老齡化背景下政府治理路徑探析

摘 要：2024年全國民政工作會議明確提出，提升應對人口老齡化的社會治理能力至關重要。在推進中國特色現代化道路的過程中，人口老齡化已成為我們不得不正視的重要挑戰(zhàn)。我國目前已步入老齡社會，養(yǎng)老問題的有效治理與社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展息息相關。隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老服務的需求不斷上升，供需矛盾日益突出，這給政府老年服務行業(yè)的治理帶來了前所未有的壓力。因此，政府需優(yōu)化治理職能，推動傳統家庭養(yǎng)老模式向以政府主導、家庭與社會組織、養(yǎng)老機構等多方參與的社會化養(yǎng)老模式轉變。借助現代化養(yǎng)老手段，實現老年服務行業(yè)的有效管理。本文旨在審視當前政府治理現狀，針對現有治理手段的不足，提出了一系列針對性的改進措施，以提升老年服務行業(yè)中的政府治理效能。

關鍵詞：老齡化時代；政府；治理

中圖分類號：D669.6;C924.24 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０1１６ — ０４

一、老齡社會背景下政府治理現狀

（一）智慧養(yǎng)老的初步探索

在信息化的浪潮推動下，智慧養(yǎng)老的概念逐漸萌芽，為我國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展開辟了新的方向和途徑。觀察我國智慧養(yǎng)老領域的現狀，我們可以看到智能家居、智能醫(yī)療器械以及遠程健康監(jiān)控系統均取得了顯著成效。新興的智慧養(yǎng)老技術以其獨特的優(yōu)勢，為政府治理工作提供了更多渠道和解決方案。然而，由于智慧養(yǎng)老模式尚處于起步階段，仍存在一些明顯的不足，具體體現在以下幾個方面：

首先，成本問題突出。智慧養(yǎng)老技術的研發(fā)成本相對較高，引入這些技術需要大量的資金和資源投入。此外，日常運營和維護也需要一定的成本。

其次，操作難度成障礙。對于一些老年人而言，接受新技術存在難度，他們很難熟練掌握智慧養(yǎng)老設備的操作方法。即便理解了設備的工作原理，實際操作時也可能會遇到各種困難和挑戰(zhàn)。

最后，信息安全問題不容忽視。智慧養(yǎng)老技術在運行過程中收集和接收的信息大多涉及老年人的隱私。在信息傳輸和交互過程中，一旦出現安全漏洞，可能導致信息泄露或丟失，從而對老年人的日常生活造成負面影響。

（二）養(yǎng)老服務事業(yè)的快速發(fā)展

展望未來，我國人口老齡化的兩個峰值預計將與黨的二十大提出的“兩步走”戰(zhàn)略目標的時間節(jié)點高度契合。根據國家統計局最新數據，截至2023年，我國60歲及以上人口已達2.9億，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口達到2.1億，占比15.4%。預計到2035年，我國將步入重度老齡化階段；而到2050年，老年撫養(yǎng)比將達到新的高峰。因此，我們必須積極接受、適應并擁抱老齡社會，加快提升人口老齡化社會治理水平，以現代化的社會治理手段支撐和服務于中國式現代化。

在人口老齡化加速的背景下，我國養(yǎng)老服務事業(yè)既面臨巨大機遇，也伴隨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，市場需求規(guī)模龐大。目前，我國養(yǎng)老服務市場的整體規(guī)模已超過5萬億元，預計到2025年底，市場規(guī)模將進一步擴大至10-12萬億元。市場需求的持續(xù)增長，為我國養(yǎng)老服務事業(yè)提供了快速發(fā)展的動力。另一方面，養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)已由單一服務模式向多元化服務模式轉變，新型服務模式不斷涌現。以社區(qū)養(yǎng)老為例，它為老年人提供了更多的選擇空間，使老年人能夠根據個人需求選擇合適的服務內容，增強了他們的選擇權和自主性，從而提高了養(yǎng)老服務的滿意度。然而，養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展也對我國政府的治理能力提出了更高的要求。綜合分析我國養(yǎng)老服務的現狀，發(fā)現存在以下主要問題：

首先，行業(yè)門檻較低。隨著養(yǎng)老服務市場規(guī)模的擴大，越來越多的民營企業(yè)進入該領域。由于準入門檻低，導致服務質量參差不齊，供需矛盾日益突出。這不僅帶來了服務效率低下、質量不佳、居住條件差等問題，還無形中制約了養(yǎng)老服務事業(yè)的進一步發(fā)展。

其次，缺乏高素質服務人才。當前，我國養(yǎng)老行業(yè)面臨的主要問題是高水平服務人才的短缺。受薪資水平、政策機制等多方面因素的影響，從事養(yǎng)老護工行業(yè)的人員相對較少。許多養(yǎng)老機構不得不依賴非正規(guī)人員或社會志愿者提供養(yǎng)老服務，這種運營模式缺乏穩(wěn)定性，難以確保服務的質量和效率。

（三）養(yǎng)老保險制度的持續(xù)優(yōu)化與完善

我國養(yǎng)老保險制度自建立以來，經過數十年的發(fā)展，其基本框架日臻完善，覆蓋范圍逐步拓寬，參保人數不斷攀升，這一切都得益于政府部門的長期努力。在養(yǎng)老保險制度的演進與完善過程中，取得了顯著成就，主要體現在以下幾個方面：

首先，現行的多層次養(yǎng)老保險體系契合我國國情。傳統的養(yǎng)老保險模式主要依靠國家承擔費用，這種模式給政府財政帶來較大壓力。隨著養(yǎng)老保險制度的逐步完善，費用承擔機制已轉變?yōu)閲?、企業(yè)與職工共同參與的多主體模式，這不僅減輕了政府與企業(yè)的負擔，還增強了職工的自我保障意識，使其更加重視投保的重要性。

其次，社會統籌與個人賬戶的有效銜接。養(yǎng)老基金的統籌管理體現了“大數原則”，既實現了社會互濟，又有效分散了風險，實現了負擔的均衡。個人賬戶則體現了效率原則，通過將養(yǎng)老基金與職工的貢獻掛鉤，確保了公平與效率的統一。社會統籌與個人賬戶的結合，既保障了勞動者的基本生活權益，又彰顯了養(yǎng)老保險制度的社會公平性。

最后，推動了養(yǎng)老保險格局的良性發(fā)展。我國養(yǎng)老保險制度的優(yōu)化和完善，緊密依托社會經濟發(fā)展水平，構建了層次分明的養(yǎng)老保險格局。目前，我國主要提供基本養(yǎng)老保險、個人儲蓄型養(yǎng)老保險以及企業(yè)補充養(yǎng)老保險三大類別，這一制度設計既承擔有限責任，又有效避免了“高福利”陷阱的出現。

二、老齡社會背景下政府治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會“恐老”情緒普遍存在

面對全球性的老齡化問題，各國均不可避免地步入老齡化時代。這是一個客觀現象，符合自然規(guī)律。然而，鑒于我國龐大的人口基數，老齡化問題顯得尤為嚴峻，社會“恐老”情緒亦較為顯著。

首先，在國家層面，隨著醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人均壽命不斷延長，老年人口比例逐年上升，導致醫(yī)療和養(yǎng)老服務需求激增。這些服務的提供離不開政府財政的支持，而老年人普遍消費水平較低，這無疑增加了國家財政的負擔。

其次，在社會層面，養(yǎng)老服務對社會資源的需求日益增長，但我國許多地區(qū)養(yǎng)老設施尚不完善，養(yǎng)老機構數量有限，供需矛盾突出。隨著老齡化程度的加深，這一矛盾將愈發(fā)尖銳，對社會資源的壓力也將持續(xù)增加，進而加劇社會組織的經濟負擔。

最后，在家庭層面，獨生子女家庭在贍養(yǎng)老人方面面臨巨大壓力?，F代生活節(jié)奏加快，年輕人不僅要應對高昂的房價，還要承受工作和生活的雙重壓力，這些壓力的累積導致年輕一代及老年人群體普遍存在“恐老”情緒。

（二）治理主體職責模糊與城鄉(xiāng)養(yǎng)老差距問題

在我國，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的差距顯著，這源于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平的不均衡和居民收入的較大差異。隨著城市化步伐的加快，大量農村勞動力遷入城市，導致城市家庭需要贍養(yǎng)的老人數量增加，而農村地區(qū)則面臨勞動力流失的挑戰(zhàn)，進一步加劇了城鄉(xiāng)養(yǎng)老壓力的不平衡。此外，城鄉(xiāng)在養(yǎng)老觀念上也存在顯著差異：城市居民更傾向于依賴養(yǎng)老金及社會福利，而農村居民則主要依靠子女贍養(yǎng)。

在應對人口老齡化的治理過程中，涉及的參與主體眾多，包括老年人自身、政府、家庭、市場以及社會組織等。這些主體在老齡社會治理體系中的責任和義務各不相同。然而，目前存在的一個主要問題是治理主體間的職責劃分不明確，彼此之間的聯系不夠緊密，缺乏有效的合作機制，導致治理合力不足，進而影響治理的質量和效率。政府部門作為核心參與主體，應當發(fā)揮引導和扶持作用。但在許多地區(qū)，對老齡社會治理問題的重視程度仍需提高，政府部門未能充分認識到自身的主體地位，實際治理過程中的投入不足，使得治理效果不盡如人意。

（三）老齡政策與法律的完善勢在必行

老齡政策與法律是維護老年人合法權益的重要保障。構建一套全面、成熟的老齡政策與法律體系，不僅需要涵蓋老年人的日常生活、工作、娛樂和醫(yī)療等多個方面，而且在當前背景下，我國的相關政策法規(guī)仍需進一步優(yōu)化和完善。

首先，隨著社會經濟的快速發(fā)展，我國老齡化問題的現狀已發(fā)生顯著變化，然而，《老年人權益保障法》未能及時跟進，缺乏必要的更新與完善，導致其在先進性和前瞻性方面存在不足。

其次，現行的老齡政策與法律規(guī)章制度尚顯不夠具體和細致。目前，針對我國養(yǎng)老事業(yè)的專門立法僅有《老年人權益保障法》一部。盡管國務院及地方政府也出臺了相應的行政規(guī)章和地方性法規(guī)，但分析現有老齡政策和法規(guī)可知，這些文件在針對性方面存在缺失，未能對老年人的醫(yī)療保障、生活保障和社會福利等關鍵問題做出明確而具體的規(guī)定。此外，許多地區(qū)未能根據實際情況制定《老年人權益保障法》的實施細則，導致現行法律的可操作性不足。

最后，盡管近年來我國對養(yǎng)老服務的支持力度有所增強，但政策制約問題依然突出。以養(yǎng)老服務補貼為例，現行政策存在明顯的地區(qū)局限性，補貼僅限于服務地點本地使用，無法跨區(qū)域應用，這在很大程度上限制了養(yǎng)老服務的靈活性和老年人的自主選擇權。

（四）協同共治機制尚待完善

老齡社會的治理迫切需要構建一個涉及全域各部門的協同共治機制。目前，盡管部分地區(qū)在老齡化問bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878題的治理上取得了一定成效，但整體來看，域內各部門之間的協作仍然不夠緊密，溝通與交流存在明顯不足，導致信息孤島現象嚴重，各部門往往各自為政。為了有效應對老齡化時代所帶來的諸多挑戰(zhàn)，亟需全縣區(qū)乃至全市相關部門實現有效聯動，共同推進協同共治。然而bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878，現實中許多地區(qū)的養(yǎng)老服務理念仍然滯后，未能充分認識到全域管理對于老齡社會治理的重要性。在具體治理過程中，與其他部門的交流與合作不夠深入，導致治理模式單一、片面。這種孤島式的治理方式，是我國養(yǎng)老問題日益嚴峻的關鍵原因之一。

三、老齡社會背景下政府治理對策

（一）全面加強社會對老齡化的科學認知

面對日益凸顯的“養(yǎng)老焦慮”問題，相關部門需加大對養(yǎng)老服務宣傳的力度，轉變公眾對老齡化的傳統認知，提升全社會對老齡化現象的客觀與科學理解。在宣傳工作中，應充分利用信息化技術和新媒體手段，實現線上線下相結合，以拓寬宣傳的覆蓋面。宣傳內容的規(guī)劃設計應聚焦以下幾個關鍵方面：

首先，強化形勢政策教育。詳細介紹我國人口老齡化的現狀、發(fā)展趨勢、正面效應與潛在挑戰(zhàn)，增強公眾對我國基本國情的科學認識，并激發(fā)其社會責任感與使命感。在老齡政策宣傳中，應突出《老年人權益保障法》的核心內容，提煉并針對不同地區(qū)實際情況進行細化調整，以便更深入地普及老齡政策，為政策的有效實施奠定基礎。

其次，構建完善的溝通渠道。公眾對老齡化問題的認知偏差，很大程度上源于信息獲取渠道的缺失。因此，養(yǎng)老機構和社區(qū)等關鍵場所應承擔起宣傳職責，通過多種平臺擴大宣傳的輻射范圍，確保公眾能夠全面了解養(yǎng)老服務政策及法律法規(guī)。

第三，弘揚敬老文化。作為中華民族優(yōu)秀傳統文化的核心組成部分，敬老文化值得大力傳承和弘揚。政府部門應積極推動養(yǎng)老愛老的傳統美德，提高公眾參與度，營造尊老敬老的社會氛圍。具體而言，可以通過舉辦敬老節(jié)、養(yǎng)老服務宣傳周等活動，增強公眾對敬老文化重要性的認識，并通過媒體和公益廣告等途徑，傳播敬老愛老的理念，引導社會樹立正確的價值觀。

最后，大力發(fā)展職業(yè)教育。目前，我國養(yǎng)老服務行業(yè)專業(yè)人才短缺，供需矛盾突出。因此，必須重視職業(yè)能力的培養(yǎng)，向潛在從業(yè)者介紹養(yǎng)老服務行業(yè)的現狀、薪酬待遇及補貼政策，激發(fā)其從事養(yǎng)老服務業(yè)的積極性，為我國養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)的發(fā)展儲備高素質人才。

（二） 明確政府職能部門的職責

在養(yǎng)老服務治理中，政府部門肩負著關鍵責任與使命，涵蓋決策、調控、組織與監(jiān)管等多個方面。為確保這些職能的有效執(zhí)行，必須構建一套責任機制，通過量化職責，提升政府部門的執(zhí)政效能。

1.決策職能。在履行決策職能時，政府部門應積極傾聽老年人的意見和建議，綜合考量各利益相關方的真實需求，保持客觀立場，科學制定決策，以增強決策的合理性與科學性。為此，應設立專門的利益訴求表達渠道，允許老年人和其他治理主體在法律允許的范圍內，參與養(yǎng)老服務政策的優(yōu)化與完善，從而最大限度地降低決策失誤的風險。

2.調控職能。政府職能部門在養(yǎng)老服務中發(fā)揮主導作用，需基于養(yǎng)老服務業(yè)的現狀，運用調控職能，確立全面的發(fā)展理念、方向和方針。制定科學合理的指導性建議，確立中長期戰(zhàn)略目標，強化養(yǎng)老服務的頂層設計。通過統籌規(guī)劃服務模式，攻克我國養(yǎng)老服務的難題，精確解決痛點和難點。

3.組織職能。政府部門在實施組織職能時，應從以下兩個方面著手：一是引導和規(guī)范社會組織參與養(yǎng)老服務，依據《社會組織法》對養(yǎng)老服務機構進行監(jiān)管，明確其在養(yǎng)老服務行業(yè)中的法律地位、權利與義務以及稅費優(yōu)惠政策，為社會組織和市場組織的長期健康發(fā)展打下堅實基礎。二是制定激勵政策，激發(fā)社會組織參與養(yǎng)老服務的積極性，適當降低部分養(yǎng)老服務機構和社會組織的準入門檻，緩解養(yǎng)老服務設施和人員的短缺問題。

4.監(jiān)管職能。政府職能部門之間需形成合力，構建適用于全國各地的養(yǎng)老服務業(yè)管理標準體系。在此體系下，對各類養(yǎng)老服務組織進行有效監(jiān)管，一旦發(fā)現存在虛假養(yǎng)老、虐待老人等不良行為，應加大處罰力度。同時，完善和優(yōu)化養(yǎng)老服務的準入與退出機制，制定統一的服務標準、費用和考核標準，嚴厲打擊養(yǎng)老服務行業(yè)的不規(guī)范行為，推動行業(yè)的健康發(fā)展。

（三）完善老年人權益保障立法體系

完善成熟的法律制度是政府部門有效開展老齡社會治理工作的基礎，為老齡社會提供堅實的制度支撐。然而，我國當前的老齡政策與法律體系仍需進一步細化和完善。以下是構建健全老年人權益保障立法體系的幾個關鍵步驟。

首先，細化老年人合法權益保障的具體細則，提升法律法規(guī)的可操作性，確保政府部門在治理老齡社會時有明確的法律依據和操作指南。老年人權益保障立法的初衷和核心在于維護老年人的合法權益。隨著人口結構的變化，老齡化問題呈現新的特征，法律法規(guī)也需與時俱進，以適應老齡化時代的需求，為老齡社會治理提供科學指導。因此，各地政府部門應依據《老年人權益保障法》，結合本地區(qū)老齡問題的具體情況，細化老年人權益保障的細節(jié)，通過量化的法律規(guī)范，為老齡社會治理工作的高效實施指明方向。

其次，增強老年人權益保障的專項立法力度。盡管我國現有的法律體系在宏觀層面較為完善，涵蓋了社會服務、家庭贍養(yǎng)和法律責任等多個方面，但在實際執(zhí)行中仍存在落實不力、流于形式的問題。司法資源的介入還需加強。為了確保老年人的合法權益得到堅實保障，維護社會公正與公平，立法工作應更具針對性，摒棄傳統的分散性立法模式，轉向專門性、針對性的立法，提升老齡政策文件的法律效力。例如，針對失能、半失能老人的長期照料難題，政府應從法律層面為照料人員提供必要的資金支持，可以借鑒國外的《長期護理保險法》和《殘障者自立支援法》，為失能老人的護理提供可靠的法治保障。

（四）調動多方治理主體積極參與構建社會化養(yǎng)老服務模式

社會化的養(yǎng)老服務模式要求政府、家庭、個人、市場及社會組織等多方主體共同參與，以形成協同共治的新局面。這一模式旨在突破傳統政府單一供給養(yǎng)老服務模式的局限，實現責任共擔，并推動養(yǎng)老服務的對象、方式、經濟等多方面的社會化。為此，政府部門需在政策引導的支持下，積極調動各治理主體的積極性和主觀能動性，既減輕政府的經濟壓力，又緩解供需矛盾。以下策略可供參考：

1.政府部門發(fā)揮引領與保障作用。為確保養(yǎng)老服務供給的良性循環(huán)，政府應充分發(fā)揮其引領和保障職能。首先，優(yōu)化現行養(yǎng)老服務政策，為各方治理主體提供堅實的政策支持，鼓勵他們積極參與養(yǎng)老服務。其次，利用監(jiān)管職能對養(yǎng)老服務的質量和效果進行客觀評估，并根據評估結果調整治理手段，確保其實施的可行性。最后，在經濟層面提供支持，設立專項資金用于養(yǎng)老服務補貼，并承擔社會性養(yǎng)老機構的公共責任險及意外險。

2.發(fā)揮市場組織的獨特優(yōu)勢。市場組織在養(yǎng)老服務供給中具有獨特優(yōu)勢，專業(yè)機構和服務供應商能夠提供多樣化、個性化的服務，滿足不同收入水平老年人的需求，緩解供需矛盾。此外，市場組織還能拓寬資金來源，推動行業(yè)良性競爭，提升服務質量。

3.推進社區(qū)型養(yǎng)老服務模式。社區(qū)型養(yǎng)老服務通過整合社區(qū)內部資源，為老年人提供優(yōu)質服務。在整合過程中，應重點關注閑置資源，如社區(qū)設施和志愿者，同時增設養(yǎng)老驛站等居家養(yǎng)老服務內容，使老年人在享受集中化服務的同時擁有活動空間。

4.借力社會公益力量提供基礎養(yǎng)老服務。社會公益力量在基礎養(yǎng)老服務中發(fā)揮著關鍵作用，如定期進行心理慰藉和生活照料。鼓勵社會公益力量參與養(yǎng)老服務，有助于實現服務的良性供給。

5.構建完善的多元合作機制。為促進各治理主體間的合作，政府需構建多元協調體系，為家庭、社會和市場主體的協作提供制度保障。在信息化時代，可利用現代科技建設信息化合作平臺，實現信息數據的實時共享，打破信息壁壘，提升管理水平，并搭建多方主體溝通的橋梁。

〔參 考 文 獻〕

［1］申佳卉.深度老齡化背景下我國農村居家養(yǎng)老政策的完善研究［D］.東北石油大學，2023：15.

［2］楊夢潔.農村養(yǎng)老問題及對策探究——以河南省周口市為例［J］.農村經濟與科技，2023，34（15）：202-205.

［3］季大朋.雙重治理權受限：養(yǎng)老服務供給中社區(qū)與社會組織的合作困境［D］.吉林大學，2021.

［４］韓振秋.我國老齡化問題治理機制及路徑選擇研究［J］.廣西社會科學，2019（12）：80-84.

〔責任編輯：侯慶海，周浩〕