老人開(kāi)展能力評(píng)估與需求探訪以確定服務(wù)對(duì)象及服務(wù)內(nèi)容。X街道與社區(qū)居委基于最新的人口普查統(tǒng)計(jì)給予Y機(jī)構(gòu)轄區(qū)老人的基本住戶信息，Y機(jī)構(gòu)則組織社工成員入戶探訪評(píng)估，記錄匯總老人信息，同時(shí)依據(jù)X街道與Y機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)老年人進(jìn)行分類(lèi)評(píng)估。①為避免老人因生疏而拒絕接受探訪，社區(qū)居委適時(shí)組織工作人員協(xié)助Y機(jī)構(gòu)入戶探訪。

在入戶探訪階段，Y機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)A小區(qū)是X街道內(nèi)深度老齡化的老舊小區(qū)，小區(qū)內(nèi)有五十余名65周歲以上老人，占全小區(qū)人口的15%。且五十余名老人中大多數(shù)患有高血壓、高血糖、高血脂等老年疾病，雖部分老人家中配備血壓計(jì)等測(cè)量設(shè)備，事后發(fā)現(xiàn)多數(shù)老人因操作問(wèn)題等原因而未有效使用?；诖?，Y機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展內(nèi)部會(huì)議，擬申報(bào)健康監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，對(duì)此部分老人開(kāi)展月度性入戶監(jiān)測(cè)活動(dòng)，以動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)小區(qū)老人身體狀況。

（二）立項(xiàng)評(píng)估審批項(xiàng)目

X街道在收到Y(jié)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)后，即邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者等聯(lián)合組建項(xiàng)目審批小組，審查其方案的實(shí)際需求、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)周期、實(shí)際承接組織（B組織，具體見(jiàn)第四階段）、所需資源等方面，從項(xiàng)目的可行性、預(yù)估效益、所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等。在項(xiàng)目審核通過(guò)后，則由X街道進(jìn)行立項(xiàng)公示。需要注意的是，一般而言，經(jīng)Y機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估后的申報(bào)項(xiàng)目一般都會(huì)通過(guò)X街道的評(píng)估審查，而此階段的實(shí)際意義是X街道聯(lián)合外部力量對(duì)Y機(jī)構(gòu)的策劃項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)修正。

“我們上報(bào)的活動(dòng)項(xiàng)目，街道一般都會(huì)通過(guò)，因?yàn)槲覀儥C(jī)構(gòu)在做完需求評(píng)估后會(huì)開(kāi)會(huì)討論，作為專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也不會(huì)隨意申報(bào)項(xiàng)目嘛。”②

（三）全域黨建鏈接資源

在階段性項(xiàng)目評(píng)估審批過(guò)后，X街道編列年度創(chuàng)投服務(wù)項(xiàng)目，并開(kāi)展“為民直達(dá)車(chē)”全域黨建活動(dòng)，由X街道書(shū)記及民政部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)等通過(guò)召開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)等方式廣泛發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)轄區(qū)黨組織、企業(yè)、個(gè)人積極參與，通過(guò)捐贈(zèng)資金、參與服務(wù)、場(chǎng)地支持等方式承接認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目，在此階段X街道則作為主導(dǎo)者統(tǒng)籌調(diào)配創(chuàng)投項(xiàng)目所需的各類(lèi)資源。

“一般企事業(yè)單位每年都有一些黨建的任務(wù)，但它們本身是離群眾比較遠(yuǎn)的，那通過(guò)我們街道這種黨建聯(lián)席會(huì)就能夠參與到社區(qū)服務(wù)活動(dòng)中，而且一個(gè)項(xiàng)目一年所需要的經(jīng)費(fèi)也就幾千塊錢(qián)，所以它們還是比較愿意的。”③

（四）培育主體承接項(xiàng)目

B組織的張阿姨是一名67歲的退休老黨員，自退休以后便與小區(qū)內(nèi)其他幾位退休阿姨共同組建了一支舞蹈隊(duì)。Y機(jī)構(gòu)在需求探訪時(shí)發(fā)現(xiàn)張阿姨是一位極具愛(ài)心的老人，在日常生活中經(jīng)常幫助本社區(qū)其他老人，走訪過(guò)程中通過(guò)多次與張阿姨交談，邀請(qǐng)其隨同探訪，鼓勵(lì)其參與社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)。

“以前對(duì)門(mén)鄰居是個(gè)獨(dú)居老人嘛，她有些生活問(wèn)題就找我?guī)兔β铩：髞?lái)政府不是搞了這個(gè)創(chuàng)投項(xiàng)目嘛，他們就鼓勵(lì)我組織成員去承接一個(gè)?！雹?/p>

通過(guò)跟隨社工探訪，張阿姨發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)存在大量需要幫助的老年群體，便鼓勵(lì)帶動(dòng)其舞蹈隊(duì)成員共同參與。在Y機(jī)構(gòu)社工的引導(dǎo)下，張阿姨帶領(lǐng)身邊的志愿者成立了B組織，承接健康監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。在主體培育承接項(xiàng)目階段需要Y機(jī)構(gòu)投入大量精力，既要鼓勵(lì)和帶動(dòng)社區(qū)居民參與志愿活動(dòng)，又要引導(dǎo)志愿者成立社區(qū)社會(huì)組織，協(xié)助完成備案工作。

“因?yàn)槲覀児ぷ鞯囊粋€(gè)重點(diǎn)內(nèi)容就是孵化社區(qū)志愿力量嘛，然后張阿姨比較熱心志愿服務(wù)嘛，熟悉之后就鼓勵(lì)她帶動(dòng)身邊人成立一個(gè)社區(qū)社會(huì)組織去承接一些創(chuàng)投項(xiàng)目嘛?！雹?/p>

（五）開(kāi)展活動(dòng)落實(shí)服務(wù)

由于健康監(jiān)測(cè)活動(dòng)需要使用血壓儀和血糖儀等設(shè)備，在B組織承接健康監(jiān)測(cè)項(xiàng)目后，Y機(jī)構(gòu)協(xié)助聯(lián)系轄區(qū)醫(yī)院、診所等醫(yī)療單位，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)醫(yī)生或志愿醫(yī)護(hù)人員等開(kāi)展監(jiān)測(cè)培訓(xùn)課程，B組織成員則借此學(xué)習(xí)掌握所需技能。在具體活動(dòng)中，B組織成員每周三開(kāi)展一次駐點(diǎn)場(chǎng)地常態(tài)監(jiān)測(cè)，并對(duì)行動(dòng)不便老人每月開(kāi)展一次上門(mén)監(jiān)測(cè)活動(dòng)。

“測(cè)血糖很困難，需在空腹?fàn)顟B(tài)下進(jìn)行，有的老人記不清自己幾點(diǎn)吃飯，可能七點(diǎn)，可能八點(diǎn)，為確保監(jiān)測(cè)指數(shù)的精確性，我們?cè)缟狭c(diǎn)半就要上門(mén)給他們檢測(cè)?！雹?/p>

綜上所述，在X街道的創(chuàng)投項(xiàng)目中，總體呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的供給格局，X街道承擔(dān)著審批、協(xié)調(diào)等職能，而多元主體則以其各自特點(diǎn)承擔(dān)相應(yīng)職能。但在微觀服務(wù)過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，政府并非始終擔(dān)任主導(dǎo)者角色，在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段，各主體發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)也承擔(dān)著相應(yīng)的供給職責(zé)。

四、多元主體協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)

在社區(qū)公共服務(wù)供給中，多元主體的協(xié)同角色并非一成不變，各主體通過(guò)目標(biāo)協(xié)同機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分機(jī)制、溝通交流機(jī)制以及資源統(tǒng)籌機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同，并在發(fā)揮自身功能優(yōu)勢(shì)的同時(shí)彌補(bǔ)各自的不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全面高效供給。

（一）目標(biāo)協(xié)同機(jī)制

統(tǒng)一的目標(biāo)是多元主體協(xié)同供給的基礎(chǔ)條件，而政府與多元主體之間的目標(biāo)統(tǒng)一既包括相同目標(biāo)的選取，也包含相異之處的調(diào)適。

在社區(qū)公共服務(wù)供給過(guò)程中，目標(biāo)的確定受到上級(jí)政策導(dǎo)向以及社區(qū)居民實(shí)際需求“上、下”兩個(gè)維度的影響。在“上”行壓力下，我國(guó)特定的財(cái)稅體制和府際關(guān)系對(duì)基層政府構(gòu)成了顯著影響，基層政府既要依靠上級(jí)政府的財(cái)政撥款以獲取運(yùn)轉(zhuǎn)所需資源，同時(shí)又必須聽(tīng)命于上級(jí)政府，接受上級(jí)政府下派的各項(xiàng)任務(wù)。具體而言，上級(jí)政府通過(guò)發(fā)布“通知”“意見(jiàn)”“規(guī)劃”等政策文件直接影響社區(qū)公共服務(wù)的供給導(dǎo)向，各類(lèi)政策中所含的目標(biāo)規(guī)劃則成為社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在“下”行維度上，社區(qū)群眾是公共服務(wù)的需求者和享受者，其需求偏好是社區(qū)公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，社區(qū)群眾的需求偏好不僅通過(guò)社工力量的探訪發(fā)現(xiàn)，也表現(xiàn)為社區(qū)居民的直接訴求表達(dá)，而多元供給方則適時(shí)評(píng)估，統(tǒng)一目標(biāo)。（如圖2所示）

隨著多元主體的參與，社區(qū)公共服務(wù)在獲取新力量補(bǔ)充的同時(shí)，其運(yùn)作過(guò)程也更加復(fù)雜化。在此背景下，社區(qū)服務(wù)不僅涉及多方主體的諸多方面，而且其不確定性因素也進(jìn)一步增多，同時(shí)受不同主體的主體特征影響，多元主體在服務(wù)規(guī)劃中難免產(chǎn)生分歧，此時(shí)則需對(duì)相異之處進(jìn)行調(diào)適。具體而言，街道基于上述政策要求并結(jié)合本轄區(qū)情況制定年度性服務(wù)規(guī)劃，同時(shí)予以公示，在公示期間多方供給主體結(jié)合自身利益需求積極反饋，當(dāng)原定規(guī)劃與自身利益存在差異時(shí)，則由街道辦召開(kāi)多方聯(lián)席會(huì)議，就目標(biāo)分歧處進(jìn)行協(xié)商調(diào)適，一般以某一方利益讓步或雙方共同讓步，或是引入新資源以達(dá)成雙方均可接受的目標(biāo)。

（二）權(quán)責(zé)劃分機(jī)制

權(quán)責(zé)劃分機(jī)制構(gòu)成了多元主體協(xié)同角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，通過(guò)明確參與雙方各自的職責(zé)和權(quán)限，以此避免職責(zé)不清、互相推諉和越界行為等問(wèn)題的發(fā)生，進(jìn)而提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量。

在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，簽訂協(xié)議是明確各自職責(zé)的常見(jiàn)做法。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是現(xiàn)代政府與社會(huì)組織互動(dòng)合作的重要場(chǎng)所，社會(huì)組織與政府通過(guò)簽訂合同的形式將各自責(zé)任細(xì)化，形成守信互信的契約，其核心要件是契約（合同）。［16］通過(guò)簽訂合同，既能夠明確各自職能，也能為雙方提供法律保障，從而為政社協(xié)作奠定了良好的信任基礎(chǔ)。在具體實(shí)施過(guò)程中，政府與社會(huì)組織通過(guò)簽訂各類(lèi)形式的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，明確各自的權(quán)力與職責(zé)，實(shí)現(xiàn)雙方的權(quán)責(zé)劃分。在項(xiàng)目制管理模式下，社區(qū)公共服務(wù)多以活動(dòng)項(xiàng)目的形式開(kāi)展，而其中最重要的一環(huán)就是多方參與主體簽訂服務(wù)協(xié)議。

“我們（街道）每年都會(huì)跟社工機(jī)構(gòu)簽訂一個(gè)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，協(xié)議規(guī)定了雙方各自負(fù)責(zé)的事項(xiàng)。在創(chuàng)投項(xiàng)目方面，就會(huì)跟參與其中的各方主體簽訂具體活動(dòng)協(xié)議，其中就規(guī)定了各方的資源投入以及社區(qū)社會(huì)組織所需開(kāi)展的具體活動(dòng)等等?！雹?/p>

除了通過(guò)協(xié)議形式明確各方職責(zé)外，構(gòu)建雙向監(jiān)督追責(zé)機(jī)制是保障服務(wù)供給效率的關(guān)鍵。在服務(wù)供給過(guò)程中，街道多以定期公示立項(xiàng)名單、財(cái)政預(yù)算等信息接受社會(huì)群體的監(jiān)督，而社會(huì)主體中則需接受資質(zhì)評(píng)級(jí)和活動(dòng)評(píng)估。具體而言，資質(zhì)評(píng)級(jí)是政府為社會(huì)組織設(shè)定的“準(zhǔn)入門(mén)檻”，各地政府則結(jié)合其屬地情況設(shè)定相應(yīng)的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織若要承接項(xiàng)目則必須通過(guò)政府的評(píng)級(jí)考核，政府則能借此掌握社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r。此外，在具體服務(wù)活動(dòng)中，項(xiàng)目承接者需定期匯報(bào)服務(wù)開(kāi)展進(jìn)度，并接受街道、社區(qū)等主體的考核，以此建構(gòu)起多元主體雙向平等的監(jiān)督機(jī)制。

（三）溝通交流機(jī)制

在社區(qū)公共服務(wù)供給中，溝通交流是多元主體得以協(xié)同參與、有效發(fā)揮各自功能的關(guān)鍵。在服務(wù)推進(jìn)過(guò)程中，溝通交流不僅能夠促進(jìn)多元主體之間的信息流通，在增強(qiáng)彼此間信任的同時(shí)，還有助于社區(qū)資源的整合和統(tǒng)籌調(diào)度。在社區(qū)服務(wù)供給的實(shí)際過(guò)程中，以會(huì)議事、交流指導(dǎo)是多主體溝通交流的主要方式，通過(guò)召開(kāi)會(huì)議不僅可以傳達(dá)政府的真實(shí)意愿，還能有效獲取社會(huì)主體的信息反饋，從而提升多元主體的協(xié)作水平。而按照會(huì)議主題和參與主體又可將其具體劃分為內(nèi)部評(píng)估會(huì)、事項(xiàng)審批會(huì)、黨建聯(lián)席會(huì)、項(xiàng)目指導(dǎo)會(huì)四種。

內(nèi)部評(píng)估會(huì)多為社會(huì)組織主持召開(kāi)，就階段性需求摸排和項(xiàng)目設(shè)計(jì)開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，同時(shí)由高級(jí)社工作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，評(píng)估審核并指導(dǎo)一線社工項(xiàng)目方案。事項(xiàng)審批會(huì)則多由街道主持召開(kāi)，其會(huì)議目的是讓就社工機(jī)構(gòu)及各社會(huì)組織申報(bào)的項(xiàng)目、方案以及資金等各項(xiàng)事宜進(jìn)行審核。黨建聯(lián)席會(huì)也由街道主持召開(kāi)，通過(guò)發(fā)動(dòng)轄區(qū)企事業(yè)單位和黨員等主體參會(huì)認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目，以統(tǒng)籌社區(qū)服務(wù)活動(dòng)所需資源。項(xiàng)目指導(dǎo)會(huì)可由街道、社區(qū)居委或社會(huì)組織任意一方主持召開(kāi)，就社區(qū)服務(wù)中遇到的問(wèn)題尋求其他主體的指導(dǎo)援助。

（四）資源統(tǒng)籌機(jī)制

作為推動(dòng)公共服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展的核心策略，資源統(tǒng)籌工作在協(xié)調(diào)整合社區(qū)地域內(nèi)各主體的優(yōu)勢(shì)資源是公共服務(wù)活動(dòng)得以開(kāi)展的重要保障，也是提高社區(qū)公共服務(wù)供給效率的重要途徑。在城市治理碎片化、參與主體多元化的趨勢(shì)下，X街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的“全域黨建聯(lián)席會(huì)”統(tǒng)籌機(jī)制全方位、深層次地發(fā)揮著黨組織的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)地位和跨界聯(lián)系功能，能夠有效聯(lián)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)多元社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給，多維度統(tǒng)籌、調(diào)度服務(wù)資源。

首先，借助街道黨工委、黨建等機(jī)制倡導(dǎo)共建共治共享的服務(wù)理念，通過(guò)整合外部資源，引入轄區(qū)企事業(yè)單位資金，廣泛發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)社會(huì)資源、志愿力量共同參與社區(qū)服務(wù)。通過(guò)激發(fā)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，統(tǒng)籌轄區(qū)資源，緩解了地方政府財(cái)政支出壓力，彌補(bǔ)了一元供給的不足。其次，給予愛(ài)心單位優(yōu)惠政策，通過(guò)構(gòu)建激勵(lì)回饋機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與熱情，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與社區(qū)服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)多元主體資源互聯(lián)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性循環(huán)。最后，以資金捐贈(zèng)、服務(wù)認(rèn)領(lǐng)、項(xiàng)目支持等多種形式統(tǒng)籌各類(lèi)資源，構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)、聯(lián)席會(huì)為參與渠道、各類(lèi)資源高效流動(dòng)配置的資源統(tǒng)籌機(jī)制，進(jìn)而形成以政治資源作為領(lǐng)導(dǎo)支撐、以社會(huì)資源作為資本補(bǔ)充、以專(zhuān)業(yè)社工作為技術(shù)支撐、以黨建活動(dòng)作為聯(lián)動(dòng)渠道、以志愿群眾作為行動(dòng)力量，多主體、全方位協(xié)同參與、優(yōu)質(zhì)供給的社區(qū)服務(wù)格局。

五、結(jié)論

社區(qū)公共服務(wù)供給一直以來(lái)都是我國(guó)社區(qū)治理研究的重要內(nèi)容，但隨著城市社會(huì)的快速發(fā)展，社區(qū)居民在公共服務(wù)的質(zhì)量和種類(lèi)等方面提出了更高要求。現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)供給并非由單一主體能夠?qū)崿F(xiàn)，而是離不開(kāi)市場(chǎng)、企事業(yè)單位、居民等多元力量的共同參與，這也符合當(dāng)前社會(huì)治理多元協(xié)同的發(fā)展趨勢(shì)。一方面，在現(xiàn)實(shí)性需求下，政府和市場(chǎng)已無(wú)法滿足社區(qū)公共服務(wù)需求，而社會(huì)主體掌握著豐富多元的公共服務(wù)資源，其在參與社區(qū)管理、改善民生、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著獨(dú)特作用，因此構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)供給格局就必須引導(dǎo)、吸納社會(huì)主體手中的服務(wù)資源。另一方面，社區(qū)公共服務(wù)供給并非簡(jiǎn)單的生產(chǎn)、分配活動(dòng)，其服務(wù)供給是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，但由于缺乏相關(guān)的技術(shù)手段，多元主體需通過(guò)特定的協(xié)同機(jī)制參與到公共服務(wù)供給中。

本文以政府供給效能和社會(huì)發(fā)育水平為參考因素，通過(guò)構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)供給框架，分析社區(qū)公共服務(wù)的四種供給模式，并依據(jù)我國(guó)社會(huì)主體發(fā)育水平提出我國(guó)部分地區(qū)以政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同模式實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給的理論假設(shè)。同時(shí)通過(guò)X街道微創(chuàng)投案例進(jìn)行深入考察，分析發(fā)現(xiàn)政府在社區(qū)公共服務(wù)供給中占據(jù)著主導(dǎo)地位，社會(huì)主體受限于其發(fā)育水平而處于輔助供給的地位，以此印證了我國(guó)宏觀上總體呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的供給格局。但在對(duì)微觀過(guò)程分析后發(fā)現(xiàn)，社會(huì)主體并非始終處于輔助地位，其憑借自身靈活、專(zhuān)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，在部分社區(qū)公共服務(wù)的供給階段同樣承擔(dān)著主要的供給職責(zé)，此時(shí)政府則是作為引導(dǎo)者和資源協(xié)調(diào)方協(xié)助社會(huì)主體開(kāi)展服務(wù)。政社多元主體通過(guò)目標(biāo)協(xié)同、權(quán)責(zé)劃分、溝通交流、資源統(tǒng)籌四大機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性協(xié)同格局，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)多元供給。值得注意的是，我國(guó)雖已改變傳統(tǒng)模式下的一元供給結(jié)構(gòu)，但當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)多以政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的模式進(jìn)行供給，距離社會(huì)自治供給以及政社平等、合作供給兩類(lèi)理想模式仍有較大差距。若要優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給格局，既需要社會(huì)主體加強(qiáng)自身能力的提升，也需要政府進(jìn)一步深化體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)型以推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，通過(guò)多方主體的共同努力，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)供給的效能提升。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

［1］國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》［EB/OL］.（2015-05-12）［2024-03-15］.https：//www.gov.cn/gongbAo/content/2015/content_2868463.htm.

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〔責(zé)任編輯：侯慶海，周浩〕