檢察官聯(lián)席會議制度運行模式之改進

摘 要：檢察官聯(lián)席會議制度的功能定位是法律咨詢，但其運行中在組成人員、討論議題范圍、討論程序、討論結(jié)果運用等方面呈現(xiàn)出“決策化”傾向，導致制度功能發(fā)揮不充分。應(yīng)當緊扣法律咨詢的功能定位，推進組成人員和討論議題的專業(yè)化，實行開放式、交流式討論，弱化討論結(jié)果的拘束力，并將參與會議討論納入檢察官辦案量，從而更好實現(xiàn)制度功能。

關(guān)鍵詞：檢察官聯(lián)席會議 運行模式 議事決策 法律咨詢

檢察官聯(lián)席會議制度是司法體制改革的重要成果，實施以來對促進解決重大疑難復雜問題、提升檢察辦案質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，成為檢察權(quán)運行的重要一環(huán)。雖然這一制度的主要功能是為檢察辦案提供法律咨詢，但在實踐運行中卻呈現(xiàn)出“決策化”傾向，制約了該制度作用的發(fā)揮，也背離了制度設(shè)計的初衷。有必要重新審視這一制度的運行現(xiàn)狀，緊緊圍繞法律咨詢的功能定位重塑其運行模式，促進“高質(zhì)效辦好每一個案件”和全面準確落實司法責任制。

一、檢察官聯(lián)席會議制度運行之檢討

實踐中，檢察官聯(lián)席會議主要參照檢察委員會等來設(shè)計議事程序，體現(xiàn)出濃厚的“決策化”傾向，不僅影響了法律咨詢功能的發(fā)揮，還有可能影響司法責任的落實。

（一）聯(lián)席會議人員組成的“決策化”

從字面意思理解，檢察官聯(lián)席會議本應(yīng)由部門全體檢察官組成，但這種模式在實踐中可操作性不強，因為對于較大規(guī)模檢察院，部門檢察官較多，參會人員多勢必會影響到制度運行效率，而對于較小規(guī)模檢察院，部門檢察官人數(shù)過少以至于無法組成一個成型的會議。所以實踐中一般采取隨機參與或者部門合作的方式，臨時召集一定數(shù)量的檢察官召開會議。這種模式對議事決策機構(gòu)來講是有效的，因為其目的是通過民主集中的方式作出決定，人員組成必須有形式化要求，達不到一定人數(shù)便欠缺作出決定的條件。但檢察官聯(lián)席會議討論的目的是為檢察官辦案提供參考意見，而參與討論人數(shù)的多寡與討論結(jié)果的價值并不完全成正比，站在辦案檢察官的角度，請教一名資深的業(yè)務(wù)骨干或許比聽取多名普通辦案人的討論更具參考價值。易言之，為了滿足形式化要求而刻意拼湊參會人員，無助于增強檢察官聯(lián)席會議討論意見的參考價值，對檢察官聯(lián)席會議正常運轉(zhuǎn)并不會產(chǎn)生實際影響。

（二）聯(lián)席會議討論議題范圍的“決策化”

哪些案件應(yīng)當提交檢察官聯(lián)席會議討論目前還沒有明確的規(guī)定。實踐中較為常見的做法是討論重大、疑難、復雜案件，有的還細分為“應(yīng)當”提交討論案件和“可以”提交討論的案件，有的雖然沒有明確規(guī)定哪些案件“應(yīng)當”提交討論，但慣例上將不捕、不訴等案件作為“應(yīng)當”上會案件一律提交討論［1］。適當拓展檢察官聯(lián)席會議討論范圍有其實踐意義，但明確規(guī)定“應(yīng)當”討論的范圍，則有背離檢察官聯(lián)席會議制度初衷之嫌。參考檢察委員會議事規(guī)則，雖然規(guī)定了“應(yīng)當”提交討論的案件范圍，但這是其作為議事決策機構(gòu)的性質(zhì)使然，意在通過集體審查來提高重大決策的科學性、民主性，突出的是對檢察權(quán)規(guī)范運行把關(guān)的功能，體現(xiàn)了對檢察官辦案的監(jiān)督制約。而檢察官聯(lián)席會議作為法律咨詢機構(gòu)，突出的是對檢察權(quán)規(guī)范行使的輔助性，應(yīng)當體現(xiàn)對檢察官辦案的支持，將一些案件作為“應(yīng)當”上會討論案件范圍，不僅與法律咨詢的功能定位不符，也與突出檢察官辦案主體地位的改革目的相悖。

（三）聯(lián)席會議討論程序的“決策化”

首先是關(guān)于意見發(fā)表順序，實踐中有的地方對聯(lián)席會議發(fā)表意見的順序進行了規(guī)定，也有意見認為“參會人員發(fā)言應(yīng)當按照檢察官、部門負責人、分管副檢察長進行”［2］“檢察官聯(lián)席會議參會人員包括檢察長（副檢察長）、部門負責人等行政領(lǐng)導，其發(fā)言表態(tài)無形中會對其他檢察官產(chǎn)生引導作用，故應(yīng)對參會的檢察機關(guān)領(lǐng)導發(fā)言順序進行規(guī)制”［3］。確定發(fā)言先后順序?qū)τ谝?guī)范會議秩序具有重要作用，但是否需要按部就班發(fā)言以及是否由領(lǐng)導靠后發(fā)言，是值得商榷的。檢察委員會規(guī)定發(fā)言的先后順序，是為了防止領(lǐng)導先發(fā)言對后面委員發(fā)言產(chǎn)生影響，繼而影響到表決結(jié)果的公正性，但檢察官聯(lián)席會議不涉及表決，每個意見都只是供案件承辦人參考，因此發(fā)言順序的影響便沒那么重要，甚至這種影響還是有益的：資深檢察官的率先發(fā)言能夠為其他人的發(fā)言提供借鑒，反倒有助于提升討論意見的參考價值。其次是關(guān)于發(fā)表意見的內(nèi)容，有的單純講是否同意承辦人意見，或者主要講訴與不訴，然后簡單闡述理由，下結(jié)論有余，闡述理由不足，類似于表決程序，很難起到參考作用。再次是關(guān)于“多數(shù)意見”問題，即實踐中往往對檢察官聯(lián)席會議討論是否形成“多數(shù)意見”較為關(guān)注，這種狀況在邏輯上與發(fā)表意見表決化一脈相承，都是注重結(jié)論本身而非論證過程。本質(zhì)上“多數(shù)決”是一種表決程序，但從檢察官聯(lián)席會議法律咨詢的功能定位出發(fā)，參考價值的大小取決于說理的充分性，而不取決于意見支持人數(shù)的多寡，因此關(guān)注“多數(shù)意見”，從聯(lián)席會議目的來看，是一種本末倒置的行為。

（四）討論結(jié)果運用的“決策化”

既然是決策參謀機構(gòu)，那么討論的結(jié)果對案件承辦人而言就只具有參考之價值，而不應(yīng)具有必須執(zhí)行的拘束力。但實踐中，檢察官聯(lián)席會議多數(shù)意見往往會對最終決定產(chǎn)生無形的心理壓力，這在司法責任追究情境下能夠得到更好理解。比如承辦人認為應(yīng)當起訴，但檢察官聯(lián)席會議一致認為不應(yīng)當起訴，或者承辦人認為應(yīng)當不起訴，但檢察官聯(lián)席會議一致認為應(yīng)當起訴，這種情況下，案件承辦人或者審批案件的人在作出決定時，就必須慎重對待多數(shù)意見，因為如果沒有按照多數(shù)意見辦理，案件起訴后被判無罪或者不起訴后被撤銷，在后續(xù)追究司法責任中案件承辦人就會陷入非常不利的局面。［4］更為重要的是，賦予檢察官聯(lián)席會議多數(shù)意見否定檢察官意見的效力，也會間接鼓勵逃避辦案責任的行為，“對提請檢察官聯(lián)席會議討論的案件，承辦檢察官主觀上帶有請示領(lǐng)導定奪的意圖，當案件較為重大敏感時，有提請檢察官聯(lián)席會議集體決策降低辦案風險的考慮”［5］。對案件承辦人檢察官聯(lián)席會議辦案中遇到問題，不論大小，往往選擇提交檢察官聯(lián)席會議討論，這不失為一個逃避擔當義務(wù)的捷徑，如果案件承辦人意見與檢察官聯(lián)席會議討論多數(shù)意見一致，則可放心遵從多數(shù)意見辦理，即便后續(xù)出了質(zhì)量問題，也可拿出討論意見作“擋箭牌”；如果案件承辦人意見與檢察官聯(lián)席會議討論多數(shù)意見不一致，則需要提交檢察長審批，承辦檢察官也無需承擔“決定”的責任。也就是說，案件一經(jīng)提交檢察官聯(lián)席會議討論，基本上相當于案件承辦人讓渡了案件的決定權(quán)，如此則檢察官聯(lián)席會議制度有淪為逃避擔當義務(wù)和司法責任“避風港”之虞。

二、檢察官聯(lián)席會議制度功能定位及其對運行模式的影響

檢察官聯(lián)席會議制度的運行模式服務(wù)于制度功能，運行中的“決策化”傾向和問題，根源在于對制度功能的把握不準確，只有正本清源，找準制度定位，才能找到實現(xiàn)制度目的的具體路徑。

（一）檢察官聯(lián)席會議功能溯源

歷史來看，檢察官聯(lián)席會議制度確立于2015年司法體制改革，最高檢《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》首次明確了這一制度：“業(yè)務(wù)部門負責人除作為檢察官承辦案件外，還應(yīng)當履行以下職責……（三）召集檢察官聯(lián)席會議，對重大、疑難、復雜案件進行討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組織提供參考意見。”2024年，最高檢《關(guān)于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》刪除了“對重大、疑難、復雜案件進行討論”相關(guān)表述，但也明確規(guī)定“檢察官聯(lián)席會議討論意見是獨任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考”。

可以看出，雖然當前關(guān)于檢察官聯(lián)席會議制度的規(guī)定較為粗疏，但法律咨詢的定位一直非常明確。上述關(guān)于檢察官聯(lián)席會議制度的相關(guān)規(guī)定，主要見于最高檢司法責任制改革相關(guān)文件，表明檢察官聯(lián)席會議制度的這一特殊定位只有放到全面準確落實司法責任制的視角下，才能得到正確的理解。改革之初，司法辦案審批環(huán)節(jié)減少，實行多年的辦案模式改變，檢察官直接面對“誰辦案誰負責”以及辦案質(zhì)量終身負責的壓力，如何克服可能存在的本領(lǐng)不足以保證案件質(zhì)量，成為迫切需要解決的問題。在此背景下，檢察官聯(lián)席會議制度應(yīng)運而生，它既介入辦案、服務(wù)于辦案，但又不作決策、不影響檢察官主體地位，較好解決了司法責任制背景下能力不足問題，由此成為“扁平化”管理的一個有益補充。因此，檢察官聯(lián)席會議制度的出現(xiàn)，不是為了給檢察權(quán)運行“加把鎖”，不是為了審核把關(guān)，而是為檢察辦案提供輔助，通過“法律咨詢”提供智力支撐，提升檢察官履職能力，進而維護檢察官辦案之主體地位，最終促進落實司法責任制。若非如此，則相當于在辦案中新增了一個審查環(huán)節(jié)，既不符合訴訟經(jīng)濟原則，也不符合“誰辦案誰負責”的改革方向，檢察官聯(lián)席會議制度也就失去了存在的正當性基礎(chǔ)。

（二）檢察官聯(lián)席會議運行應(yīng)然特征

檢察官聯(lián)席會議法律咨詢的功能定位，決定了其運行模式有別于檢察委員會等議事決策機構(gòu)，主要體現(xiàn)出三個方面的特征：一是討論內(nèi)容的特定性。雖然實踐中檢察官聯(lián)席會議一般討論的都是重大、疑難、復雜案件，但考慮到重大、疑難、復雜案件也是應(yīng)當提交檢察委員會討論的議題，因此這里討論的對象主要應(yīng)當特指重大、疑難、復雜案件中的專業(yè)性問題，而不是案件本身應(yīng)當如何處理的問題。二是討論程序的開放性、靈活性。相比于檢察委員會等議事決策機構(gòu)，檢察官聯(lián)席會議并非辦案必經(jīng)程序，同時也不受民主集中制規(guī)則的制約，其討論程序應(yīng)秉持便宜原則，更加強調(diào)實用性和訴訟經(jīng)濟性。三是討論結(jié)果的非強制性。檢察官聯(lián)席會議制度討論結(jié)果對案件承辦人只具參考意義，不具有強制執(zhí)行效力，這決定了參與討論人員具有司法責任豁免的權(quán)利，同時也意味著必須要設(shè)計出相應(yīng)的規(guī)則和機制，以保障參與討論的人員認真對待討論、負責任地發(fā)言。

三、檢察官聯(lián)席會議制度運行模式的優(yōu)化路徑

檢察官聯(lián)席會議運行模式的重塑，應(yīng)當緊緊圍繞法律咨詢這一制度定位，堅持一切有利于提升意見參考價值的原則，糾正“決策化”傾向，構(gòu)建專業(yè)化、開放式溝通交流的運行模式，以更加契合制度設(shè)計初衷。

（一）組成人員的專業(yè)化

檢察官聯(lián)席會議制度要充分發(fā)揮法律咨詢功能，首先在人員組成上必須高度專業(yè)化。一方面，對于業(yè)已專業(yè)化的檢察官，只有更加資深檢察官的專業(yè)意見才具備參考的價值，有的地方稱其為“主任檢察官聯(lián)席會議”或“專業(yè)檢察官聯(lián)席會議”，不無一定道理；另一方面，配備專業(yè)精英人員，有利于維護檢察官聯(lián)席會議討論意見的權(quán)威性，增強參與討論人員履職的責任感和榮譽感，反過來也能促進提升其參與討論的責任心。因此，應(yīng)當改變隨機組成會議的方式，改為由資深檢察官固定履行相關(guān)職能，可以參考各類檢察人才庫的做法，由院級層面通過統(tǒng)一認定的方式確定組成人員；規(guī)模較小的檢察院可以跨部門組成檢察官聯(lián)席會議，人員宜精不宜多。

（二）討論議題的特定化

一方面，檢察官聯(lián)席會議討論的應(yīng)當是辦案中遇到的一般疑難復雜問題，以區(qū)別于檢察委員會討論案件范圍，同時討論的議題一般不應(yīng)當是捕或不捕、訴或不訴等帶有決策性質(zhì)的問題，而應(yīng)當是證據(jù)采信、法律適用中的疑難復雜問題，至于案件的處理決定，是檢察官通過解決疑難復雜問題后，必須自行擔當?shù)牧x務(wù)。另一方面，為避免動輒將案件提交討論以逃避責任的問題，同時為了防止檢察官聯(lián)席會議負擔過重，有必要賦予會議召集人議題審查決定權(quán)，檢察官可以提請，但不必然引起檢察官聯(lián)席會議討論，是否上會討論應(yīng)由召集人根據(jù)實際情況審批決定。

（三）討論程序的自由化

構(gòu)建開放、交流的討論模式，討論中自由發(fā)言、交換意見、相互辯論都應(yīng)當被許可，甚至已經(jīng)發(fā)過言的，如果認為其他人不同意見更有道理，也可以對自己之前的意見作出修正，會議只需在召集人主持下維持基本的秩序和效率即可。這樣做的理由仍然存在于檢察官聯(lián)席會議的“法律咨詢”功能之中：即會議討論的目的不是作出決定，而是供辦案人參考，如果討論過程中發(fā)現(xiàn)自己的意見不妥或者別人的意見更有道理，提出修正只會提升意見的參考價值，而不是貶損意見的價值，從而也就更有助于辦案人作出正確決定。相反，如果發(fā)現(xiàn)錯誤或問題而不能修正，則有可能會對辦案人造成誤導。此外，檢察官聯(lián)席會議討論還可以邀請偵查人員、具有專業(yè)知識的人列席會議并發(fā)表意見，以提升會議討論意見的參考價值。

（四）討論結(jié)果運用的柔性化

對檢察官聯(lián)席會議制度來講，重要的是如何提供一個更具參考價值的意見，而不是形成一個多數(shù)意見或作出一個決定。因此，檢察官聯(lián)席會議討論結(jié)果的運用就必須摒棄行政化、決策化傾向，弱化其拘束力，突出其專業(yè)性，回歸集思廣益、輔助辦案的本質(zhì)，從而更加突出檢察官主體地位。具體來講，討論結(jié)果只是檢察官辦案或者業(yè)務(wù)部門負責人審批時的參考，檢察官和業(yè)務(wù)部門負責人可以采納，也可以不采納，檢察官意見與檢察官聯(lián)席會議多數(shù)意見不一致的，部門負責人可以直接作出決定，不需要一律報檢察長決定。

（五）討論工作本身的“去義務(wù)化”

實踐中，檢察官聯(lián)席會議討論案件的情況一般不計入?yún)⒓佑懻撊藛T的工作，這對參加討論的檢察官來說，相當于在日常工作之外新增工作，屬于長期性“義務(wù)勞動”，既不公平，也不利于調(diào)動討論積極性。為此，在推進聯(lián)席會議成員專業(yè)化基礎(chǔ)上，還應(yīng)將參與討論案件數(shù)量以一定比例換算成辦理案件數(shù)量，計入檢察官辦案量，然后以少輪案等方式，將參與討論情況客觀體現(xiàn)為檢察官的勞動。