中國和歐美國家養(yǎng)殖業(yè)抗生素使用負面問題及管理政策比較

關(guān)鍵詞：獸用抗生素使用；抗生素耐藥性；政策演變；國際比較

推進中國式現(xiàn)代化，必須堅持不懈夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的，是在不斷提高土地生產(chǎn)率的前提下，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。從已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家來觀察，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有3個基本標志：一是人和家畜的體力勞動從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，機械替代勞動，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化；二是具有先進的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、農(nóng)業(yè)化學(xué)技術(shù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)技術(shù)等技術(shù)體系，增強人類對農(nóng)業(yè)中動植物生長過程的干預(yù)或控制，提高土地生產(chǎn)率或動物生產(chǎn)率；三是形成發(fā)達的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和食物供應(yīng)鏈，讓高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品很好地滿足消費者的需求。人類干預(yù)或控制動植物生長過程的技術(shù)進步，有時也伴隨出現(xiàn)一些負面問題。在推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，一般對已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家的先進經(jīng)驗研究得比較多，對其可能帶來的負面問題研究得比較少?；诖?，本文對抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中使用出現(xiàn)的負面問題進行比較分析，以便管控其負面影響。

抗生素應(yīng)用于畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)技術(shù)的一個重要進步。在大規(guī)模集約化的畜禽養(yǎng)殖業(yè)中，與種植業(yè)中農(nóng)藥、化肥等化學(xué)投入品類似，抗生素發(fā)揮了重要作用。全世界有超過100種抗生素被投入到畜禽養(yǎng)殖中，這些抗生素可以有效地治療動物疾病，降低大規(guī)模疾病暴發(fā)的風(fēng)險，避免重大經(jīng)濟損失。例如：使用添加阿維菌素（Avilamycin）的飼料可以顯著減少斷奶仔豬腹瀉的發(fā)生率；使用添加磺胺（Sulfonamide）和葉酸的飼料可以增加仔豬的存活率。抗生素也可以促進動物的生長，提高飼料轉(zhuǎn)化率，增加產(chǎn)出。在1950-1985年間，使用抗生素添加的飼料飼喂仔豬（體質(zhì)量在7-25 kg之間），可以使日增質(zhì)量平均提高16.4%，飼料效率提高6.9%。

然而，抗生素的使用也帶來了負面問題。世界衛(wèi)生組織認為，抗生素耐藥性已經(jīng)成為全球公共健康的主要威脅之一。感染耐藥性細菌會使得治療時間延長、醫(yī)療成本增加甚至造成生命威脅。據(jù)估計2019年抗生素耐藥性導(dǎo)致全球127萬人死亡，超過了艾滋病和瘧疾造成的死亡人數(shù)。如果不采取行動遏制耐藥性的發(fā)展，到2050年全球?qū)?000萬人死于耐藥菌感染。疾病常導(dǎo)致一些人陷入貧困，世界衛(wèi)生組織警告，到2030年，抗生素耐藥性將可能使得2400萬人陷入極度貧困。

抗生素濫用是形成抗生素耐藥性的主要原因。相較于醫(yī)療領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中消耗了更多的抗生素。畜禽養(yǎng)殖中抗生素主要用于畜禽疾病治療、疾病預(yù)防、促進生長3個方面。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，抗生素生長促進劑的使用非常普遍。據(jù)《2020年中國獸用抗菌藥使用情況報告》顯示，我國2020年獸用抗生素中有28.69%用于促生長（數(shù)據(jù)來源：https：//new.qq．com/rain/a/20211110A090ETOO）。在大規(guī)模集約化的養(yǎng)殖體系中，動物密集，容易暴發(fā)群體性疾病，養(yǎng)殖主體通常常規(guī)性地飼喂抗生素，以減少畜禽患病風(fēng)險。在治療畜禽疾病時，養(yǎng)殖主體因缺乏專業(yè)知識，難以判斷疑似感染的動物是否需要使用抗生素，當(dāng)獲取獸醫(yī)專業(yè)指導(dǎo)從而精準用藥的經(jīng)濟和時間成本較高時，一般采用“寧過無缺”的策略對疑似患病畜禽預(yù)防性地使用抗生素?？股夭缓侠硎褂貌粌H是技術(shù)問題，也是經(jīng)濟問題。上述三類畜禽養(yǎng)殖的抗生素濫用會促進耐藥性的發(fā)展，由此產(chǎn)生的動物源耐藥菌可能通過食物或親密接觸直接感染人，還可能通過環(huán)境間接感染人。畜禽養(yǎng)殖使用的抗生素大部分未經(jīng)代謝就排出體外，已有研究證實動物糞便中含有大量的抗生素和耐藥菌。農(nóng)業(yè)種植中大量使用畜禽糞便在提高土地肥力的同時，使得土壤中積累了大量的抗生素，這不僅影響土壤中微生物的活性和多樣性，也會污染所種植的作物。畜禽養(yǎng)殖排放的抗生素還可能隨著農(nóng)業(yè)徑流造成水污染。環(huán)境中抗生素水平的提升促進了耐藥性的發(fā)展，增加了公共健康的風(fēng)險。

不合理使用獸用抗生素不利于農(nóng)業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。過去50年我國畜禽養(yǎng)殖中抗生素的使用已經(jīng)造成了耐藥性問題。耐藥性的出現(xiàn)削弱了抗生素生長促進劑的作用，與1985年之前的情況相比，2000年之后的研究顯示抗生素生長促進劑的作用顯著下降。如果抗生素耐藥性進一步發(fā)展，養(yǎng)殖主體會失去有效治療和預(yù)防動物疾病的手段，一旦疾病在動物群體中傳播，養(yǎng)殖主體將會面臨嚴重的經(jīng)濟損失，國家的食物供給安全也更難保障。

人類對抗生素耐藥性的發(fā)生和傳播規(guī)律認知尚淺，對耐藥性的社會成本還很難準確估計，但人類社會不能等到完全明了抗生素耐藥性的社會成本，找到了最優(yōu)的政策工具時，才采取行動來遏制耐藥性發(fā)展。2015年世界衛(wèi)生組織公布了《抗微生物藥物耐藥性全球行動計劃》，構(gòu)建了抗擊耐藥性國家行動計劃的框架，列出了之后5-10年抗擊耐藥性各有關(guān)方面應(yīng)采取的重要行動，其中包括各會員國應(yīng)制定和落實抗擊耐藥性國家行動計劃。2016年和2022年我國先后出臺了《遏制細菌耐藥國家行動計劃（2016-2020年）》和《遏制微生物耐藥國家行動計劃（2022-2025年）》，衛(wèi)生部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在內(nèi)的多部門共同行動遏制耐藥性的發(fā)展。針對畜牧業(yè)抗生素使用，我國還出臺了《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動方案（2015-2019）》《全國遏制動物源細菌耐藥行動計劃（2017-2020）》《獸用抗菌藥使用減量化行動試點工作方案（2018-2025）》和《全國獸用抗菌藥使用減量化行動方案（2021-2025年）》等一系列政策措施，以規(guī)范畜牧業(yè)抗生素使用，逐步減少甚至避免抗生素濫用，實現(xiàn)獸用抗生素使用減量。2022年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《新污染物治理行動方案》，明確提出新污染物治理的總體要求，全面部署新污染物治理工作。在2022年12月發(fā)布的《重點管控新污染物清單（2023年版）》中，抗生素是重點管控的新污染物之一。

本文首先梳理了畜禽養(yǎng)殖中抗生素使用的不同階段特征，然后以中國、美國和歐盟為例，比較了各國獸用抗生素管理政策，并嘗試分析這些管理政策與經(jīng)濟、政治等多重因素的關(guān)系。本文的貢獻主要有3點：第一，從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可能的負外部性的角度，從經(jīng)濟學(xué)視角來比較分析養(yǎng)殖業(yè)中抗生素應(yīng)用帶來的負面問題及其治理政策，是對只從醫(yī)學(xué)、畜牧學(xué)領(lǐng)域進行研究的一個重要擴展，本文強調(diào)了抗生素使用管理對遏制耐藥性發(fā)展的重要性，希望引起經(jīng)濟管理領(lǐng)域的研究者對抗生素耐藥性問題的關(guān)注；第二，本文總結(jié)了獸用抗生素應(yīng)用的階段特征，以及對耐藥性認知和不同國家管理政策演變的驅(qū)動因素；第三，本文強調(diào)了獸用抗生素管理對于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，通過對美國和歐盟在抗生素管理中的政策演變分析，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型提供建議。

1近十年中國、美國、歐盟獸用抗生素使用的變化

1938年世界首個獸用抗生素上市，抗生素進入畜牧業(yè)。隨后獸用抗生素的使用量在畜禽養(yǎng)殖中快速增長。雖然有不少國家沒有公開獸用抗生素使用量的數(shù)據(jù)，一般估計2020年全球獸用抗生素使用總量為99502t，預(yù)計到2030年將會增長8%達到107472t。圖1展示了2013-2021年中國、美國和歐盟的獸用抗生素總使用量，中國的獸用抗生素使用量顯著高于美國和歐盟。自2014年起，中國的使用量開始逐漸下降。同樣，美國和歐盟的使用量也呈現(xiàn)了下降趨勢，但相較于中國，下降幅度較小。中國、美國和歐盟的動物平均抗生素使用量也開始呈現(xiàn)下降趨勢。

本文參照趙琪等提出的每噸動物產(chǎn)品抗生素使用量計算方法，用抗生素總使用量除以動物產(chǎn)品產(chǎn)量，衡量平均抗生素使用水平。2013-2021年中國、美國和歐盟的每噸動物產(chǎn)品抗生素使用量如圖2所示，中國的每噸動物產(chǎn)品抗生素使用量遠高于美國和歐盟。與抗生素總使用量的趨勢類似，自2014年起中國的每噸動物產(chǎn)品抗生素使用量呈現(xiàn)下降趨勢。與此同時，美國和歐盟的每噸動物產(chǎn)品抗生素使用量也呈現(xiàn)下降趨勢。此外，本文還采用了國際上廣泛認可的另一指標——每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量，來衡量平均抗生素使用水平。每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量等于獸用抗生素總使用量（mg）除以動物總體質(zhì)量（kg）。歐盟的獸用抗生素總使用量和動物總體質(zhì)量數(shù)據(jù)來自歐洲藥品管理局的官方網(wǎng)站。歐盟統(tǒng)計了牛、羊、豬、雞、魚、馬、兔等各類別動物的抗生素使用和體質(zhì)量數(shù)據(jù)。美國的獸用抗生素總使用量和動物總體質(zhì)量數(shù)據(jù)來自美國食品藥品監(jiān)督管理局。美國從2016年起統(tǒng)計了主要食品動物（牛、豬、雞和火雞）的體質(zhì)量數(shù)據(jù)。在計算美國每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量時，本研究用主要食品動物的抗生素使用量除以它們的總體質(zhì)量。中國現(xiàn)有公開的數(shù)據(jù)無法準確計算出動物總體質(zhì)量，因此本研究先計算同一動物產(chǎn)品歐盟和中國的產(chǎn)出比例，再利用該比例和歐盟的動物體質(zhì)量數(shù)據(jù)推算出中國對應(yīng)的動物體質(zhì)量，最后匯總不同類別動物體質(zhì)量得到動物總體質(zhì)量。如圖3所示，2014-2021年中國、美國和歐盟的每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量呈現(xiàn)下降趨勢。從這一指標看，中國的平均抗生素使用水平雖高于歐盟，但與美國沒有明顯差距。自2018年起，中國的平均抗生素使用量一直低于美國。

2抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中應(yīng)用的演變階段

了解歷史才能更好地理解現(xiàn)實，本文根據(jù)全球畜禽養(yǎng)殖中抗生素使用的變化，將其應(yīng)用歷史劃分為4個階段：起始階段、擴張階段、轉(zhuǎn)型階段和綠色高效階段，圖4總結(jié)了這4個階段的基本情況。

2.1未建立有效管制時期（20世紀80年代之前）

從1938年到1980年，各國尚未對抗生素在農(nóng)業(yè)中的使用形成有效的管理制度，包括起始和擴張兩個階段。

2.1.1抗生素使用起始階段（1970年以前）

1938年首個獸用抗生素磺胺藥（Sulfonamides）在英國上市。隨著研究發(fā)現(xiàn)含有抗生素的飼料可以有效減少集中飼養(yǎng)的動物群體的患病風(fēng)險，還可以提高飼料的轉(zhuǎn)化率、促進動物生長，獸用抗生素的用途從最初的治療動物疾病變得多元化。從1949年開始，美國和歐洲國家陸續(xù)批準了抗生素作為飼料中的常規(guī)添加劑，用于預(yù)防疾病和促進生長。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動和寬松的管理政策之下，美國和歐洲的獸用抗生素消費迅速增長。到1958年，英國大約50%的豬飼喂過抗生素。1966年，聯(lián)邦德國大約80%的豬仔、牛犢和家禽的飼料中含有抗生素添加劑。

抗生素的使用并不僅限于西方國家。在20世紀40年代，蘇聯(lián)和中國開始建立抗生素生產(chǎn)工廠。與美國和歐洲相似，獸用抗生素在最開始主要用于疾病治療，從20世紀50年代末開始用于預(yù)防疾病和促進生長。民主德國在20世紀60年代才具備生產(chǎn)正規(guī)的四環(huán)素的能力，到20世紀70年代才實現(xiàn)四環(huán)素的自給自足。中國雖然從20世紀50年代開始使用抗生素治療動物疾病，但是直到20世紀70年代中期，抗生素才開始廣泛應(yīng)用于畜牧業(yè)。

這一階段，抗生素在全球養(yǎng)殖業(yè)中的應(yīng)用迅速發(fā)展，使用量大幅增加。1951-1970年間，美國的獸用抗生素總使用量增加了10倍以上，從1951年的690t增加到1970年的7670t。以非疾病治療為目的的抗生素使用量（即抗生素生長促進劑等）增加了29倍以上，從1951年的110t增加到1970年的3310t，占當(dāng)年總使用量的43.3%。1964年，法國消耗了約30t抗生素飼料添加劑。1967年，畜禽養(yǎng)殖消耗了英國抗生素總產(chǎn)量的41%（168t），其中約有84t是飼料添加劑。

2.1.2抗生素使用擴張階段（1970-1980年）

在20世紀70年代，抗生素飼料添加劑的使用范圍進一步擴大。1975年，肉牛生產(chǎn)中開始使用新的離子載體抗生素（Ionophore）來預(yù)防鼓脹和球蟲病，同時促進動物對飼料的消化。在隨后的10年間，超過90%的肉牛飼喂了含有離子載體抗生素的飼料。在1970-1978年，美國用于非疾病治療目的的抗生素使用量（不包括磺胺類藥物）從3310t增加到5580t。即使受到抗生素生長促進劑使用的限制，歐洲抗生素的使用也并沒有受到明顯影響，總使用量仍然呈現(xiàn)上升趨勢。在水產(chǎn)養(yǎng)殖中，人們把抗生素如土霉素（Oxytetracycline）、阿莫西林（Amoxicillin）和磺胺二甲氧嘧啶一奧美芐啶（Romet 30）作為防治細菌和真菌感染的常規(guī)手段。從1970年起水產(chǎn)養(yǎng)殖的抗生素使用量每年增長超過8%。

在蘇聯(lián)和東歐，抗生素作為疾病治療、疾病預(yù)防和促進生長的常規(guī)手段被更廣泛地應(yīng)用。20世紀70年代，民主德國的抗生素使用量大幅度上升，這主要是由畜牧業(yè)生產(chǎn)向集約化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型引起的。民主德國把在家禽生產(chǎn)中取得成功的集約化生產(chǎn)方式應(yīng)用于豬、牛等其他畜禽養(yǎng)殖部門。從1968年起，家禽、豬和牛的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了大型室內(nèi)設(shè)施中。在1969-1970年，民主德國修建了首個樓房豬場，可把500頭母豬及其后代分別安置在3個不同樓層。這些大型室內(nèi)設(shè)施的條件通常非常惡劣，生產(chǎn)者需要使用添加抗生素的飼料來防治疾病和促進動物生長。除此之外，生產(chǎn)者還需要使用氯丙嗪（Chlorpromazine）、阿扎佩?。ˋzaperon）和地西泮（Di-azepam）等精神治療藥物減輕動物的壓力，改善動物福利。20世紀70年代由于家禽養(yǎng)殖大量消耗磺胺甲氧噠嗪（Depovernil）導(dǎo)致了臨床中尿路感染無藥可用。因此，民主德國還研發(fā)了替代性獸用抗生素如巴羅霉素（Paromycin）和萊姆勃霉素（Lambdamv-ciri）。

2.2各個國家管制時期（20世紀80年代到2014年）：抗生素使用轉(zhuǎn)型階段

這個時期，一些國家陸續(xù)開始對抗生素的使用進行管控，但還沒有形成國際聯(lián)合行動。

瑞典是第一個對養(yǎng)殖業(yè)抗生素使用進行管制的國家。從1986年起，瑞典全面禁止了抗生素生長促進劑的使用。挪威對水產(chǎn)養(yǎng)殖的抗生素使用進行了改革，抗生素使用量從1987年的50t降低至1993年的不到5t。作為19世紀以來歐洲主要的豬肉出口國，丹麥在1993年用于臨床治療的備用類抗生素（指被視為最后手段的抗生素，應(yīng)僅在所有其他替代藥物失靈的最嚴重情況下使用，例如用于因耐多藥細菌導(dǎo)致的危及生命的感染）。阿伏霉素（Avoparcin）僅22kg，卻有19472kg的阿伏霉素作為生長促進劑使用。丹麥在1995年禁止了阿伏霉素生長促進劑的使用，在1998年完全停用了所有抗生素生長促進劑。丹麥停用抗生素生長促進劑雖然短暫地增加了用于治療疾病的抗生素使用量，但抗生素生長促進劑的使用量從1994年的115786kg驟降至1999年的12283kg。到2006年，歐盟全面禁止了所有抗生素生長促進劑的使用。根據(jù)歐洲藥品管理局2005-2009年抗生素使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，捷克、丹麥、芬蘭、法國、荷蘭、挪威、瑞士、瑞典、英國9個國家的抗生素總使用量從2005年的2513t下降到2009年的2232t，下降了11%。2010-2014年有公開抗生素使用數(shù)據(jù)的29個歐洲國家中，只有7個國家的抗生素總使用量是上升的，其他國家的抗生素使用均在減少。

因產(chǎn)業(yè)部門的阻力，美國對抗生素應(yīng)用的管制比較晚，這一階段的特點是抗生素生長促進劑的使用量有所下降，但獸用抗生素總使用量持續(xù)增長。在1995年有2%的肉雞生產(chǎn)廠商不使用抗生素生長促進劑，而這一數(shù)字在2006年增加到了44%。根據(jù)美國從2009年開始公開的獸用抗生素使用量數(shù)據(jù)，總使用量從2009年的12587t增長到了2014年的15392t，增長了22%。在2009-2014年間抗生素使用量的增長速度高于肉類和牛奶產(chǎn)出的增長速度，表明平均抗生素使用效率下降。

從20世紀80年代起，中國開始引入大規(guī)模集約化的養(yǎng)殖體系，獸用抗生素的使用量大幅度增加。中國的獸用抗生素使用量在2009-2014年持續(xù)上升，2010年中國已經(jīng)成為全球獸用抗生素使用量最大的國家，到2014年獸用抗生素的使用量為69292t。

2.3國際合作管制時期（2015年至今）：抗生素使用綠色高效階段

此時期還在進行中，其特點是嚴格管制抗生素使用，抗生素減量使用成為國際趨勢。2015年世界衛(wèi)生組織發(fā)布《抗微生物藥物耐藥性全球行動計劃》，指出控制抗生素耐藥性是全球各國的共同責(zé)任，呼吁各個國家積極采取行動共同遏制耐藥性的發(fā)展。該計劃可視為這一階段開始的標志。

歐洲主要國家的平均抗生素使用量從2015年的140.8mg·PCU-1下降至2022年的73.9mg·PCU-1，下降了50%。歐洲主要國家的平均抗生素使用是用每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量（mg）來衡量的，例如2015年歐洲主要國家每千克活動物體質(zhì)量抗生素使用量是140.8mg。歐洲藥監(jiān)局比較了歐洲動物和人類的抗生素使用情況，2016年歐洲首次實現(xiàn)了動物的平均抗生素使用量低于人類的平均抗生素使用量。2017年人類的抗生素使用量標準是130.0mg·kg-1，而動物的抗生素使用量是108.3mg·kg-1。隨后的幾年動物的平均抗生素使用量持續(xù)下降，與人類的平均抗生素使用量逐步拉開距離。

美國的抗生素使用量從2016開始出現(xiàn)小幅的下降，從2015年的15578t下降到2016年的14026t，2017年使用量大幅下降至10933t。其中，重要抗生素（指對人類醫(yī)療治療有重大影響，在治療關(guān)鍵性細菌感染和維護公共健康方面發(fā)揮關(guān)鍵作用的抗生素。目前美國、歐盟和世界衛(wèi)生組織等都依據(jù)抗生素在人類疾病治療中的重要性對抗生素進行了分類）。使用量從2015年的9703t下降至2017年的5559t。2015-2017年抗生素總使用量下降了30%，重要抗生素使用量下降了43%，這主要是由于2017年美國禁止使用重要抗生素作為生長促進劑的政策引起的。隨后幾年抗生素使用量保持穩(wěn)定，沒有進一步下降。即便在2021年美國開始啟動重要抗生素需要獸醫(yī)處方政策后，抗生素的使用量也沒有下降，甚至有小幅上升趨勢。

中國的獸用抗生素使用在2014年改變了以往逐年上升的趨勢，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢?？股厥褂昧繌?014年的69292t下降到2021年的約32500t，下降了53%。按照趙琪等計算平均動物產(chǎn)品獸用抗生素使用量的方法計算，2021年平均動物產(chǎn)品抗生素使用量為135.53g·t-1，相較于2015年的243.89g·t-1下降了44%，但與美國的平均動物產(chǎn)品獸用抗生素使用量（70.04g·t-1）相比較高。

3抗生素負面問題的顯現(xiàn)、認知和管理政策的變化

對抗生素使用帶來的負面問題的認知有一個漫長的過程，采取相應(yīng)的管理政策經(jīng)歷了更長的時間。根據(jù)人類社會對抗生素耐藥性認知的發(fā)展和變化，大致可以分為認知萌芽但政策缺失階段，認知加強但政策無效階段，全球性共識初步形成、政策初見成效階段，全球性共識加強、政策有效擴張階段和全球性共識達成、政策協(xié)同階段（圖4）。

3.1認知萌芽但政策缺失階段（1963年以前）

早在1945年，青霉素發(fā)現(xiàn)者、英國微生物學(xué)家Alexander Fleming在他的諾貝爾獎獲獎演說中就提到了潛在的抗生素耐藥性問題。20世紀40年代末，Mary Barber發(fā)現(xiàn)了金黃色葡萄球菌的耐藥性，并指出這會引起全球感染病例暴發(fā)并可能導(dǎo)致死亡。隨著細菌耐藥性基因相關(guān)研究的深入，人們開始擔(dān)憂抗生素耐藥性問題造成的健康隱患。

認識到存在耐藥性隱憂的早期階段，人類社會并沒有采取應(yīng)對行動，當(dāng)時認為醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)通過抗生素迭代就可以解決這一問題。20世紀40年代到60年代是抗生素發(fā)展的黃金年代（然而近20年，醫(yī)藥領(lǐng)域幾乎很少發(fā)現(xiàn)新的抗生素），諸多抗生素陸續(xù)上市，例如40年代中早期上市的青霉素（Penicillin）和鏈霉素（Streptomycin），40年代末期到50年代初期的廣譜抗生素四環(huán)素（Tetracvclines）和氯霉素（Chlorampheni-col），50年代中期的大環(huán)內(nèi)酯（Macrolides）和固定劑量組合抗生素，60年代初期的甲氧西林（Methicillin）等。在這一階段，一個已經(jīng)應(yīng)用的抗生素如果出現(xiàn)耐藥性，正好可以成為向市場引入抗生素新品種的理由。當(dāng)時的人們樂觀地預(yù)期，發(fā)現(xiàn)和生產(chǎn)新抗生素的速度可以與抗生素耐藥性發(fā)展的速度相適配。

在20世紀40年代和50年代，各國對抗生素在養(yǎng)殖業(yè)中取得的經(jīng)濟效果歡欣鼓舞，并未重視耐藥性方面的隱憂。從20世紀40年代末開始，除了治療疾病，畜禽養(yǎng)殖中開始常規(guī)地使用抗生素來預(yù)防疾病或促進動物生長。各國政府對非疾病治療用途的抗生素使用也大開綠燈，當(dāng)發(fā)現(xiàn)添加了抗生素的飼料可以促進生長、提高飼料轉(zhuǎn)化率時，美國在1951率先批準了抗生素作為生長促進劑的使用。隨后聯(lián)邦德國在1951年、英國在1953年、荷蘭在1954年、法國在1955年也迅速批準了抗生素生長促進劑的使用。歐洲農(nóng)民可以在獸醫(yī)處方之外獲得和使用抗生素生長促進劑。

3.2認知加強但政策無效階段（1963-1979年）

1963年研究發(fā)現(xiàn)耐藥性基因不僅可以垂直地在代際間傳遞，還可以水平地在不同菌株和菌種中傳播，這一研究成果增加了抗生素耐藥性將會廣泛傳播的擔(dān)憂。臨床中耐藥性革蘭氏陰性菌感染（相較于革蘭氏陽性細菌，革蘭氏陰性細菌通常會導(dǎo)致更嚴重的人類疾病。革蘭氏陰性細菌具有藥物外排泵蛋白和更復(fù)雜的細胞壁結(jié)構(gòu)。因此抗生素治療此類細菌感染更加網(wǎng)難）病例日益增多，與此同時抗生素被更廣泛地應(yīng)用于重癥治療中，例如化療、器官移植和重癥監(jiān)護等。在這樣的背景下，保護抗生素的有效性顯得更為重要。

雖然公眾對抗生素耐藥性的重視程度有所提升，并且有研究人員開始注意到動物源的耐藥菌對人類健康的潛在影響，如英國微生物學(xué)家E．S．Anderson報告了耐藥性細菌如沙門氏菌（Salmonella typhymuri-um）從動物傳播給人類的可能性，但在20世紀60至70年代對獸用抗生素的管控相對溫和。美國和聯(lián)邦德國的政策側(cè)重點是抗生素殘留監(jiān)測。20世紀50年代中期，美國超過10%的牛奶樣本中有青霉素殘留，這一事實激起了公眾對抗生素殘留的健康隱患的強烈擔(dān)憂。在輿論壓力下，1960年美國開啟了第一個國家級的牛奶青霉素殘留監(jiān)測計劃。1966年美國又實施了首個國家級的肉類抗生素殘留監(jiān)測計劃，與此同時禁止了作為肉類防腐劑的抗生素使用。美國食品藥品監(jiān)督管理局曾在1970-1979年間3次嘗試限制青霉素和四環(huán)素作為生長促進劑使用，但因遭到醫(yī)藥行業(yè)的強烈反對最終均未能成功實施。

雖然英國在1963年也建立了牛奶青霉素殘留監(jiān)測計劃，但英國政府更關(guān)心農(nóng)業(yè)抗生素的使用對耐藥性發(fā)展的影響?；?0世紀60年代初的研究表明，任何形式的抗生素使用都會增加抗生素耐藥性發(fā)展的風(fēng)險。更重要的是，英國農(nóng)場的數(shù)據(jù)也驗證了抗生素耐藥性基因的出現(xiàn)和傳播。在1969年Swann Com-mittee提出了一系列對抗生素使用管理的改革措施，其中重要的一條是重要抗生素必須在獸醫(yī)的處方下使用。隨后英國在1971年、歐洲經(jīng)濟共同體成員國陸續(xù)在1973-1976年、瑞士在1973年禁止了重要抗生素（如青霉素和四環(huán)素）作為生長促進劑的使用。然而抗生素生長促進劑的禁令效果微乎其微，獸醫(yī)經(jīng)常以疾病治療的名義過度開具處方以補充抗生素生長促進劑的缺失。在合法抗生素的渠道外，歐洲的黑市規(guī)模也非?？捎^，養(yǎng)殖主體可以輕松從黑市上獲得抗生素。

3.3全球性共識初步形成、政策初見成效階段（1980-1991年）

從20世紀80年代起，學(xué)術(shù)界開始認識到抗生素耐藥性是全球性問題，呼吁全球協(xié)同行動共同遏制耐藥性發(fā)展。1981年臨床科學(xué)家Stuart Levy聯(lián)合來自27個國家的147位科學(xué)家簽署了一份關(guān)于全球抗生素濫用的聯(lián)合聲明（“Statement regarding worldwideantibiotic misuse”），指出抗生素耐藥性會帶來全球公共健康危機，與抗生素相關(guān)的藥品生產(chǎn)者、使用決策者、消費者和政策制定者等社會各界要提高對耐藥性嚴重后果的認知。Stuart Levy等還總結(jié)了可能導(dǎo)致耐藥性發(fā)展的行為，例如未經(jīng)處方使用抗生素、在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中為促進生長使用抗生素、在抗生素治療無效或者不必要時使用抗生素等，呼吁全球合作改變抗生素的使用現(xiàn)狀。他們還成立了一個聯(lián)盟——抗生素審慎使用聯(lián)盟（The Alliance for the Prudent Use of Antibi-otics），致力于教育公眾合理使用抗生素，促進制定全球統(tǒng)一的抗生素銷售和標簽政策以及建立更加標準化的、利于全球協(xié)作的抗生素耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)。

盡管Stuart Levy等在量化抗生素銷售、使用和耐藥性方面做出了巨大的努力，但在20世紀80年代保守主義盛行的美國和英國，政府對耐藥性問題給予的關(guān)注非常少。在1985-1988年間，即Stuart Levy等努力的高峰期，美國疾病控制中心下屬的國家傳染病中心的工作人員反而削減了15%。1985年國際公益組織自然資源保護協(xié)會組織請愿，提出禁止抗生素生長促進劑的使用，但因遭到醫(yī)藥行業(yè)的強烈反對，最終并沒有被美國政府采納。

與美國情形不同，歐洲出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自發(fā)改革。1981年瑞典農(nóng)民協(xié)會（Swedish Farmers Associ-ation）率先呼吁農(nóng)戶自愿停止使用抗生素生長促進劑，并推動瑞典議會在1986年正式出臺了禁用政策。隨后在20世紀90年代歐洲其他國家也開始了一輪對獸用抗生素使用的改革，有效地減少了抗生素使用量。

3.4全球性共識加強、政策有效擴張階段（1992-2014年）

20世紀80年代末，在微生物學(xué)家Joshua Leder-berg的推動下全球抗生素耐藥性問題引起了廣泛的關(guān)注。1988年Joshua Lederberg在諾貝爾獎獲得者會議上闡述了把抗擊傳染病作為全球共同問題的必要性。隨后美國國家醫(yī)學(xué)院發(fā)布了題為《新興感染：美國健康面臨的微生物威脅》（“Emerging infections：microbial threats to health in the United States”）的報告，呼吁采取下列措施：向臨床醫(yī)生、獸醫(yī)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者強調(diào)合理使用抗生素的重要性，建立抗生素使用同行評議制度，嚴密監(jiān)測抗生素耐藥性，支持和鼓勵新抗生素研發(fā)。這一報告不僅引起了政府和學(xué)術(shù)界的強烈回應(yīng)，還引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注和討論，全球耐藥性問題開始成為學(xué)術(shù)和大眾雜志上長期出現(xiàn)的話題。例如，在此之前醫(yī)學(xué)領(lǐng)域從未把發(fā)達國家臨床中出現(xiàn)的耐藥性感染病例和全球范圍的耐藥性瘧疾和肺結(jié)核病聯(lián)系起來。20世紀90年代，世界衛(wèi)生組織開始重新全面參與抗生素耐藥性問題的討論，并于2001年發(fā)布了《世衛(wèi)組織遏制抗微生物藥物耐藥性全球戰(zhàn)略》，指出抗生素耐藥性不僅影響人類健康，還會造成更廣泛的經(jīng)濟和國家安全的負面沖擊。

盡管科學(xué)界熱烈地討論抗生素耐藥性問題以及應(yīng)對問題所需的干預(yù)措施，然而無論是國家還是國際層面都缺乏全面協(xié)調(diào)的行動。針對獸用抗生素管理方面，美國雖然逐步建立完善了抗生素殘留和抗生素耐藥菌監(jiān)測體系，但改革抗生素使用政策的步伐停滯不前。歐洲國家的行動相對較快，瑞典于1986年禁止全部抗生素生長促進劑使用后，1992年挪威禁止抗生素在獸醫(yī)處方之外作為飼料添加劑使用，芬蘭于1996年、波蘭和瑞士于1999年也實施了相同的抗生素生長促進劑禁令。歐盟委員會在1997年禁止其成員國在畜牧飼料中使用阿伏霉素（Avoparcin），2006年歐盟出臺了對所有抗生素生長促進劑的禁令。進一步地，2009年荷蘭提出了2009-2013年獸用抗生素使用減少50%的強制要求。除了統(tǒng)一的歐盟抗生素生長促進劑禁令，丹麥還限制了獸醫(yī)從抗生素銷售中獲利的可能性，并加強監(jiān)督獸醫(yī)處方行為。從2010年起，以減少10%獸用抗生素使用為目標，丹麥政府逐步對豬和牛養(yǎng)殖實施了“黃牌”計劃：要求抗生素的使用必須在獸醫(yī)的處方下進行；獸醫(yī)不允許從抗生素銷售中獲利；藥店、獸醫(yī)和生產(chǎn)者必須向上匯報抗生素銷售和使用數(shù)據(jù)；抗生素使用量超過前一年行業(yè)平均水平的一倍以上的生產(chǎn)者會面臨“黃牌”警告?！包S牌”生產(chǎn)者將面臨罰款和更嚴格的監(jiān)管。

中國畜禽養(yǎng)殖中大規(guī)模使用抗生素的時間較晚，抗生素耐藥性問題在20世紀90年代才開始變得嚴峻。原農(nóng)業(yè)部在90年代出臺了一系列藥品殘留管控的政策文件，例如《動物性食品中獸藥的最高殘留限量（試行）》（1994年）、《中華人民共和國動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計劃》（1999年）。在進入21世紀后，政策的關(guān)注點轉(zhuǎn)向了耐藥性監(jiān)測。2008年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《動物源細菌耐藥性檢測計劃》，建立了動物源細菌耐藥性監(jiān)測體系。

3.5全球性共識達成、政策協(xié)同階段（2015年至今）

面對高速增長的全球抗生素消費以及當(dāng)前低水平的抗生素管理現(xiàn)狀，遏制耐藥性發(fā)展迫在眉睫。2015年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《抗微生物藥物耐藥性全球行動計劃》，指出控制抗生素耐藥性是世界衛(wèi)生組織成員國的共同責(zé)任，需要各個國家積極進行國內(nèi)部署和國際合作，加強國民對抗生素耐藥性的認知，建立和提升耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)，改善衛(wèi)生條件和疾病預(yù)防措施，在醫(yī)療和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域減少不必要的抗生素使用，投資促進診斷和治療方法的創(chuàng)新。認識到抗擊耐藥性需要采用“同一健康”一種綜合的、增進聯(lián)合的方法，其認為人類、動物、植物以及更廣的環(huán)境（包括生態(tài)系統(tǒng)）的健康是緊密聯(lián)系和相互依賴的（世界衛(wèi)生組織，2021，https：//www．who．int/zh/news/item/01-12-2021-tripartite-and-unep-support-ohhlep-s-defi-nition-of-one-health）]的方法，世界衛(wèi)生組織還提出要和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界動物衛(wèi)生組織持續(xù)合作來實現(xiàn)這一目標。

除了強調(diào)遏制耐藥性行動中各個國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和協(xié)調(diào)行動的必要性，政策制定者愈發(fā)關(guān)注耐藥性對社會造成的經(jīng)濟后果。2016年英國進行了抗生素耐藥性審查，預(yù)計如果不采取任何行動遏制耐藥性，到2050年耐藥性將造成100萬億美元的經(jīng)濟損失，每年1000萬人死于耐藥菌感染。2017年世界銀行預(yù)計到2050年耐藥性將導(dǎo)致全球GDP每年損失3.8%，相當(dāng)于到2030年每年損失3.4萬億美元。耐藥性將會對落后地區(qū)和國家造成更嚴重的打擊，從而直接威脅到全球可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

在對耐藥性的健康和經(jīng)濟后果日益關(guān)注的背景下，聯(lián)合國在2016年召開了最高級別會議，討論抗生素耐藥性問題，并在隨后的政治宣言中肯定了世界衛(wèi)生組織的全球行動計劃，再次強調(diào)了世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界動物衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)合作的必要性，以及抗生素耐藥性和可持續(xù)發(fā)展目標的緊密聯(lián)系。聯(lián)合國還成立了關(guān)于抗生素耐藥性的特設(shè)跨機構(gòu)協(xié)調(diào)組．旨在倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)遏制耐藥性的行動，這些行動包括：加強抗生素耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，提升對抗生素使用和耐藥性案例的統(tǒng)計，減少抗生素耐藥性的發(fā)生率，以及增加新抗生素的供應(yīng)。

抗生素耐藥性監(jiān)測體系長期缺乏資金支持、統(tǒng)一的標準和外部協(xié)調(diào)。在慈善基金，如惠康基金會（Wellcome trust）和比爾及梅琳達-蓋茨基金會（Billand Melinda Gates foundation）的資金支持下，世界衛(wèi)生組織牽頭初步建立了全球抗微生物藥物耐藥性和使用監(jiān)測系統(tǒng)（Global antimicrobial surveillance system，GLASS）。截止到2023年10月已有132個國家加入了GLASS計劃，其總?cè)丝谡际澜缛丝诘?2%。

除了全球抗生素耐藥性和使用監(jiān)測系統(tǒng)，各個國家還分別推出了一系列政策減少抗生素的使用和濫用。具體到獸用抗生素領(lǐng)域，歐洲作為一直以來政策的引領(lǐng)者提出了更嚴格的抗生素使用規(guī)范。2022年1月歐盟禁止了以疾病預(yù)防為目的的常規(guī)抗生素使用。在感染風(fēng)險非常高的特殊情況下，農(nóng)民可以使用抗生素作為飼料添加劑，但必須嚴格遵循獸醫(yī)的處方。追隨歐盟的步伐，美國開始落實針對獸用抗生素使用的管理政策。美國在2013年首先提出了審慎使用抗生素的原則，包括兩個關(guān)鍵點：第一，只有當(dāng)抗生素治療是恢復(fù)動物健康的必要選擇時，才能使用抗生素；第二，抗生素的使用應(yīng)該在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進行。根據(jù)審慎使用的原則，2017年美國禁止了抗生素生長促進劑的使用，并要求在水或飼料中添加抗生素必須在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進行。2023年美國要求其他形式的抗生素使用（如注射）必須遵循獸醫(yī)的處方。

中國也逐步推出了針對獸用抗生素使用的管理政策。2015-2018年中國禁止了洛美沙星（2015年）、培氟沙星（2015年）、氧氟沙星（2015年）、諾氟沙星（2015年）、非潑羅尼（2017年）、喹乙醇（2018年）、氨苯胂酸（2018年）和洛克沙胂（2018年）繼續(xù)在畜禽養(yǎng)殖中使用。2020年，全面禁止了抗生素生長促進劑的使用。2022年出臺的《遏制微生物耐藥國家行動計劃（2022-2025年）》要求未被禁止的抗生素使用要在獸醫(yī)的指導(dǎo)下進行，并提出到2025年有處方獸用抗生素銷售超過80%的目標。當(dāng)前，中國對抗生素使用的管理采用多領(lǐng)域全面治理的模式。除了有具體到獸用抗生素管理的一系列政策部署，如《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動方案（2015-2019）》《全國遏制動物源細菌耐藥行動計劃（2017-2020年）》《獸用抗菌藥使用減量化行動試點工作方案（2018-2025）》和《全國獸用抗菌藥使用減量化行動方案（2021-2025年）》等，還有多部門、多領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃的國家行動計劃，如《遏制細菌耐藥國家行動計劃（2016-2020年）》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《遏制微生物耐藥國家行動計劃（ 2022-2025年）》。

從2015年起，人們對抗生素研發(fā)問題日益關(guān)注。為了促進抗生素的研發(fā)、增加未來新抗生素的供給，各個國家在政策和資金方面給予了大力支持?？梢詫⑦@些措施總結(jié)為“推”和“拉”兩方面的機制，“推”的機制主要是指政府或慈善基金對新抗生素早期研發(fā)的支持，例如美國承諾在未來10年內(nèi)向CARB-X（一個國際非盈利組織，專注于加速抗生素耐藥性細菌領(lǐng)域的新藥物、疫苗和快速診斷技術(shù)的研發(fā)）提供高達3億美元資金，支持新型抗菌藥物的早期研發(fā)?！袄钡臋C制主要是指新抗生素上市的支持扶持政策，例如改革抗生素報銷機制。傳統(tǒng)的機制中抗生素的利潤回報和抗生素的銷量緊密相關(guān)。新的回報機制讓抗生素的利潤回報和銷量脫鉤，設(shè)定了多樣化的研發(fā)獎勵（在理想的情況下，獎勵金額應(yīng)該與藥品的創(chuàng)新性掛鉤）。例如德國為針對多重耐藥細菌的儲備抗生素新修訂了有關(guān)定價和報銷的法案。除了支持新型抗生素研發(fā)，許多國家還鼓勵研發(fā)抗生素的替代藥物，目前發(fā)現(xiàn)酸化劑、噬菌體、酶、植物提取物、益生菌、益生元和抗菌肽等都可能部分替代抗生素在畜禽養(yǎng)殖中發(fā)揮作用。我國還發(fā)揚傳統(tǒng)中醫(yī)，大力支持發(fā)展中獸藥以替代獸用抗生素，建立符合中獸藥特點的注冊制度，支持對療效確切的傳統(tǒng)獸用中藥進行“二次開發(fā)”，簡化源自經(jīng)典名方的復(fù)方制劑的注冊審批，將獸用中藥生產(chǎn)企業(yè)納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，給予相關(guān)政策支持。2023年批準中獸藥新藥10個，占批準化學(xué)藥品和中獸藥的26%。另外，我國還組織科研單位和養(yǎng)殖戶遴選安全高效低殘留獸用抗菌藥替代產(chǎn)品并大力推廣。

4中國、美國、歐盟抗生素管理政策的比較

第2節(jié)和第3節(jié)分別根據(jù)抗生素使用和抗生素耐藥性認知的變化劃分了不同的歷史階段，圖4同時展示了這兩種階段劃分方法得到的結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)對耐藥性的認知落后于抗生素的使用，而管理政策則滯后于對耐藥性的認知。1938年，獸用抗生素開始應(yīng)用于畜禽養(yǎng)殖中。在抗生素使用的初期（20世紀60年代之前），雖然學(xué)術(shù)界從20世紀40年代中期就開始注意到了臨床中耐藥性的問題，但是并沒有把獸用抗生素的使用和臨床中的耐藥性問題關(guān)聯(lián)起來。社會大力宣傳抗生素在畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，沒有意識到獸用抗生素使用伴隨的健康風(fēng)險，自然也沒有任何政策約束或監(jiān)管獸用抗生素的使用，相反當(dāng)時的政策都是推動獸用抗生素的擴張以獲取更高的經(jīng)濟收益。20世紀60年代政策制定者開始試圖限制抗生素使用但實際約束效果不佳。直到20世紀80年代控制抗生素使用的政策才真正落實起效。

這一發(fā)現(xiàn)與管理政策制定和實施的影響因素有關(guān)。與很多農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品類似，在抗生素使用的初期人們只關(guān)注其帶來的巨大收益，完全沒有認識到伴隨的耐藥性帶來的嚴重健康威脅。隨著抗生素在各個場景中的廣泛應(yīng)用，耐藥性問題開始顯現(xiàn)，相關(guān)的科學(xué)研究使人們逐步認識抗生素的耐藥性。這時，政策制定者會從社會的角度出發(fā)權(quán)衡控制抗生素使用的成本和收益，做出適合現(xiàn)階段社會發(fā)展的政策決策。其他的社會發(fā)展目標優(yōu)先于遏制耐藥性的目標時，抗生素管理政策就會被擱置。當(dāng)政策制定者試圖控制抗生素的使用時，國家內(nèi)部各利益團體也可能會不斷博弈，試圖影響政策的決策和實施。因此，抗生素管理政策在人類社會對耐藥性問題充分認識，對耐藥性造成的嚴重后果充分重視，化解了來自相關(guān)利益團體的阻力之后才能確立和實施，自然地落后于抗生素的使用。

為應(yīng)對抗生素耐藥性，政策制定者通常會在不同環(huán)節(jié)進行干預(yù)。首先，可以通過鼓勵和支持抗生素相關(guān)研發(fā)來應(yīng)對抗生素耐藥性。中國、美國和歐盟都給予了新抗生素研發(fā)一定的政策支持和資金投入。除此之外，各個國家還鼓勵研發(fā)抗生素替代品從而減少抗生素的使用。特別地，中國還大力支持中獸藥研發(fā)。其次，可以通過預(yù)防細菌感染從根源上減少抗生素使用、遏制耐藥性發(fā)展。建立檢疫制度、加快研發(fā)疫苗、提高畜禽養(yǎng)殖中衛(wèi)生規(guī)范和感染防控水平是降低細菌感染的有效措施。再次，在抗生素使用時，可以通過建立處方制度，研發(fā)先進的診斷工具等提高用藥的精準度，也可以限制重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，或限制其使用量。最后，在抗生素使用后，要求養(yǎng)殖戶嚴格遵守休藥期，嚴格監(jiān)測抗生素殘留和耐藥性情況，以便及時發(fā)現(xiàn)問題積極應(yīng)對。

4.1中國、美國、歐盟管理政策的差異

過去85年間，獸用抗生素的使用、社會對抗生素耐藥性的認識以及抗生素管理政策發(fā)生了明顯的變化。中國、美國和歐盟在抗生素管理政策的演變中存在明顯差異：第一，在直接控制抗生素使用的政策推進速度方面，歐盟進展迅速，在全球遙遙領(lǐng)先；而美國時常陷入停滯。中國畜禽養(yǎng)殖大規(guī)模使用抗生素的時間較晚，對應(yīng)地抗生素管理政策實施的時間也較晚，但從耐藥性問題的出現(xiàn)到管控政策的實施間隔短且管控效果顯著。第二，從政策重點看，歐盟直接從限制抗生素的使用人手逐步實施了一系列應(yīng)對抗生素耐藥性的政策，而美國則從監(jiān)測抗生素殘留和耐藥性間接控制抗生素的使用人手，再循序漸進地對抗生素的使用加以約束。中國得益于自身的制度優(yōu)勢，協(xié)調(diào)組織各個部門聯(lián)動合作，在短時間內(nèi)搭建了抗生素殘留和耐藥性監(jiān)測體系，還陸續(xù)禁止了重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用。

20世紀60年代人類社會開始認識到動物源的耐藥菌對人類健康的負面影響，雖然當(dāng)時此負面影響尚未達成共識，但歐洲國家從60年代開始預(yù)防性地出臺了一系列政策，不僅對抗生素殘留和抗生素耐藥性進行監(jiān)測，還積極干預(yù)抗生素的使用。到80年代歐洲部分國家控制抗生素使用的政策初見成效，實現(xiàn)了抗生素使用量的下降，在2006年歐盟全面禁止了畜禽養(yǎng)殖中抗生素促進生長劑的使用。在19世紀60年代美國開啟了世界上首個牛奶和肉類抗生素殘留監(jiān)測計劃，但在政策直接干預(yù)抗生素使用方面反應(yīng)很慢。1977年，美國食品藥品監(jiān)督管理局提出禁止青霉素和四環(huán)素作為飼料添加劑使用的政策建議，但這一提議被美國國會擱置，美國國會認為提議缺乏有力的研究證明獸用抗生素使用對人類健康產(chǎn)生了負面影響。在美國推進獸用抗生素使用管理政策的歷史中，因為無法充分證明獸用抗生素使用和公共健康的因果關(guān)系，所以政策提案沒能通過其成為管理政策的情況屢見不鮮。美國對抗生素使用的干預(yù)政策直到2017年才真正全面落實實施。中國畜禽養(yǎng)殖從20世紀80年代才開始大規(guī)模使用抗生素，比歐美國家晚30年。得益于后發(fā)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，中國應(yīng)對抗生素耐藥性的政策推行相對迅速。在21世紀初建立了動物源耐藥性細菌監(jiān)測體系，從2015年開始陸續(xù)禁止了部分重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，到2020年全面禁止了抗生素生長促進劑的使用。

表1總結(jié)了中國、美國和歐盟在政策推進速度和政策效果上的差異。本文用畜禽養(yǎng)殖開始大規(guī)模使用抗生素與開始禁止其中生長促進劑的使用的時間間隔來衡量政策推進速度。中國從19世紀80年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2020年全面禁止使用抗生素生長促進劑，歷時約40年。美國從19世紀50年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2017年全面禁止使用抗生素生長促進劑，歷時近70年。歐盟從19世紀50年代開始大規(guī)模使用抗生素，到2006年全面禁止使用抗生素生長促進劑，歷時近60年。由于中國2015年禁止了部分重要抗生素在畜禽養(yǎng)殖中的使用，獸用抗生素使用量開始下降。在2020年全面禁止抗生素生長促進劑的政策下，獸用抗生素使用量進一步下降，相比2014年的峰值下降約53%。美國的獸用抗生素使用量從2016年開始出現(xiàn)小幅下降，受到禁用抗生素生長促進劑的政策影響在2017年出現(xiàn)大幅下降，相比2015年的峰值下降了約30%。從2018年開始，美國獸用抗生素的使用量變化趨于平穩(wěn)，缺乏繼續(xù)下降的動力。歐盟自2006年全面禁用抗生素生長促進劑，這使得法國、荷蘭和英國等9個國家的抗生素總使用量從2005年的2513t下降到2009年2232t，下降了11%。從政策實施的短期效果看，中國禁用抗生素生長促進劑后抗生素使用的下降幅度最大，而歐盟抗生素使用下降的幅度最小，美國則處于二者之間。但歐盟自2006年以來仍持續(xù)努力加強對抗生素使用的控制，獸用抗生素使用量不斷下降，2021年平均獸用抗生素使用僅為86.5mg·PCU-1，低于美國（120.3mg·PCU-1）和中國（99.7mg·PCU-1）。

抗生素管理政策不是簡單地由社會對耐藥性的認知決定的，各國的經(jīng)濟、政治制度當(dāng)然會影響管理政策變化的方向和節(jié)奏，相關(guān)利益集團的博弈也是影響抗生素管理政策的重要因素，中國、美國、歐盟管理政策上的差異，也正是這些因素綜合影響的結(jié)果。

4.2中國、美國、歐盟管理政策差異的原因分析

4.2.1國內(nèi)利益集團博弈

抗生素耐藥性是全球性的公共健康問題，應(yīng)對耐藥性問題需要全球各個國家在政策上協(xié)同合作。在已經(jīng)有科學(xué)認知的前提下，中國、美國和歐盟政策存在較大差異，這與其國內(nèi)不同利益集團的博弈能力緊密相關(guān)。在歐洲，消費者的博弈能力顯得更強，歐盟管理部門出臺限制抗生素負面作用的政策比較快。在美國，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)部門的游說能力似乎更強，美國政府批準使用時反應(yīng)快，限制使用時總是拖延，就是屈服于這些利益相關(guān)產(chǎn)業(yè)壓力的反映。在中國，政策的決策和實施必須從最廣大人民的利益出發(fā)，利益集團在其中的博弈能力相對較弱。

4.2.2國內(nèi)決策過程差異

中國、美國和歐洲在獸用抗生素管理政策上的差異，也與其決策過程不同有關(guān)。在20世紀70年代美國和歐盟都曾嘗試管制抗生素生長促進劑的使用，歐盟成功出臺了管理政策，但相同的政策沒能同時期在美國推行。美國食品藥品監(jiān)督管理局曾在1970-1979年間3次嘗試限制青霉素和四環(huán)素作為生長促進劑使用，然而在醫(yī)藥行業(yè)的游說下，美國國會要求食品藥品監(jiān)督管理局提供更充分的證據(jù)支持禁令的合理性，最終叫停了對抗生素生長促進劑的禁令，直到2017年，美國才出臺了全面禁止重要抗生素作為生長促進劑使用的禁令。美國國內(nèi)的兩黨政治，議員的選舉機制等，都容易受國內(nèi)利益集團游說力量的影響，生產(chǎn)抗生素的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，使用抗生素的畜禽產(chǎn)業(yè)，充分利用美國決策過程中的國會辯論，游說國會議員延緩對抗生素負面問題管制政策的出臺。歐盟的管理政策出臺，主要由成員國代表協(xié)商作出，并不一定需要歐洲議會的批準。而不少成員國國內(nèi)也常是由幾個黨聯(lián)合執(zhí)政，與美國兩黨輪流執(zhí)政的情形有所不同，代表消費者利益的集團更容易游說政府出臺相關(guān)管理政策。中國的政策決策和實施通常是自上而下的，這使得政策可以快速實施且不易受到社會利益集團的影響。自2015年以來中國快速推進了一系列遏制耐藥性的政策和舉措，也取得了顯著的政策效果。

5政策啟示及展望

與美國和歐盟相比，中國畜禽養(yǎng)殖中大規(guī)模使用抗生素的時間較晚，但在抗生素使用負面問題的管理上反應(yīng)迅速。在美國實施禁令后的第3年（2020年），中國也禁止了抗生素生長促進劑的使用，這體現(xiàn)出中國體制在政策決策和實施中的明顯優(yōu)勢。在意識到抗生素耐藥性問題的嚴重性后，中國政府積極出臺和執(zhí)行了一系列監(jiān)管政策，還協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多領(lǐng)域共同行動遏制耐藥性的發(fā)展。但目前的抗生素管理政策仍有不足之處。當(dāng)前的政策明確了畜禽養(yǎng)殖抗生素使用改革的大方向，但沒有注意改革過程中的具體細節(jié)，例如：《全國獸用抗菌藥使用減量化行動方案（2021-2025年）》提出要嚴格執(zhí)行獸用處方藥制度，就需要配套具體的人才培養(yǎng)扶持計劃，重點培養(yǎng)獸醫(yī)專業(yè)人才隊伍；提出要鼓勵研發(fā)中獸藥，就需要加強針對中獸藥研發(fā)各個環(huán)節(jié)的支持。未來抗生素管理政策要更加深入細節(jié)，解決抗生素研發(fā)、生產(chǎn)、使用、監(jiān)測各個環(huán)節(jié)的實際困難，才能進一步控制畜禽養(yǎng)殖抗生素的濫用，逐步實現(xiàn)抗生素減量化的綠色生產(chǎn)。結(jié)合美國和歐盟的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們提出以下幾點建議。

第一，長期關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中抗生素使用可能帶來的負面問題。當(dāng)前我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的密集生產(chǎn)方式過度依賴抗生素投入，耐藥性問題已經(jīng)顯現(xiàn)。我國也已經(jīng)推行了獸用抗菌藥減量行動計劃，禁止使用抗生素生長促進劑，規(guī)范疾病治療和預(yù)防中的抗生素使用。隨著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；^續(xù)推進，抗生素的使用仍有可能攀升，與此同時相關(guān)產(chǎn)業(yè)的博弈能力也可能提高，抗生素管理難度增加，因此從長期來看，政府不能放松對抗生素負面問題的管控，要繼續(xù)深入推進科學(xué)使用抗生素，貫徹落實黨的二十大報告中提出的綠色發(fā)展目標，加快畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)型。

第二，提升公眾對抗生素耐藥性的認識?？股毓芾碇袦p少抗生素使用量是重中之重，單純依靠政府監(jiān)管限制抗生素使用政策執(zhí)行難度大，還應(yīng)從提高公眾對耐藥性問題的認知人手，幫助消費者和生產(chǎn)者從根本上理解耐藥性問題的嚴重性，從而改變抗生素的使用習(xí)慣，引導(dǎo)公眾參與遏制耐藥性發(fā)展的行動。

第三，抗生素管理政策既要適應(yīng)我國的發(fā)展階段，更要考慮我國的發(fā)展目標。盡管我國目前在抗生素管理政策上與歐盟相比仍有差距，但歐盟在處于我國這樣的發(fā)展階段時，也曾經(jīng)歷過高度依賴抗生素的階段，隨后才逐步實現(xiàn)向綠色生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。在實施抗生素管理政策時，要在平衡養(yǎng)殖主體利益和保障食物供給的同時，更多關(guān)注作為消費者的人民大眾的長期健康?？股厥褂脦淼呢撁鎲栴}的外部性非常明顯，我國必須要吸取美國因利益集團阻撓而反應(yīng)緩慢的教訓(xùn)，綜合考慮成本和收益，發(fā)揮我國的體制優(yōu)勢，找到政策上的最優(yōu)解。

第四，支持、推動全球抗生素管理的國際協(xié)同行動。我國是世界養(yǎng)殖大國，基于我國養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)在資金、研究、管理等方面，支持、推動抗生素使用負面問題管理的國際合作行動，在國際合作中維護我國的國家利益。