農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

摘要：農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)以紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制約因素，促進(jìn)農(nóng)村自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化“后脫貧”時代農(nóng)村社會保障供給為具體實現(xiàn)導(dǎo)向。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，作為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的核心，其發(fā)展壯大是實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕、建設(shè)和諧美麗農(nóng)村的必由之路。面對產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)等方面仍存在諸多不足。對此應(yīng)當(dāng)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多元發(fā)展機(jī)制，通過堅持立法保障、強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、創(chuàng)新治理機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、貫徹人才戰(zhàn)略等多重舉措實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)村振興；共同富裕

中圖分類號：F320. 3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-816X（2024）06-0019-10

基金項目：2021年度安徽高校人文社會科學(xué)研究項目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代競爭法的新發(fā)展”（SK2021ZD0001）；安徽大學(xué)法學(xué)院2022級碩士研究生優(yōu)質(zhì)生源創(chuàng)新項目（M080148001）

一、研究背景

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)作為發(fā)展權(quán)的重要子集之一，是一項具有衡平性、綜合性、動態(tài)性的社會連帶權(quán)。當(dāng)代發(fā)展的內(nèi)涵早已從經(jīng)濟(jì)發(fā)展延伸至全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)自然不局限于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勢必囊括發(fā)展的諸多方面，包括壯大村集體經(jīng)濟(jì)、提升村民自治和農(nóng)村治理效能、農(nóng)村社會保障的充分供給[1]。而新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，就是相對于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提出的更加符合新時代發(fā)展需求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，黨的二十大報告與近三年中央一號文件都將促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作為落實“三農(nóng)”工作、實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同發(fā)展的重要抓手與關(guān)鍵舉措。

從傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)向新型集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程，同時也是農(nóng)民真正成為具有完整股份權(quán)能的自由個體的過程，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立起科學(xué)治理結(jié)構(gòu)、多元產(chǎn)業(yè)模式、雙向人才策略的過程。鑒于此，本文以農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)為導(dǎo)向，在對傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，闡釋新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在新的發(fā)展階段面臨的現(xiàn)實困境并給出解決思路，從而為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要的制度基礎(chǔ)，對助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕具有重要的實踐創(chuàng)新意義和社會價值意義。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“四新”

隨著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化以及社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所固有的小規(guī)模分散化的經(jīng)營方式、模糊的產(chǎn)權(quán)體制、單一的聯(lián)合形式、落后的管理機(jī)制，已然無法實現(xiàn)農(nóng)民對美好生活的向往、滿足共同富裕的發(fā)展需求。因而需要強(qiáng)調(diào)集體力量對農(nóng)民發(fā)展的支撐作用，通過發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平，賦能農(nóng)民個人發(fā)展、壯大農(nóng)民集體力量。

（一）新產(chǎn)權(quán)：分類推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、經(jīng)營資產(chǎn)確權(quán)到戶

改革開放新時期，為了糾正計劃經(jīng)濟(jì)時期實行“一大二公”造成的“左”傾錯誤，彌補(bǔ)因畸形分配方式導(dǎo)致的平均主義、吃大鍋飯等弊病，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在集體產(chǎn)權(quán)方面推行“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一經(jīng)營體制與壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)容并不沖突，但在實踐過程中“統(tǒng)分結(jié)合”并未得到實際踐行，過分的重“分”輕“統(tǒng)”導(dǎo)致小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)民無法及時跟上大市場發(fā)展步伐。新時期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以2014年經(jīng)黨中央、國務(wù)院審議通過的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》為起點，先后組織開展了五批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，共覆蓋28個省份、89個地市、442個縣[2]。2016年中央一號文件首次提出“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營管理機(jī)制”。隨后2016年底由中共中央與國務(wù)院出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化的改革方法進(jìn)一步細(xì)化為經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。在《意見》的指引下，各地探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的做法大不一致，有統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營型，集體決策、委托經(jīng)營型，混合所有、市場運(yùn)營型等[3]，但其核心都在于完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)范圍，促進(jìn)集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)，實行農(nóng)村三變改革，即資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。由此，可以說農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革盤活了農(nóng)村三大集體資源要素，同時也是實現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制約因素的必要舉措。也有學(xué)者基于此認(rèn)為可以將“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的完成度，作為區(qū)分新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)節(jié)點[4]。

（二）新組織：政社合一至政經(jīng)分離

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為鄉(xiāng)村三大基層組織之一，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，與村黨組織、村委會各司其職。而1982年憲法修改以前，農(nóng)村人民公社一直實行國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式，即政社合一。公社管理委員會由農(nóng)村基層政權(quán)鄉(xiāng)人民政府和集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)合為一體，集經(jīng)濟(jì)、行政、社會職能于一體，全面管理生產(chǎn)、建設(shè)、財政、貿(mào)易、文教、衛(wèi)生、治安、民兵以及調(diào)解民事糾紛等工作。作為人民公社時代全盤集體化的產(chǎn)物，“政經(jīng)合一”導(dǎo)致傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生法人地位不明、管理制度混亂、獨(dú)立性不足的問題，不利于村民自治與農(nóng)村治理效能的提升。如何構(gòu)建科學(xué)高效的治理結(jié)構(gòu)，推動治理能力與治理水平現(xiàn)代化，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重點任務(wù)，也是實現(xiàn)農(nóng)村集體發(fā)展權(quán)對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求之一。2022年底，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》于十三屆全國人大常委會第三十八次會議上進(jìn)行了審議。該草案提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織結(jié)構(gòu)包括成員大會、理事會、監(jiān)事會，并且除了成員大會人員，其他組織成員可根據(jù)情況與村黨組織、村委會成員交叉任職。也就是說，組織各機(jī)構(gòu)成員應(yīng)當(dāng)在原則上保持獨(dú)立，非必要不交叉，這種做法也表明傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)班子“一肩挑”的做法已經(jīng)無法滿足新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理需求。

（三）新產(chǎn)業(yè)：多業(yè)態(tài)復(fù)合經(jīng)營、三產(chǎn)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重[5]。為了促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能潛力，發(fā)揮三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)，各地區(qū)依托其鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源探索適合自己的融合模式。根據(jù)新華社發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展報告（2022）》，目前已形成訂單式、股份式、托管式、分紅式、市場式等多種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以北京好農(nóng)場為代表的農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合模式、以北緯四十七綠色食品有限公司為代表的產(chǎn)業(yè)鏈延伸模式、以都江堰茶溪谷為代表的功能拓展模式、以象山縣為代表的新技術(shù)滲透模式、以連平鄉(xiāng)村振興示范帶為代表的多業(yè)態(tài)復(fù)合模式、以遼寧省盤山縣國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園為代表的產(chǎn)城融合模式六大典型融合發(fā)展模式。農(nóng)村三產(chǎn)深度融合發(fā)展不僅有助于挖掘鄉(xiāng)村多元價值，探索農(nóng)民增收新渠道，強(qiáng)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)循環(huán)造血功能，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、資源合理有效配置也產(chǎn)生了強(qiáng)大推力。此外，要發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)還有賴于國家力量的支持。作為兼具營利法人與非營利法人之特色的特殊法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、推動三產(chǎn)深度融合發(fā)展、增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)市場競爭力的經(jīng)濟(jì)職能，又具有為集體成員提供基本生活保障、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會職能[6]，而無論是經(jīng)濟(jì)職能還是社會職能的實現(xiàn)都無法單純依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的力量，需要外部支撐[7]。

（四）新農(nóng)民：培育新型農(nóng)民，打造現(xiàn)代化人才隊伍

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力量源泉，也是發(fā)展成果的直接受益者。因而要實現(xiàn)農(nóng)民集體發(fā)展、農(nóng)村農(nóng)民共同富裕，必須做好農(nóng)民隊伍建設(shè)工作，打造知農(nóng)興農(nóng)愛農(nóng)的新農(nóng)民隊伍。與傳統(tǒng)農(nóng)民自然獲取的農(nóng)民身份而言，新農(nóng)民的身份更具社會屬性，可定義為主動適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，主要依靠農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營獲得收入、以務(wù)農(nóng)為職業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。在生產(chǎn)方式上，新農(nóng)民突破了以家庭為單位的生產(chǎn)模式，由自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)。在技術(shù)水平上，新時代的農(nóng)民使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，包括先進(jìn)的育種技術(shù)、灌溉技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)，溫室暖棚技術(shù)，甚至農(nóng)林牧副漁等行業(yè)的先進(jìn)種養(yǎng)殖及技術(shù)，以及農(nóng)副產(chǎn)品的加工等輕工業(yè)行業(yè)的先進(jìn)技術(shù)等。同時新農(nóng)民通過對農(nóng)業(yè)進(jìn)行科學(xué)管理，使之完成由自然經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)向商品化、社會化、專業(yè)化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。在文化教育上，新農(nóng)民不局限于從實際勞作中獲取生產(chǎn)經(jīng)驗，還通過農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、陽光工程、農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等一系列培訓(xùn)措施吸取先進(jìn)經(jīng)驗、構(gòu)建多元知識體系，從而形成有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新農(nóng)民隊伍，以此最大限度激發(fā)人才內(nèi)在活力，持續(xù)性推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步賦能農(nóng)村集體與農(nóng)民個人發(fā)展。

三、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實困境

（一）產(chǎn)權(quán)關(guān)系：虛置與背離

1. 成員權(quán)與股份權(quán)的矛盾屬性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)改革成果虛置

目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)已經(jīng)基本完成。清查核實農(nóng)村集體資產(chǎn)7. 7萬億元、集體土地等資源約4. 37億公頃，確認(rèn)集體成員9億人，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門注冊登記的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級組織約96萬個。多層次、全覆蓋的經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革為集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場經(jīng)營活動提供了保障，但成員權(quán)與股份權(quán)的矛盾屬性使得欣欣向榮的改革成果如空中樓閣。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了一個組織的根本特征。拋開所有權(quán)談組織的形成和運(yùn)行是行不通的，而所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的核心問題。根據(jù)《憲法》《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地歸“農(nóng)民集體”所有。除了土地之外，集體所有權(quán)的對象還包括《民法典》第二百六十條規(guī)定的集體所有的其他動產(chǎn)和不動產(chǎn)。籍于此，農(nóng)民因具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)從而當(dāng)然享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)。但土地確權(quán)的改革手段將農(nóng)民因成員身份取得的所有權(quán)代之以用益物權(quán)，使得新出生和嫁入的村民被排斥在集體之外[8]。當(dāng)因土地征收征用向村民發(fā)放補(bǔ)償款時，村民往往傾向于將征地補(bǔ)償在組織內(nèi)部均分，再重新分配剩余土地，而非“征誰補(bǔ)誰”，此時的確權(quán)證書凜然廢紙一張。“生增、死減”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與“生不增、死不減”的財產(chǎn)股份權(quán)之間的權(quán)利沖突如果無法及時解決，將會導(dǎo)致我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度模糊不清，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)糾紛現(xiàn)象頻繁發(fā)生[9]。

2. 集體股的設(shè)立違背農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革初衷

有地方認(rèn)為，出于集體經(jīng)濟(jì)組織為村民提供基本生活保障、福利待遇等責(zé)任的考慮，有必要在農(nóng)村股份合作制改革的過程中保留部分集體股。比如北京市昌平區(qū)興壽鎮(zhèn)木廠村在設(shè)立村股份經(jīng)濟(jì)合作社的過程中將集體可量化資產(chǎn)分別配置給集體和村民個人，其中集體股占30%，個人股占70%[10]。但集體股的存在本身就與產(chǎn)權(quán)明晰的改革目的相違背，并且不具有設(shè)立依據(jù)以及合法z615/YeAWMMMRKIiG4DKkzFayp+ot8LARvlZUxvBdFI=的持股主體。相較于公司等營利法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，屬于公有制經(jīng)濟(jì)組織，而非實質(zhì)私有的共有制經(jīng)濟(jì)組織，不能改制為公司或企業(yè)。但即使無法直接適用《公司法》有關(guān)持有自身股份的規(guī)定，卻可參照這部分規(guī)定的立法意圖對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否作為集體股持股主體予以討論?！豆痉ā返谝话倭l禁止公司收購其本公司股份，目的在于防止公司的董事或者經(jīng)理等人員通過負(fù)責(zé)公司運(yùn)營的權(quán)利，利用公司所有的股份影響公司決策，損害公司股東或者債權(quán)人利益。同理，如果允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有集體股，會導(dǎo)致組織領(lǐng)導(dǎo)或其他工作人員利用管理組織事務(wù)之便牟取私利，損害組織與其他組織成員利益。

3. 產(chǎn)權(quán)改制加重農(nóng)民稅務(wù)負(fù)擔(dān)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的主要載體，不僅承擔(dān)著作為市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的成本費(fèi)用支出，還必須承擔(dān)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本生活保障、公益性和公共服務(wù)性支出，甚至在財政資金轉(zhuǎn)移支付不足的情況下，還承擔(dān)了一部分政府事務(wù)性支出。因此在稅務(wù)管理方面，應(yīng)對集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位予以尊重，以同樣的稅收標(biāo)準(zhǔn)對待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他市場主體滿足形式上的平等，但不具備實質(zhì)上的平等。產(chǎn)權(quán)改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅在工商登記環(huán)節(jié)需要交稅，在經(jīng)營過程中還需承擔(dān)多種改革之前無需繳納的稅種，包括個人所得稅、企業(yè)所得稅、契稅、營業(yè)稅等，綜合稅率可達(dá)30%以上[11]。過重的稅務(wù)負(fù)擔(dān)不僅違背了改革初衷，破壞了公平的稅收環(huán)境，更是削減了農(nóng)民紅利，不利于農(nóng)民個人發(fā)展。針對繁重的稅賦負(fù)擔(dān)，各地或是免征少征、或是通過其他補(bǔ)貼政策減輕因承擔(dān)公共事務(wù)產(chǎn)生的財政壓力。龍巖市上杭縣于近日審議通過的工作方案中就規(guī)定免征因村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅以及農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記費(fèi)等相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。上海閔行區(qū)則通過銀行貸款貼息補(bǔ)貼、農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償金等制度減輕農(nóng)業(yè)地區(qū)村級組織社會治理等支出壓力。此類舉措對于緩解稅收壓力確有實效，但相較于法律，地方政策的輻射范圍與約束力度十分有限，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有的稅收扶持措施做出具體規(guī)定的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》中條文表述又過于寬泛模糊，對于解決稅收問題不具有實際作用。

（二）組織：集中化與形式化

1. 政經(jīng)合一與政經(jīng)分離

在關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理體系的課題研究中，“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分離”的矛盾一直存在。即使經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，仍有部分農(nóng)村集體保留了政經(jīng)合一的治理模式。那么村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織三套牌子、一套人馬的做法究竟是利大于弊還是弊大于利呢？誠然政經(jīng)合一的存在和延續(xù)具有降低政策落實成本、減輕組織財政壓力的獨(dú)特優(yōu)勢，尤其是對于發(fā)展落后、人才匱乏、空心化嚴(yán)重的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，組織成員之間的交叉任職已是最優(yōu)選擇。但這種組織方式也存在一定的弊病。一方面組織架構(gòu)過分重合會造成各基層組織權(quán)力邊界模糊，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)范不清、職責(zé)不明，為集體成員參與公共管理與決策設(shè)置障礙。另一方面權(quán)力集中易滋生腐敗或負(fù)責(zé)人行事專斷，忽略民眾意見?？梢哉f政經(jīng)不分既與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的要求和生產(chǎn)力發(fā)展的需要不相適應(yīng)，也同黨要管黨、黨政分開、政企分開的需要背道而馳。其實在現(xiàn)代社會系統(tǒng)中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分工與分化具有必然性，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳于2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》也提出在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行“政經(jīng)分開”試驗?？傊壳靶滦娃r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展仍面臨著這樣一個矛盾沖突，矛盾雙方分別是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代化應(yīng)有之義的“政經(jīng)分離”與現(xiàn)實中仍在部分鄉(xiāng)村中存續(xù)的“政經(jīng)合一”。

2. 組織章程有名無實，監(jiān)督制度形同虛設(shè)

以廣東省與四川省為例，《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》與《四川農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》有關(guān)組織章程內(nèi)容的規(guī)定可以說是對農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》的搬運(yùn)與復(fù)刻。然而在實踐中，即使是相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展面臨的困惑與急需解決的問題也可能大不相同。示范章程僅用于為集體組織規(guī)章制定提供基本格式、引領(lǐng)大致方向，應(yīng)當(dāng)盡可能允許和鼓勵村集體或農(nóng)民集體發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，在制定具體規(guī)章時考慮現(xiàn)實情況，融入地方特色。如果為了在形式上完全貼合示范章程而忽略實際需求，不免本末倒置。章程的生命力在于實施，而不是制定，得不到實際貫徹的章程只是一張廢紙。在實踐中，存在多種原因?qū)е抡鲁烫撝?，可能因集體組織事務(wù)簡單從而略過章程規(guī)定程序直接內(nèi)部決策，也可能因人員的交叉任職使得章程規(guī)定不具備實際履行的必要，也可能因區(qū)位條件、資源稟賦等客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展劣勢不具備實際運(yùn)行的條件。此類章程制定多是為了滿足改革需要和地方政府要求，而非出于現(xiàn)實需要[12]。此外在對集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督方面，部分村集體存在交叉任職的情況導(dǎo)致作為監(jiān)督主體的監(jiān)事會無法發(fā)揮應(yīng)有的作用[13]。某些地區(qū)的財務(wù)公開情況也不容樂觀，根據(jù)中央規(guī)定，村級財務(wù)必須公開，最遲三個月公開一次，部分中西部地區(qū)鄉(xiāng)村年內(nèi)平均公開農(nóng)村財務(wù)未能達(dá)到四次[14]。

（三）產(chǎn)業(yè)：失衡與滯后

1. 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程地區(qū)差異顯著

根據(jù)2019年底完成的清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)顯示，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)分別占全國村級總資產(chǎn)的64. 7%、17. 7%、17. 6%。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點的全面推開，以及中央各項針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策的落實，中西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)現(xiàn)象有所改善，但目前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不平衡問題仍然存在[15]。相對于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化走在前列的東部地區(qū)，中西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在以下幾點不足：（1）產(chǎn)業(yè)類型單一。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部發(fā)布的2023年優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)名單為例，中西部地區(qū)入選的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群28個，其中種植業(yè)產(chǎn)業(yè)集群18個，畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)集群7個，制作業(yè)產(chǎn)業(yè)集群3個[16]。對第一產(chǎn)業(yè)的過度依賴導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)仍然停留在初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上，產(chǎn)品附加值低且受環(huán)境影響較大，產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)難以有效促進(jìn)農(nóng)民共同富裕。（2）產(chǎn)業(yè)鏈條難以成型。產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建方法多元，可以建立“公司+園區(qū)+農(nóng)戶”的組織形式，也可以建立“品牌+標(biāo)準(zhǔn)+規(guī)模”的經(jīng)營體制。只有形成具體規(guī)模的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)，才能使經(jīng)濟(jì)效益實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。目前部分中西部鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)擁有地區(qū)特色資源與區(qū)位優(yōu)勢，但出于集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合程度不足、負(fù)責(zé)人經(jīng)營管理能力不足等原因，致使這部分地區(qū)仍保持小散亂、層次低、鏈條短的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，未形成具有本地獨(dú)特優(yōu)勢的完整產(chǎn)業(yè)鏈條[17]。（3）創(chuàng)新后勁不足，缺乏內(nèi)生動力。能否保持創(chuàng)新發(fā)展能力，持續(xù)生產(chǎn)創(chuàng)新成果，是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)賦能鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵[18]。第一產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間有限，相鄰地域區(qū)位優(yōu)勢高度重合，難以跳出同質(zhì)化競爭的桎梏。再者中西部地區(qū)專業(yè)人才匱乏導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力及資源統(tǒng)籌能力較弱，通過資源開發(fā)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力明顯不足，無法實現(xiàn)集體資產(chǎn)利用效益最大化。

2. 產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程滯后

鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)民共同富裕的重要路徑。中央網(wǎng)信辦等五部門聯(lián)合印發(fā)《2023年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》，要求各地以數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，整體帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。目前我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)數(shù)字化建設(shè)主要面臨兩方面問題。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度不足。我國農(nóng)村大部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和智能手機(jī)的普及，然而仍然不具備5G網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，無法滿足云計算、物聯(lián)網(wǎng)、VR技術(shù)、大數(shù)據(jù)、邊緣計算等新技術(shù)對網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)環(huán)境的需求?；A(chǔ)設(shè)施的落后使得數(shù)字醫(yī)療、產(chǎn)權(quán)數(shù)字登記、數(shù)字資源整合等一系列數(shù)字化舉措難以推進(jìn)。并且當(dāng)前大多數(shù)地方都未建立縣鄉(xiāng)級的數(shù)據(jù)中心，無法支撐起高效的數(shù)字化鄉(xiāng)村治理[19]。另一方面，缺乏科學(xué)合理的政策舉措。農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源相關(guān)數(shù)據(jù)的收集，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財政等多個部門相互協(xié)調(diào)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效銜接，但由于未建立能夠打通各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)協(xié)作、跨部門協(xié)作的統(tǒng)一“三農(nóng)”數(shù)字平臺，導(dǎo)致數(shù)據(jù)之間銜接不暢，工作效率低下。

（四）農(nóng)民：流失與缺位

1. 人才留不住與引不進(jìn)

目前鄉(xiāng)村普遍存在人口老齡化、人才匱乏的問題，發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重[20]。根據(jù)七普數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口約2. 6億人，其中鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、城市老人分別占比46%、20%、34%。之所以鄉(xiāng)村的老齡化問題最為嚴(yán)重，一方面在于人才留不住。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村與城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面的差距不斷拉大，成為難以逾越的鴻溝。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，相較于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險較大，缺乏保障，且生產(chǎn)強(qiáng)度與所得不成正比。在發(fā)展思路方面，部分村級集體經(jīng)濟(jì)組織對政策扶持依賴性過強(qiáng)，缺乏主觀能動性?？傊?，城鄉(xiāng)之間的差距促使年輕一代的農(nóng)民走出農(nóng)村，投身城市建設(shè)，從而導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力不足。另一方面在于人才的引不進(jìn)。城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、公共服務(wù)建設(shè)水平、收入水平等方面的現(xiàn)實差距、外界對于農(nóng)村存在的傳統(tǒng)思維偏見等不利于農(nóng)村發(fā)展的要素使得人才對鄉(xiāng)村望而卻步。同時農(nóng)村因經(jīng)濟(jì)實力不足無力為各行業(yè)優(yōu)秀人才提供優(yōu)厚的福利待遇及廣闊的發(fā)展空間，致使鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀人才匱乏。

2. 人才培育機(jī)制缺失，專業(yè)型、復(fù)合型人才缺位

首先，鄉(xiāng)村缺乏系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的人才培養(yǎng)體系、完善的競爭激勵機(jī)制及通暢透明的上升渠道，使得人才能力得不到施展，自我價值得不到有效實現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致對優(yōu)秀人才缺乏吸引力，未能形成人才聚集新高地。此外，人才培訓(xùn)形式和內(nèi)容相對單一。在全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，要培育新型農(nóng)民，建設(shè)新時代鄉(xiāng)村人才隊伍，不能僅著眼于培育農(nóng)技人員等農(nóng)村實用型人才，更重要的是培育目前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展缺乏的各類專業(yè)性人才，比如管理型人才與經(jīng)營型人才。在集體經(jīng)濟(jì)組織管理人與其他鄉(xiāng)村基層組織負(fù)責(zé)人存在交叉任職的情況下，常出現(xiàn)由行政管理能力出色，但市場運(yùn)營管理專業(yè)化能力不足的村干部兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的情況。專業(yè)管理人員的缺位導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行效率低下，難以察覺市場動向，把握發(fā)展方向，做出正確的市場選擇，因而需要具有豐富管理知識與管理經(jīng)驗的人才進(jìn)入集體組織進(jìn)行專業(yè)化管理。且相較于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏完善的市場營銷機(jī)制和專業(yè)化營銷策略，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品競爭力不足，難以推入市場，且占領(lǐng)一定市場份額。因此需要有一批懂市場、擅經(jīng)營、會營銷的專業(yè)人才，對產(chǎn)品進(jìn)行有效包裝，從而增強(qiáng)產(chǎn)品市場競爭力，提高農(nóng)民收入。

四、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化路徑

（一）產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)化與法制化

1. 落實土地確權(quán)成果，助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從成員權(quán)本位向股權(quán)本位轉(zhuǎn)變

科斯定理認(rèn)為，組織內(nèi)部的交易成本低于外部市場的交易成本時，組織才會產(chǎn)生，而降低交易成本的關(guān)鍵是合理的產(chǎn)權(quán)制度安排[21]。因此新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要降低交易成本實現(xiàn)效益最大化，需建立在整合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資源、激發(fā)各類資源獨(dú)特優(yōu)勢、明確組織內(nèi)部各個要素主體的權(quán)利、構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰的制度體系的基礎(chǔ)上。針對土地確權(quán)所確立的財產(chǎn)權(quán)原則與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確立的成員權(quán)原則之間的內(nèi)生性沖突，應(yīng)將確權(quán)成果落到實處，助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從成員權(quán)本位向股權(quán)本位轉(zhuǎn)變。首先，長期以來在農(nóng)村地區(qū)一直存在土地屬于天然取得資源的根深蒂固的傳統(tǒng)觀念，似乎因結(jié)婚、生育、扶養(yǎng)收養(yǎng)、政策性移民等原因取得農(nóng)民集體成員身份一定伴隨著對土地資源的取得。事實上農(nóng)民確實能夠因加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得集體共同享有的土地所有權(quán)，但無法取得已量化到個人的股份權(quán)。對此應(yīng)當(dāng)對土地確權(quán)成果予以保證，以政策文件形式確保土地確權(quán)到戶后股份權(quán)在一段時期內(nèi)存續(xù)，不因組織成員增減有所變動，落實“資源變資產(chǎn)”。其次，有學(xué)者提出現(xiàn)階段可以在適時和有條件地擴(kuò)大流動范圍的前提下將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)轉(zhuǎn)讓限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部[11]。但要實現(xiàn)規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易并非易事，需要完善的交易體系、交易規(guī)則、風(fēng)險防控與監(jiān)督管理機(jī)制。而我國目前產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系并不完善，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化工作仍停留在試點階段。在這種制度不完備的情況下草率開放產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，容易使得股權(quán)流向組織之外，造成城市資本入侵鄉(xiāng)村，持股農(nóng)民也將會因為喪失股份權(quán)而失去集體經(jīng)濟(jì)組織保障。

2. 以立法形式明確農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位

《民法典》與《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》皆明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，但對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位的特別之處未做具體說明，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在股權(quán)設(shè)置、稅收繳納等方面缺乏比較清晰和具有可操作性的法律規(guī)范指引。對此，建議在《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》原有條文的基礎(chǔ)上完善相關(guān)規(guī)定。在股權(quán)設(shè)置上，原則上應(yīng)當(dāng)以個人股為主，禁止集體股的設(shè)置。集體股的存在本身與產(chǎn)權(quán)改制市場化與開放化的發(fā)展方向相違背，導(dǎo)致集體資產(chǎn)仍面臨產(chǎn)權(quán)不清的尷尬局面。部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益低下，生產(chǎn)方式落后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為確保村級公共產(chǎn)品的提供和公共服務(wù)的維持而設(shè)置集體股，而草案中的公益公積金同樣可以滿足上述需求，集體股的存在并非必要。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題上，草案并未規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因其特殊職能與地位應(yīng)當(dāng)享有的稅收優(yōu)惠。對此應(yīng)當(dāng)視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公共事務(wù)承擔(dān)情況給予不同程度稅收減免，僅針對公共事務(wù)已納入政府財政的覆蓋范圍從而不用承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給職能的集體經(jīng)濟(jì)組織所得部分征收企業(yè)所得稅。

（二）堅持黨建引領(lǐng)，完善治理利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

1. 強(qiáng)化基層黨組織對政經(jīng)分離的引領(lǐng)作用

農(nóng)村治理必須抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)這一“牛鼻子”。作為中國共產(chǎn)黨深入基層的神經(jīng)末梢，農(nóng)村基層黨組織相較于其他兩個基層組織，更具政治領(lǐng)導(dǎo)力、群眾凝聚力與思想號召力。因而有必要充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)各方面工作的“主心骨”作用，有機(jī)融合基層黨組織的政治、組織、服務(wù)等功能，從而將黨的政策方針充分落實為利民惠民富民的具體行動，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同發(fā)展。2024年中央一號文件也強(qiáng)調(diào)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。要化解“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分離”的矛盾，勢必也要強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用，堅持“黨建引領(lǐng)下的政經(jīng)分離”原則。所謂“黨建引領(lǐng)的政經(jīng)分離”是指在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“政經(jīng)分離”改革時，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層黨組織對集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督，發(fā)揮主流價值觀引領(lǐng)的優(yōu)勢[22]。相較于傳統(tǒng)的“政經(jīng)合一”對集體經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，“黨建引領(lǐng)下的政經(jīng)分離”的獨(dú)特之處在于其僅提供價值引領(lǐng)，避免行政力量對集體經(jīng)濟(jì)過度介入。特別是對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)來說，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步階段，總體上面臨資源匱乏、規(guī)模小、創(chuàng)收能力差、市場化程度低等問題，需要具有引領(lǐng)功能的基層黨組織助其集聚并整合資源進(jìn)行高效開發(fā)利用，做大“集體經(jīng)濟(jì)蛋糕”。

2. 完善成員治理利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推廣“股權(quán)賦分+積分”模式

村民自治是鄉(xiāng)村治理體系的本體和核心[23]。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程與監(jiān)督制度形同虛設(shè)的問題來源于組織成員缺乏集體行動邏輯基點，導(dǎo)致內(nèi)部治理動力與組織事務(wù)參與積極性不高，自治力低下。有地區(qū)采取組織成員治理利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的做法，將組織成員參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人內(nèi)部治理與所得收益聯(lián)結(jié)，參與度與收益分配數(shù)額呈正相關(guān)關(guān)系。貴州省龍里縣谷腳鎮(zhèn)探索了“股權(quán)賦分+積分”這一利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，采用賦予股權(quán)分值疊加文明實踐積分和特殊貢獻(xiàn)積分制度進(jìn)行利益分配。通過“股權(quán)賦分、股民積分”，年終根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)效益確定分值金額，兌現(xiàn)股民分紅金。將組織成員參與集體事務(wù)的情況作為收益分配要素之一的策略可以大大激勵成員積極參與公共事務(wù)治理，提升對于集體組織的認(rèn)同感和參與感，從而明確成員在享有組織保障權(quán)益的同時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共事務(wù)治理義務(wù)，比如嚴(yán)格按照章程規(guī)定執(zhí)行組織決議、監(jiān)督組織運(yùn)行?！肮蓹?quán)賦分+積分”的治理模式是一個能撬動群眾主動參與鄉(xiāng)村治理的“杠桿”，應(yīng)當(dāng)將這一模式在基層推廣開來，利用積分加減細(xì)則提高群眾對基層治理的參與度，建設(shè)村民共建、共治、共享的美麗鄉(xiāng)村。

（三）實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

1. 做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型規(guī)劃

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的首要環(huán)節(jié)，就是要為發(fā)展方向、發(fā)展態(tài)勢做出完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。具體產(chǎn)業(yè)類型的擇定，可以在充分考慮本地區(qū)區(qū)位與資源優(yōu)勢的前提下，以資源配置效益最大化為目標(biāo)，依據(jù)數(shù)據(jù)模型制定翔實且較為長期的整體規(guī)劃。首先，應(yīng)當(dāng)抓住地方特色，又不囿于固定模式。深入探索本土特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，打造本土品牌，挖掘本地區(qū)人文優(yōu)勢與歷史沉淀，但又不直接套用區(qū)位優(yōu)勢近似地區(qū)的發(fā)展模式，避免陷入同質(zhì)化競爭的藩籬。青島的特色產(chǎn)業(yè)化道路可以說發(fā)揮了很好的示范功能。在青島市內(nèi)，即便是相鄰的縣區(qū)，依托相似的區(qū)位優(yōu)勢，仍打造了超過二十條特色產(chǎn)業(yè)鏈，包括以寶山鎮(zhèn)、張家樓街道和六汪鎮(zhèn)為核心的藍(lán)莓產(chǎn)業(yè)、即墨區(qū)的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)、嶗山區(qū)的茶產(chǎn)業(yè)等。其次，整合優(yōu)勢資源，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)“造血功能”。扶助資源優(yōu)勢地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織深度發(fā)掘休閑旅游、健康養(yǎng)生、農(nóng)耕體驗等新業(yè)態(tài)，以豐富產(chǎn)品供給、構(gòu)建品牌體系、提升質(zhì)量效益為重點，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游精品工程，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入并帶動農(nóng)民群眾增收。再通過農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場+小農(nóng)戶等形式，將小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收合理銜接，破解產(chǎn)業(yè)類型單一、個體力量薄弱的不足。

2. 搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈條

搭建各個環(huán)節(jié)緊密銜接且有序發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)鏈條是優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資源要素，有機(jī)聯(lián)結(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營主體，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要動能。首先，應(yīng)當(dāng)在整合新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織前期發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、拓展產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)模式的同時，以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為依托探索產(chǎn)業(yè)多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。其次，探索農(nóng)村電商發(fā)展創(chuàng)新道路，完善“互聯(lián)網(wǎng)+”新發(fā)展鏈條。通過網(wǎng)絡(luò)平臺直播帶貨等渠道增加農(nóng)產(chǎn)品線上銷售額，通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)智能化物流配送，數(shù)字化信息貫通生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、銷售、消費(fèi)、服務(wù)等各環(huán)節(jié)，拓寬新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品發(fā)展鏈條，促進(jìn)產(chǎn)銷有效銜接。最后，各地應(yīng)圍繞《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加快農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》“保供固安全、振興暢循環(huán)”的指導(dǎo)思想，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新鏈與服務(wù)鏈對接，打造各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和主體緊密關(guān)聯(lián)、有效銜接、耦合配套、協(xié)同發(fā)展的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈[24]。

3. 以數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村振興

作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要突破口，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的數(shù)字化在鄉(xiāng)村已經(jīng)展現(xiàn)出多種新發(fā)展面貌，應(yīng)繼續(xù)深入挖掘和利用各類社會資源，共同助力建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村和數(shù)字中國。一方面，實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動。以加強(qiáng)基層智慧能力建設(shè)、增強(qiáng)社區(qū)信息化應(yīng)用能力為重點，健全完善基層治理大數(shù)據(jù)庫，推動村及社區(qū)信息填報、數(shù)據(jù)采集等“一口報”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)一次采集多方利用，以此提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力。另一方面，向農(nóng)村延伸“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)振興”，將鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺建設(shè)與鄉(xiāng)村治理實踐深度融合。2021年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與騰訊公司就“耕耘者”振興計劃達(dá)成戰(zhàn)略合作，該計劃聚焦于鄉(xiāng)村治理骨干和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人開展培訓(xùn)，并為基層治理骨干免費(fèi)開發(fā)和提供數(shù)字化工具，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效。“耕耘者”振興計劃不僅是落實中央有關(guān)決策部署的重要舉措，更是切合了鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。目前該計劃已與廣東、四川、湖北、青海等省合作，個性化定制了“粵治美”“川善治”“鄂參與”“青松治”等多個鄉(xiāng)村治理數(shù)字平臺，有必要將其推廣至更多省份，通過培訓(xùn)傳遞發(fā)展經(jīng)驗，通過數(shù)字化工具將“積分制”“清單制”“村民說事”等行之有效的基層治理辦法推廣到數(shù)萬村莊，構(gòu)建起成體系、廣覆蓋、多功能的“云上”基層治理平臺。

（四）改造舊農(nóng)民，引進(jìn)新人才

1. 內(nèi)筑：舊農(nóng)改造，培育善經(jīng)營、懂技術(shù)、會管理的“新型職業(yè)農(nóng)民”

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)，關(guān)鍵在人才，關(guān)鍵靠人才[25]。要實施人才戰(zhàn)略，實現(xiàn)人才賦能鄉(xiāng)村發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)健全村級人才培育體系，將知識及技能專業(yè)化程度嚴(yán)重不足的舊農(nóng)民，改造培育成善經(jīng)營、懂技術(shù)、會管理的“新型職業(yè)農(nóng)民”。一方面，始終將村民放在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體地位，并通過建設(shè)綜合性的村民學(xué)校，開展技術(shù)培訓(xùn)提升新生代農(nóng)民職業(yè)技能，或者與高校以及其他社會力量展開合作，通過講座等形式向農(nóng)民傳授先進(jìn)經(jīng)驗，不斷提升農(nóng)民群眾的科學(xué)文化素養(yǎng)和技能水平。另一方面，動員品德高尚、能力突出、影響廣泛的“新鄉(xiāng)賢”作為新型農(nóng)民隊伍的領(lǐng)頭人。領(lǐng)頭人作為集體組織重要事務(wù)的決策者與組織成員的精神支柱，其綜合素質(zhì)水平對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與發(fā)展成效具有極大影響。領(lǐng)頭人可以是本村現(xiàn)任村干、致富能手或其他具有優(yōu)秀品質(zhì)的人才，重點在于發(fā)揮引領(lǐng)作用，帶領(lǐng)本地農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村、致富鄉(xiāng)村。此外，還應(yīng)當(dāng)加大教育資源向農(nóng)村傾斜，多渠道增加農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源供給，使得農(nóng)村學(xué)子不必外出求學(xué)，從根本上解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)人才短缺的問題。

2. 外引：引雁回巢，構(gòu)建緊缺人才“綠色通道”

要解決農(nóng)村人才匱乏問題，除了“內(nèi)筑”，還需“外引”。一方面探索建立吸引外出人才回鄉(xiāng)體制機(jī)制。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委等部門先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作的意見》《關(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等文件，引導(dǎo)各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。接下來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以“領(lǐng)頭雁”為回引重點，打好“感情牌”“鄉(xiāng)情牌”，深入實施農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人培育行動，加強(qiáng)政策扶持，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)，重點從本村致富帶頭人、外出經(jīng)商和務(wù)工人員、高校畢業(yè)生、退休干部職工等優(yōu)秀人才中，擇優(yōu)選擇有情懷、有理想、有想法，敢于腳踏實地帶頭干，勇于擔(dān)當(dāng)?shù)娜藛T進(jìn)行回引。另一方面，要實現(xiàn)人才振興，除了吸引外出人才返鄉(xiāng)，還需多管齊下吸引各方優(yōu)秀人才助力鄉(xiāng)村建設(shè)。一則制定人才引進(jìn)相關(guān)政策，完善人才發(fā)展平臺。通過為人才創(chuàng)業(yè)提供無息金融貸款、給予個人所有的專利或技術(shù)成果一定股利分配權(quán)利、在土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)營等方面“一事一議”等傾斜性強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)扶持政策，大力支持鼓勵人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)，對有志人才形成良好的吸引力。二則為鄉(xiāng)村建設(shè)注入新鮮血液，打造年輕化人才隊伍。通過持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊，引導(dǎo)選調(diào)生、大學(xué)生“村官”、科技特派員等各類人才資源繼續(xù)下沉到鄉(xiāng)村振興一線成為骨干力量，為農(nóng)民集體發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐。

參 考 文 獻(xiàn)

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Realistic dilemmas and optimization path for rural collective economic development——guided by the realization of farmers’ collective development right

LI Shengli，YANG Xiaoyu

（School of Law，Anhui University，Hefei 230001，China）

Abstract： The farmers’ collective development right is oriented towards alleviating the constraints in strengthening the rural col- lective economy， promoting the organic combination of "the three governance ways" （autonomy， rule of law and rule of morality）and optimizing the rural social security supply in the post-poverty-alleviation era. The rural collective economy， as the core of the farmers’ collective development right， is the only way to realize the common prosperity of farmers and rural areas and build a har- monious and beautiful countryside. Faced with the goal to achieve the new rural collective economy development with clear prop- erty right relationship， a scientific governance structure， a sound operation mode and a reasonable distribution of benefits， there are still many shortcomings in property rights structure， organizational structure， industrial development， and talent training. In this regard， we should explore multiple mechanisms for the development and strengthening of the rural collective economy through a variety of measures such as upholding legislative guarantees， strengthening party organization leadership， innovating governance mechanisms， improving industrial planning， and implementing talent strategies.

Keywords： Rural collective economy；Farmers’ collective development right；Rural revitalization；Common prosper

（編輯：牛曉霞）