域外信訪法律制度比較與借鑒

摘 要：黨的二十屆三中全會(huì)提出，要健全社會(huì)治理體系，推進(jìn)信訪工作法治化。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，群眾信訪問題突出，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，信訪工作還存在矛盾化解機(jī)制銜接不暢、群眾法律意識(shí)不強(qiáng)、信訪工作機(jī)制不夠完善等問題。借鑒域外信訪法律制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，推進(jìn)信訪制度法治化建設(shè)、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)、加大社會(huì)力量參與信訪工作力度、完善信訪案件分流機(jī)制、提高信訪信息化水平，提升信訪問題矛盾化解公信力、執(zhí)行力，推進(jìn)信訪工作法治化具有重要啟示和積極意義。

關(guān)鍵詞：信訪工作法治化 信訪法律制度 域外信訪法律制度

黨的二十屆三中全會(huì)提出，要健全社會(huì)治理體系，推進(jìn)信訪工作法治化。2022年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《信訪工作條例》，這是信訪工作法治化的標(biāo)志性成果。2024年7月，中央政法委書記陳文清在中央信訪工作聯(lián)席會(huì)議推進(jìn)信訪工作法治化現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想，全面推進(jìn)信訪工作法治化，為維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)大局穩(wěn)定、服務(wù)黨和國家工作大局作出新的貢獻(xiàn)”［1］。本文從分析當(dāng)前我國信訪工作存在問題入手，借鑒域外信訪法律制度經(jīng)驗(yàn)，探索推進(jìn)信訪工作法治化新路徑，以信訪工作法治化服務(wù)保障中國式現(xiàn)代化。

一、當(dāng)前我國信訪工作存在主要問題

近年來，我國許多學(xué)者和信訪工作者對(duì)于當(dāng)前信訪工作的新形勢(shì)和新問題，進(jìn)行了一些實(shí)踐和探索，如建立信訪聯(lián)席會(huì)議工作制度，律師參與和代理信訪問題工作機(jī)制，信訪案件公開聽證制度，領(lǐng)導(dǎo)包案制度等改進(jìn)信訪制度的工作措施，這對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作具有積極意義。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，各領(lǐng)域社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，群眾信訪問題更加突出尖銳，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，信訪工作還存在一些問題：

（一）矛盾化解機(jī)制銜接不暢

我國信訪機(jī)構(gòu)從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及各政府職能部門均設(shè)有信訪部門，但信訪部門與其他部門間職能重疊、分工不明，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)、表達(dá)和保護(hù)措施，導(dǎo)致群眾信訪處置效率不高。由于相關(guān)政策落實(shí)不到位，訴訟、仲裁、調(diào)解各自運(yùn)行，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等機(jī)制銜接聯(lián)動(dòng)不暢，部分信訪案件還存在多頭受理或者相互推諉的問題，使得許多社會(huì)矛盾涌進(jìn)信訪渠道。

（二）群眾法律意識(shí)不強(qiáng)

由于歷史政策、現(xiàn)實(shí)條件、人為因素等原因，許多群眾習(xí)慣通過信訪來表達(dá)訴求，導(dǎo)致社會(huì)上長期存在“信訪不信法”現(xiàn)象。有的群眾法律意識(shí)不強(qiáng)，不知道如何運(yùn)用法律維護(hù)自身利益，只能通過信訪解決自己訴求；有的群眾不信任法律，認(rèn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示、指令才能解決問題，直接到上級(jí)反映情況，信訪人越多，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)越重視，纏訪鬧訪現(xiàn)象突出；有的群眾將普通信訪與涉法涉訴信訪訴求混同在一起，往往將信訪作為優(yōu)于行政和司法救濟(jì)的一種特殊救濟(jì)途徑，從而弱化司法機(jī)關(guān)權(quán)威。

（三）信訪工作機(jī)制不夠完善

關(guān)于信訪工作，我國從國務(wù)院到各級(jí)地方政府都制定了詳細(xì)規(guī)定，但由于信訪處置缺乏合理分類分流機(jī)制，各個(gè)信訪部門對(duì)信訪問題的受理和答復(fù)也不盡相同，導(dǎo)致許多信訪問題得不到有效解決。一些基層工作人員法治意識(shí)不強(qiáng)，處置群眾訴求習(xí)慣用信訪程序代替法定程序，一些已經(jīng)司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律程序處理過的信訪和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行過復(fù)核或復(fù)議程序的信訪事項(xiàng)被錯(cuò)誤導(dǎo)入信訪程序，又回流到信訪渠道，造成重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、謀利性上訪和信訪積案。

二、域外信訪法律制度概覽

（一）典型國家信訪法律制度

信訪法律制度是各國為了保障公民權(quán)益、解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定而設(shè)立的一種重要法律制度。不同國家因其政治制度和文化背景不同，形成了各具特色的信訪法律制度。

1.日本行政苦情制度。日本行政苦情制度與我國信訪制度基本類似，是指國民對(duì)行政行為的不滿或不服等苦情，向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行苦情申訴，行政機(jī)關(guān)受理后對(duì)國民的苦情謀求解決并采取勸告、調(diào)停等必要措施。［2］設(shè)立行政苦情制度的目的在于避免將一般的行政爭(zhēng)議納入訴訟程序，從而避免國民與行政機(jī)關(guān)直接對(duì)抗，防止?fàn)幾h激化，以便迅速簡(jiǎn)便地解決行政爭(zhēng)議問題。該制度更加靈活、富有彈性，是一種非正式的救濟(jì)程序，不能直接取締成為訴苦對(duì)象的行政處分，其處理結(jié)果也不拘束行政機(jī)關(guān)。日本設(shè)有多個(gè)處理苦情的機(jī)構(gòu)，如行政管理廳、行政協(xié)商委員會(huì)、市民協(xié)商室、法務(wù)省人權(quán)維護(hù)局等，這些機(jī)構(gòu)有專門的部門和層選的專業(yè)人員，且隸屬關(guān)系、分工明確，較少出現(xiàn)相互推諉的問題，同時(shí)針對(duì)各類國民申訴，分設(shè)專門機(jī)構(gòu)處理，細(xì)化工作職責(zé)，提高處理效率。

2.瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度。瑞典是建立議會(huì)監(jiān)察專員制度比較早的國家，最早起源于18世紀(jì)的瑞典大法官制度，1809年，瑞典發(fā)生革命后，議會(huì)仿效國王設(shè)立大法官的做法，在《政府組織法》中規(guī)定設(shè)立一名監(jiān)察專員，以議會(huì)代表身份監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，這是世界上首位議會(huì)監(jiān)察專員，后被多個(gè)國家所借鑒。目前大約有70多個(gè)國家或地區(qū)建立了該制度，歐洲各國大多以某種新的形式采用了監(jiān)督專員制度。［3］由于議會(huì)監(jiān)察專員具有很高的獨(dú)立性和權(quán)威性，該制度在調(diào)節(jié)政府與公眾關(guān)系、保障法律法規(guī)和政策實(shí)施方面取得了良好效果。但與信訪制度有所區(qū)別的是議會(huì)監(jiān)察專員不屬于行政機(jī)關(guān)，是通過議會(huì)投票成立相關(guān)法案，再根據(jù)法案選舉議會(huì)監(jiān)察專員，由議會(huì)或者政府首腦任命，區(qū)別與我國信訪制度，由議會(huì)主導(dǎo)，行政體系與其分離并接受監(jiān)督。

3.英國申訴專員制度。英國申訴專員制度是一種替代性糾紛解決機(jī)制，旨在監(jiān)督和實(shí)施救濟(jì)失當(dāng)行政行為。英國申訴專員獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這種獨(dú)立性保證其在處理公民投訴時(shí)的公正性和有效性。英國對(duì)公民不同種類的投訴，由不同的受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行受理，在公正、中立的立場(chǎng)處理問題，具有專業(yè)性、權(quán)威性、協(xié)商性。［4］2000年，為處理金融消費(fèi)糾紛，英國根據(jù)金融服務(wù)與市場(chǎng)法，設(shè)立了金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)（F0S），旨在提供覆蓋全部金融業(yè)的“一站式”投訴處理服務(wù)。該制度是針對(duì)金融服務(wù)投訴的一項(xiàng)制度安排，是替代性糾紛解決機(jī)制的典型范本，客戶可以免費(fèi)使用申訴專員服務(wù)，無需支付律師費(fèi)用，處理過程快速，幫助客戶盡快解決糾紛爭(zhēng)議，減少經(jīng)濟(jì)損失。

4.法國行政調(diào)解專員制度。法國行政調(diào)解專員制度起源于1973年，是法國對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的一種制度，旨在解決公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿和申訴。它是借鑒瑞典議會(huì)監(jiān)察專員模式設(shè)立的，調(diào)解專員的主要職責(zé)是解決公民與國家行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，他們有權(quán)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)與公民之間的各種行政糾紛提出解決建議。法國行政調(diào)解專員制度在憲法上具有獨(dú)立的法律地位，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，不受任何機(jī)關(guān)的命令和控制。調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，享有調(diào)查權(quán)、調(diào)停權(quán)和與國會(huì)議員相同的豁免權(quán)，對(duì)其執(zhí)行職務(wù)行為不負(fù)刑事責(zé)任和民事責(zé)任。該制度與法國行政審判制度相關(guān)聯(lián)，是行政審判制度的有效補(bǔ)充。法國行政調(diào)解專員是由總統(tǒng)任命，任期六年，獨(dú)立處理問題，且必須辭去其他所有職務(wù)，法國行政法院和普通法院屬兩個(gè)法院系統(tǒng)，適用兩種不同的訴訟程序，普通法院不得干涉行政訴訟。［5］

5.德國公民申訴制度。德國公民申訴制度主要包括憲法訴愿和行政申訴。憲法訴愿是《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中規(guī)定的一項(xiàng)憲法訴訟程序，當(dāng)個(gè)人認(rèn)為其基本權(quán)利受到侵害時(shí)，可以向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟，以維護(hù)自己的憲法權(quán)利。在提起憲法訴愿之前，當(dāng)事人需要向有關(guān)行政機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，要求其采取某種行動(dòng)。如果行政機(jī)構(gòu)未能滿足當(dāng)事人的要求，或者當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)的處理方式違反了憲法規(guī)定，他們就可以向聯(lián)邦法院提起憲法訴愿。這一制度起源于1920年的奧地利，但在德國得到了成熟發(fā)展，并對(duì)許多國家產(chǎn)生了影響。行政申訴是指公民可以向主管機(jī)關(guān)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書面的請(qǐng)求或訴愿，根據(jù)聯(lián)邦德國基本法第17條規(guī)定，任何人有權(quán)單獨(dú)或聯(lián)名向主管機(jī)關(guān)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出申訴。這種行政申訴權(quán)是公民的基本權(quán)利，并且已經(jīng)載入聯(lián)邦憲法及各州憲法之中。這一制度在保護(hù)公民基本權(quán)利和自由方面發(fā)揮了重要作用。［6］

（二）英美法系國家治安法庭制度

英美法系國家設(shè)立治安法官制度由來已久，最早起源于12世紀(jì)英國，經(jīng)歷數(shù)百年的演變和發(fā)展，逐漸形成了現(xiàn)代意義上的治安法官制度，后來被美國、加拿大、澳大利亞、瑞士等國家廣泛采用。英國治安法官主要在治安法院審理案件，審理案件范圍主要包括輕微刑事案件和家庭法方面的案件。美國治安法官制度歷史可以追溯到1790年設(shè)立的特派員制度，在1968年通過的《聯(lián)邦治安法官法案》，正式確立為聯(lián)邦治安法官制度。美國治安法官的職責(zé)因地區(qū)不同而有所差異，但他們通常負(fù)責(zé)簽發(fā)逮捕令和搜查令、主持預(yù)審、審理輕罪案件等，還可以在特定情況下審理民事案件，協(xié)助地區(qū)法院法官進(jìn)行證據(jù)收集和民事訴訟。［7］英美法系國家治安法官制度主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.治安法庭法官是職業(yè)法官的補(bǔ)充，更為民眾所接受。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在英國治安法官的數(shù)量已大大超過普通法院法官的數(shù)量，而且大部分治安法官不領(lǐng)取任何報(bào)酬，但他們?yōu)槁男新殑?wù)所付出的各種費(fèi)用以及因此減少的收入，可以得到適當(dāng)補(bǔ)償。這種無薪制度貫徹了“平民治理”的法治理念，確保所有受到刑事指控的人都能得到公正審判。治安法官制度體現(xiàn)了司法民主的特點(diǎn)，治安法官也非如普通法院法官那樣從具有長期司法實(shí)踐的律師中選任，而是在地區(qū)內(nèi)享有高度聲譽(yù)的代表，主要根據(jù)各地專門顧問委員會(huì)推薦，并對(duì)申請(qǐng)人的品行和能力進(jìn)行秘密考察后，由上議院大法官任命。治安法官與民眾更為貼近，更了解民眾。因?yàn)橹伟卜ü贌o升職壓力，且更易受民眾監(jiān)督，其作出的處理決定更具公眾性、中立性，更為民眾所接受。

2.適用簡(jiǎn)易程序，成本低效率高。因治安法庭受理案件范圍特定，主要負(fù)責(zé)審理輕微刑事案件和簡(jiǎn)單民事糾紛案件，不實(shí)行陪審團(tuán)制度，適用程序簡(jiǎn)易，也無嚴(yán)格細(xì)致的訴訟程序要求，減少了案件的復(fù)雜性和審理時(shí)間。在審理刑事案件時(shí)，如果被告人答辯有罪，治安法官可以直接進(jìn)行量刑；如果被告人作無罪答辯，則需要傳喚證人進(jìn)行詢問，最終由治安法官宣告判決。這種制度設(shè)計(jì)使得司法過程更加透明和公正，增強(qiáng)了公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任，從而減少不必要的上訴和復(fù)審，進(jìn)一步提高了司法效率。英國超過90%的刑事案件都是由治安法官通過簡(jiǎn)易程序解決的。因?yàn)橹伟卜ü俅蠖嗍潜镜厝?，且德高望重，在審理本地區(qū)案件時(shí)具有其他法官不具備的優(yōu)勢(shì)，能夠做到快速結(jié)案，每個(gè)案件平均幾天時(shí)間就能完成從受案到結(jié)案的所有程序。

3.維護(hù)社會(huì)公平正義，提高公眾法治意識(shí)。治安法官通過審理和判決與治安相關(guān)的案件，確保犯罪行為得到公正處理，從而維護(hù)社會(huì)治安和保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全，減少社會(huì)不安和恐慌。這一制度不僅在維護(hù)社會(huì)治安和保護(hù)公民權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用，在維護(hù)社會(huì)公平正義、塑造公眾法治意識(shí)方面也具有積極促進(jìn)作用。治安法庭中的治安法官選任資格首要重視的是其高尚品格和個(gè)人威望，這也體現(xiàn)了優(yōu)良的品德更能實(shí)現(xiàn)司法正義。同時(shí)，治安法官通常由業(yè)余法官或當(dāng)?shù)赜械匚弧⒂忻娜耸繐?dān)任，非職業(yè)法官，而是代表普通民眾直接參與到案件審理過程當(dāng)中，在處理糾紛過程中拉近了司法機(jī)關(guān)與民眾之間的距離，使得糾紛的處理結(jié)果更能為廣大民眾所接受。

三、域外信訪法律制度借鑒與啟示

域外國家信訪制度的起源和歷史發(fā)展不同，各具特點(diǎn)和價(jià)值，對(duì)我們從更新、更廣闊的視野，來思考和審視我國信訪制度現(xiàn)狀和發(fā)展未來具有借鑒意義。在當(dāng)前我國矛盾糾紛復(fù)雜化和社會(huì)利益多元化背景下，如何改進(jìn)信訪工作、完善信訪制度、推進(jìn)信訪工作法治化，我們可以從域外信訪法律制度中得到啟示。

（一）推進(jìn)信訪制度法治化建設(shè)

德國公民申訴制度在法治化建設(shè)程度、體現(xiàn)人文精神、職責(zé)職權(quán)劃分、人員專業(yè)素質(zhì)等方面具有一定特色，為我國信訪制度法治化提供了重要參考。借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，我們要加快信訪立法進(jìn)程，通過完善法律法規(guī)，賦予信訪工作明確的權(quán)責(zé)、規(guī)范的工作程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，提高信訪工作權(quán)威性和規(guī)范性。強(qiáng)化信訪工作法治思維，推動(dòng)信訪工作與法治建設(shè)相結(jié)合，把信訪工作納入法治化軌道，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，確保信訪人的訴求在法律框架內(nèi)得到合理解決。政府部門及工作人員要增強(qiáng)法治觀念和依法行政意識(shí)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)處理信訪事項(xiàng)，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益。加強(qiáng)法治宣傳教育，不斷提高公民法律意識(shí)，引導(dǎo)群眾懂法、信法、守法，減少群眾對(duì)傳統(tǒng)信訪途徑的依賴，解決“信訪不信法”問題。

（二）加強(qiáng)信訪工作制度建設(shè)

德國公民申訴制度注重多元化處理機(jī)制和高效處理流程。瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度有明確的監(jiān)督對(duì)象和有效的處理機(jī)制。我們可以借鑒這些做法，優(yōu)化信訪工作流程，提供多種申訴渠道，確保公民能夠通過多種途徑表達(dá)訴求。要建立完善黨政一體、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、上下聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)作的信訪工作機(jī)制，健全信訪工作機(jī)構(gòu)，解決信訪部門與其他部門之間職能重疊、分工不明問題；推進(jìn)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革，實(shí)行訴訟與信訪分離制度，推行涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；建立完善信訪預(yù)警處置機(jī)制，提高接訪能力，解決矛盾化解機(jī)制銜接不暢問題，將矛盾糾紛化解在基層；建立健全信訪工作監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立嚴(yán)格明確責(zé)任體系，層層傳導(dǎo)壓力，層層抓好落實(shí)。

（三）加大社會(huì)力量參與信訪工作力度

法國行政調(diào)解專員制度注重公眾參與和透明度，將公民申訴調(diào)查情況和工作改革建議公之于眾，接受社會(huì)監(jiān)督，從而增強(qiáng)制度透明度和公信力。我們可以借鑒這一做法，拓寬社會(huì)力量參與信訪工作的制度化渠道，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織、人大代表政協(xié)委員、社會(huì)工作者的作用，反映群眾意見和要求；建立公開透明的信訪工作機(jī)制，提高信訪事項(xiàng)辦理效率，增強(qiáng)信訪工作透明度和公信力，信訪事項(xiàng)辦理過程和處理結(jié)果對(duì)公眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)信訪工作機(jī)構(gòu)與政府職能部門之間溝通協(xié)作，互通情況信息，形成工作合力，切實(shí)解決群眾信訪訴求，防止社會(huì)矛盾激化。

（四）完善信訪案件分流處理機(jī)制

英國申訴專員制度對(duì)公民投訴實(shí)行分級(jí)分類處理，根據(jù)投訴內(nèi)容不同由不同受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。我們可以借鑒這一機(jī)制，建立更加科學(xué)、合理的分級(jí)分類處理體系，提高信訪事項(xiàng)辦理效率和質(zhì)量。對(duì)控告請(qǐng)求類，即信訪人不服被信訪人或被信訪單位行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)的行為，認(rèn)為其權(quán)益受到侵害，請(qǐng)求予以糾正、補(bǔ)償或者賠償?shù)?，交由有關(guān)司法機(jī)關(guān)處理；對(duì)情況反映類，即舉報(bào)、揭發(fā)有關(guān)單位、部門工作人員存在違法失職行為的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；對(duì)建議意見類，即公民對(duì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位提出工作改進(jìn)建議或意見的，由信訪部門向具體的國家機(jī)關(guān)、有關(guān)單位移送。

（五）提高信訪信息化水平

域外信訪法律制度在信息化方面有很多成功經(jīng)驗(yàn)，如日本行政苦情制度通過信息化手段，建立專門的苦情信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)苦情申訴、受理、調(diào)查、處理等環(huán)節(jié)信息化。注重加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高信息化管理水平，完善信息安全保障措施，確?？嗲樾畔⒌陌踩院捅Ｃ苄?。我們要借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)信訪信息化建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、遠(yuǎn)程視頻等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升信訪工作智能化水平；建設(shè)全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信訪資源互通、信訪信息共享、信訪事項(xiàng)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和辦理，拓展網(wǎng)上信訪渠道，推進(jìn)網(wǎng)上信訪工作，引導(dǎo)群眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)反映訴求，方便群眾提出和查詢信訪事項(xiàng)，降低信訪成本，提高信訪工作效率和管理水平。