作為公法之債的行政事業(yè)性收費

摘要：行政事業(yè)性收費是德國公法債權(quán)－債務(wù)關(guān)系的一種類型。這種相互給付關(guān)系，基于公權(quán)力主體與個體所處的不同社會生產(chǎn)分工位置而產(chǎn)生。公權(quán)力主體提供的公共給付，以及其中包含的勞動與社會生產(chǎn)密不可分。這種客觀聯(lián)系要求收費所依托的、可作單獨歸屬的公共給付按照生產(chǎn)的邏輯，不斷細化、優(yōu)化與專業(yè)化。德國法對行政事業(yè)性收費的規(guī)制遵循上述認知，強調(diào)行政事業(yè)性收費的本質(zhì)是以行政專業(yè)化為導向的公法之債。如果將德國放在歐盟成員國與歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場組成部分的位置上看待，這層公權(quán)力主體參加社會分工與經(jīng)濟生產(chǎn)的特征更加突出。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)性收費；收費立法；收費監(jiān)管

一、引言

收費是一種什么現(xiàn)象？它因何而起？對此，德國普通民眾的答案是：“收稅，是為了讓行政體制得以存在；收費，是為了讓行政體制為我辦事”。這個答案敏銳地指出了關(guān)于收費現(xiàn)象的兩個底層邏輯：第一，在收費現(xiàn)象中，行政體制的角色設(shè)定是機械化的。它由人們創(chuàng)設(shè)，并且能夠?qū)崿F(xiàn)某些功能。第二，在收費現(xiàn)象中，人們之所以向行政體制支付金錢，是因為在特定情境中，行政體制實現(xiàn)了人們的某些專屬需求。

這也是德國聯(lián)邦憲法法院始終堅持的觀點——行政事業(yè)性收費是以行政專業(yè)化為導向的公法之債。所謂公法之債，指行政事業(yè)性收費是公法上的金錢給付（Geldleistung），它與公共給付實質(zhì)請求權(quán)綁定；同時，該公共給付實質(zhì)請求權(quán)由公法規(guī)范確立。

聯(lián)邦憲法法院界定行政事業(yè)性收費的性質(zhì)，是為了厘清收費與收稅的法源根據(jù)。德國基本法第十章財稅專章，確立了區(qū)別于一般性立法與行政事務(wù)權(quán)限分配的財稅權(quán)限分配規(guī)則，其中第105條第1、2款確立了聯(lián)邦與各州的稅收立法權(quán)分配。對此，聯(lián)邦憲法法院認為，稅收立法權(quán)分配的憲法條款不能適用于收費立法。這是因為收費雖然是財政收入的一種，但它并不直接來自國家稅收權(quán)力，而是產(chǎn)生于收費主體提供的公共給付。由此，它的立法權(quán)與行動權(quán)只能來自聯(lián)邦與各州在一般性立法事務(wù)與行政事務(wù)中的權(quán)限分配條款。

至此，德國行政事業(yè)性收費存在聯(lián)邦與各州兩條并行的立法支線，二者在實質(zhì)內(nèi)容上差異微弱。在聯(lián)邦層面，行政事業(yè)性收費法律規(guī)范體系由《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費一般條例》和聯(lián)邦各個部、局在職權(quán)范圍內(nèi)制定的行政事業(yè)性收費特別條例組成。本文以《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》為主要規(guī)范文本。

《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》的前身是1970年頒布的《行政費用法》。其時，立法者意圖通過《行政費用法》解決兩個問題：一是明確聯(lián)邦在行政事業(yè)性收費方面享有立法權(quán)限；二是協(xié)調(diào)行政行為與行政收費行為。直至2013年被取代，《行政費用法》幾乎沒有任何規(guī)則內(nèi)容方面的推進。它只為行政事業(yè)性收費提出了框架，卻沒能在適用過程中發(fā)展出一套關(guān)于行政事業(yè)性收費的統(tǒng)一規(guī)則。無論是行政機關(guān)，還是相對人，在確定某項行政事業(yè)性收費的設(shè)置是否合法時都需要在130項收費授權(quán)條款和近100部具體收費規(guī)范之中篩查。此外，在如何判斷某項行政事業(yè)性收費數(shù)額是否合理的問題上（即：為公共給付確定“交易價格”），《行政費用法》提供的是等值原則（?quivalenzprinzip）。由于“交易價格”需要考慮公共給付所處的領(lǐng)域（Sachgebiet），不同的領(lǐng)域存在不同的約束，這讓每一個案例都只能為特定領(lǐng)域提供判斷經(jīng)驗，無法提煉出普遍適用于行政事業(yè)性收費現(xiàn)象的一般規(guī)則。

2013年，《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》頒布，該法解決了《行政費用法》遺留下來的兩個問題：一是收費規(guī)范制定權(quán)的權(quán)限分配問題；二是收費數(shù)額的合法與合理性邊界問題。解決這兩個問題的具體思路隱藏在聯(lián)邦立法者對收費作為公法之債如何產(chǎn)生、如何成就的回應(yīng)中：“收費債權(quán)人（Gebührengl?ubiger）依據(jù)本法規(guī)定及按照本法第22條第3、4款設(shè)置的收費規(guī)范，在向收費債務(wù)人（Gebührenschuldner）提供了可作單獨歸屬的公共給付的情況下，向其收費?！敝链耍谝?guī)范層面，行政事業(yè)性收費的核心規(guī)制要素可以歸納為三個主要方面：行政事業(yè)性收費之債的客觀根源（第二部分）、規(guī)范依據(jù)（第三部分）以及事實成就要件（第四部分）。這些核心規(guī)制要素如何適用于實踐，主要體現(xiàn)在收費行為的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管之中（第五部分）。

二、債的客觀根源：可作單獨歸屬的公共給付

作為公法之債，行政事業(yè)性收費的客觀根源在于其存在可作單獨歸屬的公共給付現(xiàn)象。在這種現(xiàn)象中，具備公權(quán)力背景的主體以公共給付的方式作出行動；個體（包括個人與經(jīng)濟社會的組織體）通過行動表現(xiàn)出自己是這個公共給付的特定接受主體，并隨后為此繳納費用。據(jù)此，德國立法者確立了可作單獨歸屬的公共給付（individuell zurechenbare ?ffentliche Leistungen）的判斷標準，以及是否可以為某種可作單獨歸屬的公共給付設(shè)置收費的判斷標準。

（一）可作單獨歸屬的公共給付是什么？

判斷某個公共給付是否屬于可作單獨歸屬的公共給付，需要考慮收費債權(quán)人和收費債務(wù)人兩方面要件。兩方面要件同時滿足，才構(gòu)成可作單獨歸屬的公共給付。

1.收費債權(quán)人方面的行為要件

從收費債權(quán)人出發(fā)的判斷標準，其功能在于判斷收費債權(quán)人的行為是否屬于行政事業(yè)性收費語境中的公共給付。這類公共給付的最低要求是：它們至少應(yīng)當是具備對外效力的行政活動（Verwaltungst?tigkeit）。行政活動的范圍比行政行為（Verwaltungsakt）的范圍寬泛許多。作為德國行政活動法治化進程中的核心概念，行政行為在德國行政活動形式自主的傳統(tǒng)原則中開辟出了一條“行政活動不能自主”的路徑。法律規(guī)范對行政主體活動自主的直接限制即源于此。換言之，行政行為是由行政法塑造出的、行政主體的標準行為或“制式行為”；只有被納入行政法的、行政主體的行動，才有成為行政行為的資格。與之相比，行政活動的判斷只看行動主體——只要是公權(quán)力主體作為行動者的行為，都屬于行政活動。它包括行政行為，也包括那些沒有被行政法納入的、公權(quán)力主體的行動。

對此，立法者清晰列出了三大類屬于行政事業(yè)性收費范疇的公共給付：一是行使主權(quán)（in Ausübung hoheitlicher Befugnisse）時實施的行為；二是法定權(quán)限內(nèi)許可個體使用由聯(lián)邦政府、機構(gòu)、基金會等維護的設(shè)施和設(shè)備的行為；三是監(jiān)督措施、審查、調(diào)查行為。

2.收費債務(wù)人方面的行為要件

從收費債務(wù)人出發(fā)的判斷標準來看，其功能在于判斷公共給付是否可作“單獨歸屬”。金錢給付之余，是否存在公權(quán)力主體對這一金錢給付的對應(yīng)給付，是稅與費形成過程中的根本區(qū)別。而這一對應(yīng)給付（上文中從收費債權(quán)人角度界定的公共給付）是否存在產(chǎn)生收費的合理基礎(chǔ)，取決于該公共給付是否只針對特定相對人，并且使其獲益水平達到了需要在稅收之外另行分擔行政成本的程度。據(jù)此，立法者確立了“可作單獨歸屬”的四種不同行為類型，滿足其一即被認為是“可作單獨歸屬”：一是公共給付經(jīng)請求而為之，或者以其他方式使用/利用；二是提供該公共給付是為了給付相關(guān)人的利益；三是該公共給付由給付相關(guān)人引起；四是給付相關(guān)人負有合理的法律義務(wù)接受該公共給付。

以上行為類型中的第一、二、三類中，公共給付是否發(fā)生，選擇與決定的權(quán)限歸于相對人，由相對人決定是否需要公權(quán)力主體為其提供公共給付。這種“可作單獨歸屬”的行為判斷標準常用于使用費（Benutzungsgebühr）的征收場景中。例如，在“法定權(quán)限內(nèi)許可個體使用由聯(lián)邦政府、機構(gòu)、基金會等維護的設(shè)施和設(shè)備”這類公共給付中，該標準用于確定收費債務(wù)人，即申請人或使用人對提供公共給付的主體負有繳費義務(wù)。在第四類中，公共給付是否發(fā)生，不取決于相對人的意愿，而由立法者決定，即公權(quán)力主體是否向特定相對人提供公共給付；相對人在何種情況下必須接受公共給付，并負有繳費義務(wù)。對此，公權(quán)力主體與相對人均沒有選擇空間。這類公共給付及其收費常發(fā)生在防范重大風險（erhebliche Gefahr）的場景中，例如，食品領(lǐng)域的相關(guān)監(jiān)管、車輛年檢等。

（二）是否為可作單獨歸屬的公共給付設(shè)置收費？

公權(quán)力主體提供可作單獨歸屬的公共給付，并不意味著收費之債天然生成。行政事業(yè)性收費行為本質(zhì)上是行政活動的一種。本著行政活動自主的傳統(tǒng)，提供可作單獨歸屬的公共給付的公權(quán)力主體完全可以自行決定是否讓相對人來承擔行政成本，即是否向相對人收費。當公權(quán)力主體決定以可作單獨歸屬的公共給付為由向相對人收費時，立法者除了要求其必須制定收費規(guī)范外，還規(guī)定在一些情況下，即使發(fā)生了可作單獨歸屬的公共給付，公權(quán)力主體也不能設(shè)置收費規(guī)范或?qū)嵭惺召M行為。這些情況分為兩大類：客觀上不足以產(chǎn)生收費的情形與主體關(guān)系上不足以產(chǎn)生收費的情形。

1.客觀上不足以產(chǎn)生收費的情形

如上文所述，收費之債中的金錢給付起因于特定相對人從公共給付中獲益，同時其獲益水平達到了需要在繳稅之余另行分擔行政成本的程度。立法者據(jù)此確定了客觀上不足以產(chǎn)生收費的情形。例如：口頭告知、簡單的書面通知或電子方式的通知，通知內(nèi)容來自那些沒有獲取難度的數(shù)據(jù)庫信息，或僅轉(zhuǎn)發(fā)了簡單的電子備份，提起相應(yīng)的（內(nèi)部）監(jiān)管措施，或發(fā)出關(guān)于收費相關(guān)決定的通知等?？陀^而言，在這些情形中，公權(quán)力主體因公共給付行為帶來的行政成本花費幾乎沒有，因此即使公共給付被視為“可作單獨歸屬”，也不產(chǎn)生收費。

2.主體關(guān)系上不足以產(chǎn)生收費的情形

主體關(guān)系尚不足以產(chǎn)生收費的情形中，主體關(guān)系主要指公權(quán)力內(nèi)部不同主體之間存在相互負擔或分擔行政成本的財稅關(guān)系。當公權(quán)力主體提供可作單獨歸屬的公共給付所需要付出的行政成本已經(jīng)全部或部分由其他公權(quán)力主體承擔時，除非真正承擔行政成本的公權(quán)力主體明確表明對此收費，否則提供該公共給付的公權(quán)力主體不得對此設(shè)置收費。這背后的邏輯是，只有那些真實花費了行政成本的主體，才有決定是否設(shè)置收費、如何設(shè)置收費定價的權(quán)限。這與收費規(guī)范的設(shè)置權(quán)限、收費定價基本原則以及收費定價基本原則適用的邏輯完全一致。

三、債的規(guī)范依據(jù)：收費規(guī)范

作為公法之債，收費行為的發(fā)生，或稱收費之債的事實成就，以存在對應(yīng)的收費規(guī)范（Gebührenverordnung）為前提。《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》設(shè)定了兩種類型的收費規(guī)范：一般收費規(guī)范與特別收費規(guī)范。二者在制定權(quán)限的歸屬上有所不同，在收費規(guī)范的內(nèi)容要求方面差異不大。無論哪種類型的收費規(guī)范，其規(guī)則重心都放在收費定價，即如何落實行政事業(yè)性收費的基本定價原則。立法者選擇以成本覆蓋原則代替原有的等值原則作為基本定價原則，隨之而來的問題是定價與成本構(gòu)成之間的出入如何處理。

（一）收費規(guī)范的制定權(quán)限

德國立法者授權(quán)聯(lián)邦政府自行制定聯(lián)邦層面的一般收費規(guī)范（allgemeine Gebührenverordnung）。2015年，聯(lián)邦政府制定了《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費一般條例》，用以細化有關(guān)收費定價的查明規(guī)則，以及設(shè)置公證文書、證明文書等常見公共給付的收費規(guī)范。

聯(lián)邦政府的一般收費規(guī)范未涉及的公共給付，或具備專業(yè)特殊性、領(lǐng)域特殊性的公共給付，屬于特別收費規(guī)范（besondere Gebührenverordnung）的適用范圍。德國立法者授權(quán)聯(lián)邦各部/局在自身職權(quán)范圍內(nèi)制定特別收費規(guī)范。職權(quán)交叉的情況下，多個聯(lián)邦部局可以共同制定特別收費規(guī)范。現(xiàn)行的特別收費規(guī)范大多數(shù)頒布于2021年，例如《聯(lián)邦管線局關(guān)于無線電頻率分配特別收費條例》《聯(lián)邦數(shù)字與交通部水道、通航業(yè)務(wù)領(lǐng)域特別收費條例》《聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部經(jīng)濟與出口管控業(yè)務(wù)領(lǐng)域特別收費條例》《聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部材料研發(fā)與檢驗業(yè)務(wù)領(lǐng)域特別收費條例》。

（二）為公共給付確定“交易價格”

立法者對一般收費規(guī)范與特別收費規(guī)范的內(nèi)容要求意在解決兩個問題。一是收費定價問題，即如何將公共給付的對價貨幣化，以及真實的收費能否高于公共給付的成本；二是收費減免問題，即真實的收費能否低于收費定價。其中，討論收費減免是為了避免出現(xiàn)不合法或不合理補貼。這兩個問題的討論都涉及比例原則的適用。從立法與實踐來看，比例原則在收費定價確定中的適用關(guān)鍵不在于合理區(qū)間如何，而在于確定合適的考慮因素。

1.成本覆蓋原則

根據(jù)《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》，確定收費定價的首要依據(jù)是公共給付的提供成本，即成本覆蓋原則（Kostendeckungsprinzip）。成本覆蓋原則是對德國行政事業(yè)性收費定價原有認知的顛覆。在《行政費用法》中，收費定價可以依照等值原則（?quivalenzprinzip）確定，也可以依照成本覆蓋原則確定。實踐中，等值原則是主流做法。通過等值原則確定收費定價的實質(zhì)是用公共給付的外部“交易情況”或者給付相對人的獲益情況，反向推導出公共給付的收費定價。收費定價“水漲船高”“看人下菜碟”成為價格規(guī)律引導下的合理狀態(tài)。對此，立法者試圖通過公共利益（Allgemeininteresse），對公共給付外部定價的反饋情形加以區(qū)分，并以此對收費定價加以限制——如果公共給付指向的是公共利益，那么等值原則的具體落實需要考慮公共給付的提供成本。換言之，涉及公共利益的情況，收費定價必須優(yōu)先考慮成本覆蓋原則；其他情況則可以按照等值原則制定收費定價。然而，這種立法設(shè)計并未被法律實踐普遍接受。聯(lián)邦行政法院認為，涉及公共利益的所謂“行政事業(yè)性收費”不屬于行政事業(yè)性收費，而是定向服務(wù)費（Beitrag）。因為“公共利益”表明了其中的收費環(huán)節(jié)和之后的使用環(huán)節(jié)均不能體現(xiàn)其中“可作單獨歸屬”的屬性，進而喪失了行政事業(yè)性收費的客觀根據(jù)。其他法院在處理案件時也不傾向于使用公共利益，因而圍繞公共利益展開的等值原則適用細則始終未能在司法中實現(xiàn)其發(fā)展。

與之相比，成本覆蓋原則的首要優(yōu)勢是收費定價不再依靠外部反饋；給付主體核算公共給付的成本后，就可以確定收費定價。在成本覆蓋原則的具體適用方面，立法者首先說明了什么是成本核算原則，以及成本由何構(gòu)成：“本法所稱成本，指根據(jù)商業(yè)經(jīng)濟原則確認為直接成本和間接成本的花費?！痹诖嘶A(chǔ)上，立法者引入比例原則作為收費定價是否符合成本覆蓋原則的裁量標準。

（1）成本的界定

公共給付的成本核算遵循商業(yè)經(jīng)濟原則，它與普通經(jīng)營主體的經(jīng)營成本核算保持一致。在《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費一般條例》中，聯(lián)邦政府進一步明示了成本的內(nèi)涵。

第一，公共給付成本核算需要核算的內(nèi)容是提供該公共給付所必需的活動和流程成本。這些活動與流程的必要性體現(xiàn)在，它們由提供公共給付引起，或者它們與事實上提供公共給付密切相關(guān)。

第二，間接成本的構(gòu)成。間接成本在公共給付成本核算中按比例分攤，它的類型包括：管理費用、提供與維護一般行政事項的費用、法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督費用，以及準備、跟進或以其他方式支持提供該公共給付的費用。

僅就這些規(guī)則文本來看，成本似乎并未被清晰界定。然而，由于成本核算遵循商業(yè)經(jīng)濟原則，這使得收費定價中的成本核算在操作上獲得了廣泛共識。一方面，收費定價從為公共給付確定貨幣化的價格這類特殊專業(yè)事項，轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺杀竞怂氵@類一般專業(yè)事項。另一方面，商業(yè)經(jīng)濟原則之下，如何核算成本在理論與實踐中均有成熟探索。由此，個案收費定價中使用到的成本核算是否合理，并不難給出判斷。

（2）比例原則的適用

成本覆蓋原則作為收費定價的首要原則，不代表實踐中的收費價格完全等同于成本價格。二者出現(xiàn)偏差不可避免。針對這種偏差，立法者引入了比例原則，用于判斷偏差的存在是否合法，進而判斷收費規(guī)范是否合法。偏差數(shù)額及其帶來的影響是裁量的主要切入點。

偏差數(shù)額，在多數(shù)情況下都是高于成本的偏差數(shù)額。立法者為高于成本的收費開了合法的口子——合理范圍內(nèi)高于成本的收費合法。但合理區(qū)間具體如何，立法者并未明示，法律實踐也沒能發(fā)展出一套關(guān)于合理區(qū)間的共識標準。從聯(lián)邦與各州的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，這個合理區(qū)間在3%—12%之間。也有聯(lián)邦行政法院在非常早期的判決中，認定超出成本14%的收費定價仍屬于合法定價。

偏差數(shù)額帶來的影響主要指數(shù)額偏差是否為行使該公共給付請求權(quán)造成了阻礙。此時，公共給付本身的性質(zhì)成為關(guān)鍵。當公共給付不涉及經(jīng)濟價值時，共識觀點傾向于認為其中不存在裁量空間。因為此時的公共給付本質(zhì)上是權(quán)力行為，收費定價只能由公共給付的成本構(gòu)成，不能包含成本之外的其他考慮。比例原則對此沒有適用空間。唯一可能適用到比例原則的地方，又回到了偏差數(shù)額的合理區(qū)間。因此，當公共給付涉及經(jīng)濟價值時，比例原則在偏差數(shù)額帶來的影響方面如何適用，特別是它的限制適用條件如何，需要在高于成本的定價與低于成本的定價中分別討論，相應(yīng)的考慮因素也并不相同。

2.高于成本的收費定價與比例原則的考慮因素

討論高于成本的收費定價，其核心議題是：收費定價是否可以考慮成本之外的其他因素。這種收費定價主要出現(xiàn)在兩類場景中。一類是因公共給付的外部經(jīng)濟效果，確立高于成本的收費定價；另一類是將收費作為行為規(guī)制工具，確立高于成本的收費定價，以調(diào)整人們的行為決策。這兩類場景中，都存在比例原則的適用可能。通過比例原則判斷收費定價是否合法，關(guān)鍵在于找準考慮因素。一般來說，首先需要考慮的是高于成本的收費定價是否會損害國家稅收權(quán)威與收費基本法理；其次需要考慮高于成本的收費定價對公共給付請求權(quán)產(chǎn)生的影響如何，以及公共給付外部經(jīng)濟效果能否貨幣化。

（1）國家稅收權(quán)威與收費基本法理

站在聯(lián)邦憲法法院的立場上，稅收與行政事業(yè)性收費是兩個需要放在一起考慮的事項。不合理的行政事業(yè)性收費，不單單會造成公共給付成本分擔方面的不公平，還將損害國家稅收權(quán)威，并威脅到財稅憲法的形式約束力。無論在內(nèi)容還是形式上，收費的要求遠低于收稅。然而，對市民社會來說，它們都是一筆需要上繳的金錢。如果市民社會無條件地繳納了稅款，背后的邏輯是市民社會對國家權(quán)威的信賴——信賴國家會將稅收用于國家（制度）建設(shè)，那么不合理的行政事業(yè)性收費則打破了這種信賴平衡。

信賴失衡主要表現(xiàn)在收費的存在變得不合法理?；蛘哒f，信賴失衡讓行政事業(yè)性收費喪失了本質(zhì)，轉(zhuǎn)而成為其他類型的金錢給付，需要適用其他法律規(guī)范，不再能適用行政事業(yè)性收費法。收費的根本原因是公權(quán)力主體與個體分擔公共給付的成本。公共給付的成本高，收費定價就高；公共給付的成本低，收費定價就低。因此，高于成本的收費定價帶有天然的可疑：是什么原因需要制定高于成本的收費價格？是成本核算不合理，是行政專業(yè)化程度不高，是權(quán)力變現(xiàn)與權(quán)力尋租的欲望，還是需要用高收費定價調(diào)節(jié)人們的行為？同時，還需要回答另一類問題：高出成本部分的收費款項，使用在何處了？

作為公法之債，收費講求公共給付與金錢給付之間的對稱；高出成本的部分被視為盈利。公共財政不以積累財富為目標，且盈利需要說明去向。但是，當這一盈利有了去向說明時，“可作單獨歸屬”也就不再成立，費用的性質(zhì)也隨之變化，進而不再適用行政事業(yè)性收費的法源根據(jù)與運行邏輯。例如，一些曾經(jīng)屬于行政事業(yè)性收費性質(zhì)的費用，其設(shè)立目的同時也在于實現(xiàn)某種社會目標。因此，這類收費在定價高低、減免程度方面所設(shè)置的區(qū)別規(guī)則，主要出于對個體情況、繳納主體的行為傾向等考慮（如各類社會保險費）。它們逐漸被定向收費（Beitrag）吸納，屬于財稅法或社會法上的費用類型，不再屬于行政事業(yè)性收費中的一般類型與特殊類型。

因此，在高于成本的收費定價中，即使適用比例原則，裁量收費定價是否合理首先考慮的仍然是國家稅收權(quán)威與行政事業(yè)性收費的法理基礎(chǔ)。在操作中，這層考慮往往需要回到行政事業(yè)性收費的客觀根源——是否存在可作單獨歸屬的公共給付，作為這筆金錢給付的對應(yīng)給付。一旦喪失了這一客觀根源，保留這筆財政收入的合法方式，也就無法再以行政事業(yè)性收費法及收費規(guī)范的方式繼續(xù)下去了，需要在財稅法的框架內(nèi)另尋合法性依據(jù)。

（2）給付請求權(quán)的正常行使

立法者對高于成本的收費定價有一條硬性要求——高定價不能影響給付請求權(quán)的行使。這個要求適用于成本覆蓋原則的具體適用中。其中，存在裁量可能、比例原則適用空間的是判斷高收費定價是否影響到給付請求權(quán)的正常行使。對此，典型的示例是公權(quán)力主體意圖通過收費定價，達到社會行為規(guī)制目的的情況。

公權(quán)力主體是否可以通過收費定價調(diào)整人們的行為，立法中沒有專門的規(guī)則文本。然而，在立法說明中，立法者表示，這類情形可以存在，只是行為規(guī)制不能作為高收費定價的主要原因或唯一原因。這個觀點承襲自聯(lián)邦憲法法院。在聯(lián)邦憲法法院看來，以行為規(guī)制作為高于成本的收費定價理由時，需要滿足三個條件。首先，高收費定價能夠影響人們的行為決策。如果人們的某類行為決策并不受價格影響，那么為此制定高于成本的收費定價，既不會達到規(guī)范目標，也與規(guī)范價值沖突。其次，如果人們的行為決策與高收費定價存在相關(guān)性，那么這種相關(guān)性必須有可證實的客觀依據(jù)。缺乏客觀依據(jù)，或者僅僅嘗試通過高收費影響人們的行為決策，這種做法與法治目標背離；對此，甚至無需討論高收費定價中比例原則的適用問題，因為其中不存在裁量空間。最后，即使前兩個條件均滿足，但是收費本身屬于使用費的性質(zhì)，也不能設(shè)定高于成本的收費定價。因為使用費本身已經(jīng)說明了公共給付作為服務(wù)的性質(zhì)，同時反映出給付相對人對這樣一種公共服務(wù)有需求。此時人們的行為決策，來自他們對這種公共服務(wù)的需求，而高價格反倒成為人們行使給付請求權(quán)的阻礙，其限制了人們的行為。這與高于成本的收費定價不能限制或阻礙行使給付請求權(quán)的規(guī)則相違背。因而，使用費的情況下，不能以高定價可以調(diào)整人們的行為為理由來設(shè)置高于成本的使用費定價。

（3）公共給付外部經(jīng)濟效果的表現(xiàn)形式

“當可作單獨歸屬的公共給付具有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟價值，或?qū)κ茉摻o付影響的主體存在可以用貨幣衡量的經(jīng)濟獲益時，（收費定價的設(shè)置）可以在成本之外，適當考慮這種價值或獲益?！币簿褪钦f，立法者允許因公共給付外部經(jīng)濟效果，設(shè)置高于成本的收費定價的情況出現(xiàn)。公共給付的外部經(jīng)濟效果是否可以貨幣化，成為這類公共給付能否高于成本制定收費定價的關(guān)鍵。

如果某項公共給付屬于“有市無價”的類型，例如純粹的主權(quán)活動，那么即使它能讓給付相關(guān)人獲益，仍然只能在公共給付的成本范圍內(nèi)定價。因為這類公共給付的價值不能被貨幣化計算。在這種情況下，比例原則的適用反倒在于事前判斷某項公共給付的經(jīng)濟效果是否能夠貨幣化。這個問題的實質(zhì)是討論國家與經(jīng)濟的關(guān)系，權(quán)力體制與市場機制的關(guān)系，因而它的答案、比例原則的判斷空間都隨著時代變化而有所變化。

如果公共給付的外部經(jīng)濟效果可以用貨幣表示，收費定價也需要首先完成公共給付的成本核算，再考慮是否將外部經(jīng)濟效果貨幣化后加入收費定價中。完全不考慮公共給付成本核算的情況，原則上不存在。比例原則在其中的適用又回到了偏差數(shù)額的判斷。

3．低于成本的收費定價與比例原則的考慮因素

討論低于成本的收費定價，其核心議題是：收費定價是否涉及歐盟補貼法（Beihilferecht）中的不合理或不合法的補貼。在《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》的文本表述中，成本覆蓋原則的適用形式更接近“禁止低于成本定價”（Kostenunterdeckungsverbot）。德國立法者通過平衡立法與實踐裁量空間，以達到允許收費規(guī)范制定低于成本的收費定價和出現(xiàn)低于成本收費的事實、同時收費規(guī)范不觸及歐盟補貼法的目的。其中，比例原則適用的考慮因素與可裁量為合法補貼的考慮因素有諸多重合。

首先，德國立法者將行政事業(yè)性收費涉及的公共給付視作歐盟內(nèi)部市場服務(wù)貿(mào)易的一個分支。在這個前提設(shè)定下，成本的定義、成本覆蓋原則的表述、成本覆蓋原則的操作等規(guī)則內(nèi)容均與歐盟法保持一致。由此，行政事業(yè)性收費的設(shè)置與定價至少與歐盟產(chǎn)業(yè)補貼公平競爭審查規(guī)則、歐盟內(nèi)部市場公平競爭審查規(guī)則不存在結(jié)構(gòu)性沖突。

其次，德國立法者指明，在收費規(guī)范中能夠設(shè)置低于成本的收費定價只能因為公共利益（?ffentliche Interesse）或公平價格（Billigkeit）。二者均能在歐盟補貼法上找到補貼合法的規(guī)則支撐，雖然這些規(guī)則本身仍然有較大的解釋空間與裁量空間。

最后，在保證了規(guī)范層面低于成本的收費定價基本合法的要求之后，德國立法者專門規(guī)定，在個案中，具體收費主體保有收費減免裁量權(quán)限。這為事實上低于成本的收費留足了合法空間。也可以說，在低于成本的收費定價中，比例原則更多的應(yīng)用場景在于個案裁量，對于收費規(guī)范中的定價設(shè)置則更多的是參照歐盟補貼法中的裁量事項。

四、債的事實成就：收費的確定

作為公法之債，行政事業(yè)性收費事實上成就于收費主體確定收費（Gebührenfestsetzung）的時刻。立法者將此看作兩個可以分離的決定：公共給付決定（Sachentscheidung）與收費決定（Gebührenentscheidung）。這種分離，通過公共給付決定確定了收費之債的成就時刻、消滅期限；通過收費決定的形式與內(nèi)容確定了收費行為的合法性判斷框架。

（一）收費之債的成就時刻與消滅期限

收費決定與公共給付決定相伴（zusammen）發(fā)生。此處的相伴有兩層含義。首先，公權(quán)力主體作出公共給付決定時，應(yīng)當同時作出收費決定。至于何時應(yīng)當作出公共給付決定、公共給付決定的形式與內(nèi)容合法性要件如何，由行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetz）和其他部門法（Fachrecht）規(guī)定。其次，“相伴”確定了收費請求權(quán)存在的時間區(qū)間。公共給付決定與收費決定應(yīng)當同時作出。此后的四年內(nèi)，收費債權(quán)人可以取消或變更收費內(nèi)容；四年之后，收費債權(quán)人將不再享有收費請求權(quán)（Gebührenanspruch），收費內(nèi)容（數(shù)額、繳納期限等）也不能再做變更。

（二）收費行為的形式與內(nèi)容要求

收費行為的形式要求是收費決定應(yīng)當以書面或電子方式作出。收費行為的內(nèi)容要求是，收費數(shù)額、收費數(shù)額的減免等必須依照收費規(guī)范的規(guī)定確定。在《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》中，立法者將重點放在了約束收費規(guī)范內(nèi)容，關(guān)于收費行為的具體規(guī)則非常少。這些非常少的收費行為具體規(guī)則主要關(guān)注，公共給付出現(xiàn)問題時，是否收費，如何收費。例如，公共給付的申請被拒絕或被駁回，或沒能在安排好的時間履行等情況下，可以酌情收費；但僅僅因形式瑕疵（例如材料欠缺等）被拒絕的情況，不得收費。又如，公共給付未能履行到“可作單獨歸屬”的程度，則收費不得超過收費定價的75%。以及，一些與行政行為相關(guān)的收費，在合法行政行為的撤回與違法行政行為的撤銷兩種情況下，如果行政主體沒有過錯，收費仍然產(chǎn)生，但其費用計算的時間區(qū)間截至撤回與撤銷決定作出之時；撤回與撤銷之后產(chǎn)生的成本不被計入收費。

五、收費行為的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管

收費行為的內(nèi)部監(jiān)督是由收費規(guī)范制定主體或收費主體對收費行為實施的監(jiān)督行為。它的內(nèi)部性指監(jiān)督行為發(fā)生在收費體系內(nèi)部，收費行為尚未對外發(fā)生，收費行為與監(jiān)督行為均沒有對外法律效果。收費行為的外部監(jiān)管是由法院實施的集監(jiān)督、糾紛解決、權(quán)利救濟于一體的監(jiān)管行為。它的外部性指監(jiān)管行為發(fā)生在收費體系外部，收費行為已經(jīng)對外發(fā)生，收費行為與監(jiān)管行為均具備對外法律效果。

（一）收費行為的內(nèi)部監(jiān)督

收費行為的內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)生在收費行為實施之前，它是事前防御性措施，預(yù)防出現(xiàn)不合法或不合理的收費行為，降低收費主體與收費相對人之間的信賴成本。對此，本著行政活動自主和主體權(quán)利救濟的思路，立法者沒有設(shè)置專門的行政內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，而是將收費規(guī)范的內(nèi)部行政監(jiān)督交給了收費規(guī)范的制定主體，要求其至少每五年審查一次已制定的收費規(guī)范，即依照《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》審查收費規(guī)范本身是否合法；將收費行為的內(nèi)部行政監(jiān)督留給了收費規(guī)范制定主體與收費主體，二者可以按照行政組織規(guī)則，自行制定內(nèi)部行政規(guī)范，在其內(nèi)部實施收費行為的行政監(jiān)督。

（二）收費行為的外部監(jiān)管

收費行為的外部監(jiān)管，發(fā)生在收費行為實施之后，是通過法律救濟路徑實現(xiàn)的事后補救性措施。它兼有外部監(jiān)督、糾紛解決與權(quán)利救濟的功能。對此，立法者將其設(shè)置為行政法院訴訟路徑中的撤銷之訴（Anfechtungsklage）；收費債務(wù)人可以僅就收費決定提起訴訟，也可以同時就公共給付決定與收費決定提起訴訟。對超出收費定價的收費、不合理或不公平的收費以及違法收費，法院將根據(jù)請求權(quán)的行使，要求收費債權(quán)人退還收費中的超出部分，或其中不合理、不公平部分，以及違法收費的部分。按照立法者的設(shè)計，收費債權(quán)人必須退還收費的情況分為兩類：（1）未按照收費規(guī)范實施收費的行為；（2）由存在問題的收費規(guī)范引發(fā)的合法或違法收費行為。后者的收費收入被視為違法收費收入。因此，法院對收費行為的監(jiān)督與審查既包括收費行為本身，也包括收費規(guī)范。

1.收費行為的合法性判斷

收費行為的合法性判斷，分為兩步：先權(quán)限，后行為要件。從判斷方法與內(nèi)容來看，這兩個步驟并不特殊，它們與行政訴訟的審查框架基本重合。前者審查收費行為是否有收費規(guī)范作為行為依據(jù)，后者審查收費行為作為行政行為是否合法。

（1）權(quán)限

如果收費項目沒有收費規(guī)范作為依據(jù)，那么收費行為直接被判定違法。然而，在《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》頒布之后，聯(lián)邦各個部、局均制定了關(guān)于行政事業(yè)性收費的專門規(guī)范，這些規(guī)范里的收費項目條款大多以清單列表的形式出現(xiàn)。至此，實踐中的情況往往是收費行為依據(jù)現(xiàn)行有效的收費規(guī)范，形式上完全合法。相關(guān)爭議在于立法者關(guān)于需要退還的收費類型中的第二種分類——由存在問題的收費規(guī)范引發(fā)的合法或違法收費行為。因而，審查的重點與爭議的中心往往從收費行為轉(zhuǎn)移到收費規(guī)范的合法性，即列入收費規(guī)范的收費項目本身是否合法。

（2）行為要件

收費行為的行為要件是否滿足法律的要求，參照兩方面的標準。一是《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》中關(guān)于收費行為的形式與內(nèi)容要求；二是各類部門法中關(guān)于與收費決定伴生的公共給付決定的形式與內(nèi)容要求。雖然公共給付決定與收費決定被視為兩個獨立的行為，但因二者的伴生關(guān)系，公共給付決定的相應(yīng)要件要求也會影響到收費決定的合法性等。

2.收費規(guī)范的可適用性判斷

在存在收費規(guī)范并且收費行為依照收費規(guī)范執(zhí)行，但仍發(fā)生爭議的情況下，法院需要審查收費規(guī)范，并以此作為收費債權(quán)人是否需要全部或部分返還收費的根據(jù)。從職權(quán)分配來看，法院只判斷收費規(guī)范是否適用，而不直接說明收費規(guī)范的違法性。盡管在大多數(shù)情況下，收費規(guī)范不能適用正是因為其形式或在內(nèi)容上存在違法。從審查順序來看，這類行政訴訟中，法院對收費規(guī)范的可適用性審查分為兩步：首先，在歐盟法層面判斷該收費項目是否可以設(shè)立；其次，在本國法層面判斷該收費項目是否符合《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》的規(guī)定。

（1）判斷收費項目是否符合歐盟法的規(guī)定

判斷收費項目是否符合歐盟法的規(guī)定，其技術(shù)目的是判斷德國制定的收費規(guī)范（本國法）能否在適用上優(yōu)先于歐盟法。只有與歐盟法規(guī)范一致的本國法，成員國法院才可以優(yōu)先適用本國法；凡是與歐盟法規(guī)范不一致的本國法，即使其形式與內(nèi)容均屬于合法的本國法規(guī)則，成員國法院也必須放棄適用本國法。歐盟法關(guān)于收費項目的規(guī)定由兩大類規(guī)則組成。

第一類是歐盟法上關(guān)于某個收費項目的直接規(guī)定。這類規(guī)定的內(nèi)容包括了收費規(guī)范的設(shè)立要求，特別是收費定價中成本構(gòu)成的要求。例如，近年來德國聯(lián)邦行政事業(yè)性收費中關(guān)于聯(lián)邦道路的卡車行駛費（LKV-Maut）爭議。2000年以來，德國設(shè)置聯(lián)邦道路的卡車行駛費，其收費定價的確定根據(jù)是基礎(chǔ)設(shè)施成本，包括聯(lián)邦道路的建設(shè)、運營或經(jīng)營、交警維護成本。這一成本構(gòu)成引出了聯(lián)邦道路卡車行駛費是否合法的問題。對此，德國法院與歐盟法院認為：根據(jù)收費行為發(fā)生時生效的歐盟道路成本指令（Wegekostenrichtlinie），成員國可以為車輛使用歐盟統(tǒng)一交通道路設(shè)施設(shè)置行政事業(yè)性收費，但其收費定價的成本構(gòu)成只能包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、運營等成本。其中不包括交警對（重型）卡車運輸?shù)倪\輸維護活動成本，它不能作為收費定價中基礎(chǔ)設(shè)施給付成本的組成部分。由此，即使德國法存在收取聯(lián)邦道路的卡車行駛費的收費規(guī)范，但是因為其中的成本構(gòu)成要求與歐盟法不符，德國法院只能適用與歐盟法完全符合的本國收費規(guī)范內(nèi)容，不能適用與之不相符的本國收費規(guī)范內(nèi)容。其判決結(jié)果是：收費債權(quán)人只能保留已經(jīng)收取的卡車行駛費中的基礎(chǔ)設(shè)施收費（Infrastrukturgebühren），必須退還其中的交警活動成本收費。

第二類是歐盟基本法中對于歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場，及其相應(yīng)配套統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展目標的相應(yīng)規(guī)定。具體案件中直接適用歐盟基本法條款的情況非常少，這層考慮通過成員國法院向歐盟法院提起的事前決定程序（Vorabentscheidungsverfahren）傳遞出來。仍以德國聯(lián)邦道路的卡車行駛費爭議為例。在處理卡車行駛費爭議的過程中，德國法院向歐盟法院提起事前決定程序。德國法院首先詢問歐盟法院的是授權(quán)立法的問題——成員國是否在這項收費規(guī)范中可以制定與歐盟法并不相符的規(guī)則。之后，詢問卡車行駛費收費定價中的成本構(gòu)成是否能在基礎(chǔ)設(shè)施（道路）經(jīng)營成本中考慮建設(shè)、運營、收費系統(tǒng)成本，以及交警的成本花費。站在成員國的立場上，德國法院傾向于認為道路經(jīng)營成本可以考慮這四類成本花費，包括其中爭議最大的交警成本花費。對此，歐盟法院認為聯(lián)邦道路的卡車行駛費是行政事業(yè)性收費中的使用費，歐盟法允許成員國對此設(shè)置收費，是因為建立、建成競爭導向與資源共享的歐盟內(nèi)部交通系統(tǒng)，在其實現(xiàn)路徑上需要考慮資金的有效利用與可持續(xù)利用，進而需要設(shè)置費用分擔。由此，在確定收費定價時，基礎(chǔ)設(shè)施運營或經(jīng)營成本構(gòu)成只能圍繞基礎(chǔ)設(shè)施本身產(chǎn)生，這種運營或經(jīng)營應(yīng)當從經(jīng)濟活動的角度加以考慮。然而，交警在其中的活動，無論是否涉及真實的運營與經(jīng)營，本質(zhì)都是國家主權(quán)行使行為，不能被視為經(jīng)濟活動。進而，其成本也不能被計入基礎(chǔ)設(shè)施運營或經(jīng)營成本中。

（2）判斷收費項目是否符合《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》

行政事業(yè)性收費屬于行政范疇，歐盟法對其規(guī)定以框架要求為主，具體的收費項目如何設(shè)置、收費定價如何確定，仍由成員國本國法規(guī)定。因此，當法院查明本國收費規(guī)范與歐盟法的要求一致時，下一步需要查明的是收費項目，特別是其中具體的收費定價是否符合《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》。對此，法院的審查步驟如下：

首先，判斷收費規(guī)范的制定權(quán)限。根據(jù)《聯(lián)邦行政事業(yè)性收費法》第22條，聯(lián)邦政府可以制定一般行政事業(yè)性收費條例，聯(lián)邦各部、局可以制定特殊行政事業(yè)性收費條例。其次，判斷收費定價是否適用了成本覆蓋原則。再次，判斷收費定價與公共給付成本之間的出入是否合法。最后，如果上述出入存在裁量空間和比例原則適用可能，需要分別討論高于成本的收費定價與低于成本的收費定價，包括二者的減免等規(guī)則。

審查完成之后，如果收費規(guī)范本身沒有問題，那么不存在收費款項返還的情況；如果收費規(guī)范存在問題，那么法院將認為收費規(guī)范不能適用于收費行為，收費債權(quán)人必須全部或部分返還其中存在問題的收費規(guī)范所涉及的收費。

六、結(jié)論：以行政專業(yè)化為導向的收費之債

從德國行政事業(yè)性收費的立法與法律實踐來看，行政事業(yè)性收費合法性與合理性的客觀起點在于相互給付。對于可作單獨歸屬的公共給付，德國立法者更是將其看作是服務(wù)貿(mào)易中的公共服務(wù)。從社會分工的視角回看德國行政事業(yè)性收費的立法規(guī)則，公共給付為什么需要可作單獨歸屬、公共給付的“交易價格”怎樣才算合理，都有了清晰的邏輯。公權(quán)力主體提供公共給付并非僅因為它擁有某項職權(quán)，或者因為它所處的權(quán)力位置可以要求個體繳納費用；而是因為公權(quán)力主體所處的權(quán)力位置，使得它在社會勞動分工中承擔了與其他主體并不相同的分工任務(wù)。這種分工及其中包含的勞動與社會生產(chǎn)密不可分這一客觀聯(lián)系，要求收費所依托的、可作單獨歸屬的公共給付按照生產(chǎn)的邏輯，不斷細化、優(yōu)化和專業(yè)化。如果將德國放在歐盟成員國與歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場組成部分的位置上看待，這層公權(quán)力主體參加社會分工與經(jīng)濟生產(chǎn)的特征將更加突出。這也是聯(lián)邦憲法法院將行政事業(yè)性收費定位于以行政專業(yè)化為導向的公法之債的根本原因。