預(yù)制菜食品安全監(jiān)管問題研究

預(yù)制菜是餐飲行業(yè)變革、食品加工技術(shù)進(jìn)步等多重因素共同作用下區(qū)別于一般速食食品的預(yù)包裝菜肴，憑借便捷、美味等特點(diǎn)受到消費(fèi)者的青睞。2023年秋，一條“抵制預(yù)制菜進(jìn)校園”的新聞引發(fā)社會(huì)上對(duì)預(yù)制菜的熱議，人們主要是對(duì)預(yù)制菜的食品安全問題產(chǎn)生懷疑。本文主要分析了預(yù)制菜食品安全與監(jiān)管相關(guān)問題，總結(jié)了食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀與不足之處，并提出了盡可能完善的食品安全監(jiān)管路徑，以期推動(dòng)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、預(yù)制菜概述

（一）預(yù)制菜發(fā)展溯源

預(yù)制菜并非完全內(nèi)發(fā)于中國本土。20世紀(jì)中葉，美國試制了世界上第一臺(tái)快速冷凍機(jī)并且取得成功，至此，速凍加工食品開始出現(xiàn)，為預(yù)制菜加工打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨后，在中國臺(tái)灣、日本的快餐店出現(xiàn)一種新的速食食品，它是將各種主餐食品、菜肴經(jīng)過處理后放入特制食品袋中，并且使用急速凍結(jié)的方式以達(dá)到保鮮、保質(zhì)狀態(tài)，當(dāng)時(shí)被稱作“菜肴包”。菜肴包的加工手段、貯藏方式、包裝等，都與現(xiàn)在的預(yù)制菜極其相似。

20世紀(jì)90年代，國際快餐巨頭進(jìn)入中國市場(chǎng)，車站、機(jī)場(chǎng)等場(chǎng)所成為快餐食品集中地，這些快餐企業(yè)的半成品預(yù)制菜是支持其擴(kuò)張的重要推動(dòng)力。而后，隨著中央廚房的興起，預(yù)制菜更是成為連鎖餐飲企業(yè)的標(biāo)配。2020年，一場(chǎng)突如其來的新冠疫情把人們困在了家里，“在家做飯”熱潮興起，預(yù)制菜逐漸滲透到家庭，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（二）預(yù)制菜的認(rèn)定

2024年以前，預(yù)制菜并無統(tǒng)一定義，權(quán)威漢語詞典中也無“預(yù)制菜”一詞。有學(xué)者從預(yù)制菜所需生產(chǎn)原料角度分析，認(rèn)為其是使用農(nóng)、水、畜牧產(chǎn)品作為原料，輔以各種配料加工而成的成品或者半成品；有學(xué)者從預(yù)制菜加工地點(diǎn)分析，認(rèn)為它是在中央廚房通過工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化高效生產(chǎn)的成品、半成品菜。

直至2024年3月18日，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），預(yù)制菜才有了明確、統(tǒng)一的定義?！锻ㄖ分赋?，預(yù)制菜也稱預(yù)制菜肴，是以一種或多種食用農(nóng)產(chǎn)品及其制品為原料，使用或不使用調(diào)味料等輔料，不添加防腐劑，經(jīng)工業(yè)化預(yù)加工制成，配或不配以調(diào)味料包，符合產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)明的貯存、運(yùn)輸及銷售條件，加熱或熟制后食用的預(yù)包裝菜菜肴。該《通知》的發(fā)布明確了預(yù)制菜需要同時(shí)具備工業(yè)預(yù)制和菜肴的特征，不包括速凍面米、面包、漢堡等，有效與快餐食品作出了區(qū)分，防止了預(yù)制菜范圍泛化，有助于規(guī)范市場(chǎng)。

二、預(yù)制菜食品安全監(jiān)督與管理現(xiàn)狀

近年來，預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)頻頻爆出食品安全問題，讓人們對(duì)預(yù)制菜的安全性產(chǎn)生了不信任，也從側(cè)面反映出監(jiān)管的漏洞。

（一）國家監(jiān)管存在不足

一是食品安全監(jiān)管法律法規(guī)滯后。現(xiàn)有的關(guān)于食品安全的標(biāo)準(zhǔn)都是援引《中華人民共和國食品安全法》，其中并未涉及預(yù)制菜這一特殊食品，雖然地方上發(fā)布過不少保障預(yù)制菜安全的法規(guī)、政策，但效力層級(jí)較低，且具體管控和監(jiān)督較少。以貴州省發(fā)布的《加快推進(jìn)貴州省生態(tài)特色預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十二條措施》為例，內(nèi)容僅涉及省內(nèi)預(yù)制菜發(fā)展總體規(guī)劃、特色黔菜單品打造以及鼓勵(lì)企業(yè)增強(qiáng)發(fā)展活力等內(nèi)容，關(guān)于預(yù)制菜的衛(wèi)生要求、原輔料品質(zhì)、供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容，并未詳細(xì)說明。

二是市場(chǎng)監(jiān)督管理不足。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管方式通常是采用定期或者不定期的抽檢，對(duì)普通食品的生產(chǎn)、銷售主體有較強(qiáng)的震懾性。但是，預(yù)制菜的上中下游產(chǎn)業(yè)鏈較為復(fù)雜，涉及到的企業(yè)主體、監(jiān)管部門較多，容易造成監(jiān)管盲區(qū)。

三是法律責(zé)任落實(shí)不到位。與預(yù)制菜有關(guān)的食品安全事件不斷涌現(xiàn)，與法律責(zé)任落實(shí)效果不佳有一定關(guān)聯(lián)。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管力度差等問題，導(dǎo)致懲罰措施起不到相應(yīng)的震懾作用，長此以往，預(yù)制菜企業(yè)就會(huì)有恃無恐。

（二）社會(huì)監(jiān)督存在諸多阻礙

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，任何組織或個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)過程中的違法行為，此規(guī)定保障了社會(huì)主體參與食品安全監(jiān)管的基本權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)主體的監(jiān)管力量卻很少能真正發(fā)揮出來，主要原因在于消費(fèi)者與商家的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。在外就餐或者網(wǎng)上訂餐時(shí)，消費(fèi)者很難獲取全面、真實(shí)的產(chǎn)品信息，因此難以發(fā)現(xiàn)不法商家的違法違規(guī)行為。盡管新聞媒體相較于一般公眾更容易得到商家的違法違規(guī)線索，但是不合格產(chǎn)品已經(jīng)賣出，已經(jīng)侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，這種事后監(jiān)管的方式意義不大。

（三）企業(yè)監(jiān)管參差不齊

近年來，預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，天眼查數(shù)據(jù)顯示，全國現(xiàn)存與預(yù)制菜相關(guān)企業(yè)達(dá)6.4萬余家，70%左右屬于小微企業(yè)，這其中還不包括個(gè)體生產(chǎn)者、無相關(guān)許可證的小作坊。與大中型預(yù)制菜企業(yè)相比，這些小微企業(yè)甚至是小作坊，由于硬件設(shè)施、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理等較為落后，難免會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，從而給消費(fèi)者健康帶來威脅。比如，目前預(yù)制菜中肉類預(yù)制菜占比較重，為了防止肉類食品中獸藥殘留超標(biāo)，會(huì)要求企業(yè)對(duì)獸藥殘留進(jìn)行檢測(cè)。但小微企業(yè)的檢測(cè)設(shè)備較為落后，檢測(cè)準(zhǔn)確度難以得到保障，可能導(dǎo)致獸藥殘留超標(biāo)的食品流入市場(chǎng)。

除此之外，大部分預(yù)制菜產(chǎn)品目前還沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在生產(chǎn)過程中很難對(duì)產(chǎn)品的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行宏觀把控，也會(huì)阻礙預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、加強(qiáng)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的措施

（一）完善預(yù)制菜相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

2024年3月，商務(wù)部等9部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)餐飲業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出要加快制定完善的預(yù)制菜相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括食材選用、加工工藝、包裝、運(yùn)輸?shù)确矫娴囊?guī)范，確保預(yù)制菜的品質(zhì)和食品安全。在此背景下，國家有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定關(guān)于預(yù)制菜的強(qiáng)制性國標(biāo)，讓預(yù)制菜企業(yè)可以有明確的執(zhí)行規(guī)范。同時(shí)，各地要結(jié)合地方實(shí)際，制定更加貼合本土預(yù)制菜企業(yè)的地方標(biāo)準(zhǔn)，共同助推預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

（二）彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足

政府監(jiān)督管理部門要嚴(yán)格執(zhí)行國家層面的食品安全專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)制菜市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，食品生產(chǎn)安全不達(dá)標(biāo)的企業(yè)不予發(fā)放行業(yè)許可，提高生產(chǎn)企業(yè)的規(guī)范化、科技化水平。

與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門要通力合作，形成監(jiān)管合力，在各環(huán)節(jié)、各階段進(jìn)行常態(tài)化執(zhí)法，不管是大品牌連鎖餐飲店還是小微零售制造商，都要全部涵蓋在監(jiān)管范圍之內(nèi)。對(duì)于違法企業(yè)要深入分析具體原因，作出合法合理的處罰決定，將食品安全問責(zé)制度落到實(shí)處。對(duì)具體執(zhí)法人員及責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)建立相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法人員的積極性，使法治效果達(dá)到最大化。

（三）強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管

預(yù)制菜企業(yè)內(nèi)部要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，定期檢查食品安全管理體系的實(shí)施情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行根源分析，并提出有效的整改措施。比如，企業(yè)要建立嚴(yán)格的原料采購制度，嚴(yán)格審查供應(yīng)商的資質(zhì)，確保原料來源可靠、質(zhì)量合格，同時(shí)對(duì)原料進(jìn)行定期檢驗(yàn)，防止不合格原料進(jìn)入生產(chǎn)流程。

在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，企業(yè)要嚴(yán)格遵守《通知》規(guī)定，在預(yù)制菜生產(chǎn)中不得使用添加劑，確保車間的衛(wèi)生條件符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)生產(chǎn)人員的個(gè)人衛(wèi)生和行為進(jìn)行規(guī)范，并定期對(duì)員工進(jìn)行食品安全知識(shí)和技能培訓(xùn)，提高員工的食品安全意識(shí)和操作能力。此外，企業(yè)還要建立完整的食品安全記錄和追溯系統(tǒng)，記錄原料、半成品和成品的質(zhì)量檢測(cè)數(shù)據(jù)以及冷鏈物流管理數(shù)據(jù)等，一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問題，能夠快速追溯到問題發(fā)生的環(huán)節(jié)，積極補(bǔ)救并整改。

在包裝環(huán)節(jié)，預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)要在產(chǎn)品包裝上詳細(xì)標(biāo)注產(chǎn)品信息，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，提升消費(fèi)者的信任度和滿意度。

（四）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管力量

新聞媒體可以通過解讀國家關(guān)于預(yù)制菜食品安全的政策法規(guī)，幫助公眾理解政策內(nèi)容和實(shí)施效果，提高公眾對(duì)預(yù)制菜的認(rèn)識(shí)；通過科普文章、視頻等形式，向公眾普及食品安全知識(shí)，提高消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)和能力；通過調(diào)查報(bào)道，揭露預(yù)制菜生產(chǎn)中的質(zhì)量問題、安全隱患或違法行為，如使用不合格原料、添加非法添加物等，以警示公眾和監(jiān)管部門。

消費(fèi)者可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，了解預(yù)制菜的定義、優(yōu)勢(shì)及如何正確選擇和食用預(yù)制菜；注重行使自己的各項(xiàng)權(quán)利，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違規(guī)行為要勇于舉報(bào)，給監(jiān)管部門提供有價(jià)值的線索。

綜上，我國的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)正處在高速發(fā)展期，需要從國家層面制定相關(guān)規(guī)范以保障產(chǎn)業(yè)正向發(fā)展，企業(yè)從自身出發(fā)配合相關(guān)規(guī)范建立有關(guān)制度，保證預(yù)制菜食品安全、保護(hù)企業(yè)聲譽(yù)，同時(shí)提高社會(huì)公眾對(duì)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的參與度。只有三方形成合力，共同為我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航，才能切實(shí)保障人民群眾的食品安全。