違法占地處罰，如何避免房地分離

案 情

2024年4月，某市財(cái)政局收到該市城北區(qū)某鎮(zhèn)紅星村的律師函，要求支付20萬(wàn)元的土地租金。財(cái)政局核查后發(fā)現(xiàn)，紅星村主張的租金與市自然資源局移交的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓有關(guān)。

事情的起因是，紅星村附近的城市快速路在2023年9月通車(chē)后，村委會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用農(nóng)用地建設(shè)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓，并出租給某快遞公司作為轉(zhuǎn)運(yùn)倉(cāng)庫(kù)使用。2023年12月，市自然資源局收到舉報(bào)線索后，組織執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)紅星村違法占地行為進(jìn)行了查處。

經(jīng)核查，物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓所占土地涉及曬場(chǎng)2100平方米、園地3500平方米、農(nóng)村道路1400平方米等，但符合當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃。市自然資源局依據(jù)《土地管理法》第七十七條規(guī)定，對(duì)紅星村村委會(huì)進(jìn)行行政處罰：沒(méi)收在非法占用土地上新建建筑物9800平方米，處以罰款20.6萬(wàn)元，責(zé)令退還非法占用的7000平方米土地。

2024年1月，市自然資源局向市財(cái)政局發(fā)出《關(guān)于移交土地執(zhí)法檢查工作中沒(méi)收建筑物及構(gòu)筑物的函》，請(qǐng)市財(cái)政局依法接收市自然資源局沒(méi)收的建筑物及構(gòu)筑物，市財(cái)政局核驗(yàn)了處罰文書(shū)以及建筑物、構(gòu)筑物后，對(duì)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓采取換鎖并貼封條的方式進(jìn)行處理。

2024年2月，市自然資源局向城北區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行了20.6萬(wàn)元的罰款。執(zhí)行完畢后，紅星村村委會(huì)向市自然資源局出具了《收到退還土地證明》。

2024年3月，為盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，市財(cái)政局委托市平臺(tái)公司對(duì)沒(méi)收取得的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓等閑置不動(dòng)產(chǎn)組織公開(kāi)招租，快遞公司通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)方式，競(jìng)得此物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的租賃權(quán)，在簽訂合同后支付年租金45萬(wàn)元。紅星村了解到市財(cái)政局將物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓重新招租后，要求承租人快遞公司支付土地租金20萬(wàn)元?？爝f公司以出租方不是紅星村為由拒絕了該村的要求，紅星村就以律師函的方式要求市財(cái)政局支付土地租金。

分 析

在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于違法占地的處罰，既有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處，也有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處的情形，其中，矛盾和爭(zhēng)議最大的就是對(duì)集體土地上違法占地的情形并處“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還違法占用的土地”兩項(xiàng)處罰引發(fā)的房屋歸屬分離的矛盾問(wèn)題。

自然資源部門(mén)對(duì)非法占用土地的處罰，主要的依據(jù)是《土地管理法》第七十七條中“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款”的相關(guān)規(guī)定，其適用沒(méi)收處罰的條件是用地須符合土地利用總體規(guī)劃，也就是說(shuō)即便行為人違法建筑占用的土地屬于集體用地，但其符合土地利用總體規(guī)劃，自然資源部門(mén)可以作出沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，而不是責(zé)令限期拆除。沒(méi)收措施是對(duì)違法占地行為的一種法律制裁，旨在維護(hù)土地使用的合法性和規(guī)劃的有效性。此類(lèi)處罰決定也將得到人民法院的支持，這在最高人民法院行政裁定書(shū)〔（2020）最高法行申4372號(hào)〕的裁定意見(jiàn)中有清晰表述。但在實(shí)踐中需要特別注意的是，同時(shí)并處其他處罰時(shí)，需要避免出現(xiàn)邏輯性的矛盾。

本案例中，紅星村未經(jīng)審批，建設(shè)了物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓，因建設(shè)占地位于該市國(guó)土空間規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，符合法律規(guī)定的沒(méi)收處罰情形，市自然資源局作出沒(méi)收紅星村非法新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，符合相關(guān)的法律法規(guī)。但為達(dá)到圖斑結(jié)案銷(xiāo)號(hào)的效果，又同時(shí)并處責(zé)令退還土地的處罰，導(dǎo)致了執(zhí)行的矛盾。

對(duì)集體土地上違法建筑物采取沒(méi)收處置，在實(shí)踐中極易引發(fā)的是房地分離的爭(zhēng)議。由于行政處罰涉及集體土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的路徑?jīng)]有明確規(guī)定，當(dāng)集體土地上的建筑物被沒(méi)收后，若同時(shí)并處責(zé)令違法主體將土地退還集體，將導(dǎo)致沒(méi)收建筑物與其所占用的土地權(quán)屬分離，即建筑物為政府所有而土地為集體所有的房地分離問(wèn)題，與《民法典》第三百五十七條中“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”的相關(guān)規(guī)定不符，違背了“房地一體化處置”原則。

其根源在于，自然資源執(zhí)法規(guī)則中要求退還土地的處罰材料作為結(jié)案的必備要件，使得自然資源部門(mén)在執(zhí)法實(shí)踐中，習(xí)慣性將“沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還土地”兩項(xiàng)處罰并處，但沒(méi)收的建筑物又不能脫離非法占用的土地而獨(dú)立存在，實(shí)際上，退還非法占用的土地與沒(méi)收建筑物行政處罰無(wú)法實(shí)際執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)令退還土地淪為“紙面執(zhí)法”。

要消除此類(lèi)問(wèn)題，首先，要及時(shí)調(diào)整自然資源執(zhí)法結(jié)案規(guī)則，從根源上消除將兩項(xiàng)處罰硬性并處的機(jī)械執(zhí)法習(xí)慣；其次，基層自然資源執(zhí)法部門(mén)在作出具體行政處罰時(shí)，結(jié)合實(shí)際分析案件的內(nèi)部邏輯，既要避免責(zé)令違法主體將土地退還給違法主體自己的矛盾現(xiàn)象，又要避免房地分離處置而引發(fā)權(quán)利歸屬爭(zhēng)議。

本案例中，市自然資源局對(duì)紅星村違法建設(shè)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓處以沒(méi)收處罰后，又責(zé)令將土地退還紅星村，在執(zhí)法處罰文件中以書(shū)面方式將物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓與集體土地使用權(quán)分離。紅星村雖然不能實(shí)際運(yùn)營(yíng)土地取得收益，卻以房地權(quán)利分離為由主張分享建筑物出租中對(duì)應(yīng)的土地收益。由此引發(fā)的糾紛，需要市自然資源局通過(guò)糾正處罰中的物權(quán)處置矛盾予以解決。

值得注意的是，責(zé)令限期拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他設(shè)施的處罰，在行為人履行拆除義務(wù)并恢復(fù)土地原狀后，無(wú)論是對(duì)建筑物或是土地都沒(méi)有繼續(xù)完善相關(guān)手續(xù)的要求。然而，沒(méi)收建筑物的處罰則有所不同，它并不會(huì)因?yàn)榱P沒(méi)而使得建筑物自動(dòng)轉(zhuǎn)為合法，仍須補(bǔ)辦用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)使得被沒(méi)收建筑物合法化，特別是涉及集體土地的，還應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。

為使被沒(méi)收建筑物能夠?qū)崿F(xiàn)合理利用，資產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)會(huì)同自然資源管理部門(mén)針對(duì)實(shí)際情況補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，并組織對(duì)建筑物的實(shí)際情況進(jìn)行論證，經(jīng)論證質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、消防安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等方面均符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，可通過(guò)臨時(shí)使用、出租、調(diào)撥、拍賣(mài)等措施盤(pán)活，避免長(zhǎng)期閑置，造成國(guó)有資源浪費(fèi)。

本案例中，市財(cái)政局通過(guò)招租方式盤(pán)活被沒(méi)收的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓無(wú)可厚非，需要理順的是市自然資源局對(duì)紅星村退還土地的處罰，雖然只是形式上的執(zhí)行，并未實(shí)現(xiàn)權(quán)利轉(zhuǎn)移，但已然讓紅星村誤認(rèn)為其享有物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)，從而引發(fā)了權(quán)屬糾紛。這需要市自然資源局通過(guò)對(duì)部分處罰決定進(jìn)行糾正的方式予以化解。

綜上所述，自然資源管理部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)確掌握“責(zé)令退還非法占用的土地”

“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”等處罰措施的內(nèi)涵及適用范圍，避免在違法案件處罰中出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法，導(dǎo)致行政處罰內(nèi)容無(wú)法實(shí)際執(zhí)行問(wèn)題。更須注意的是，在對(duì)涉及集體土地上違法建筑物處罰時(shí)，更要避免既向財(cái)政部門(mén)移交罰沒(méi)的地上建筑物又向村集體退還土地的矛盾情況。

在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)把握“房地一體原則”“合理利用原則”“正當(dāng)程序原則”等基本原則，充分結(jié)合實(shí)際情況，分析并處的處罰是否存在內(nèi)在的矛盾，充分考慮作出具體行政處罰內(nèi)容的合理性，確保作出的處罰措施或并處的處罰措施均合理、合法，樹(shù)立執(zhí)法的權(quán)威性。沒(méi)收處罰后應(yīng)及時(shí)完善用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)，涉及集體土地上的違法建筑，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持房地一體原則，在處置前對(duì)集體土地進(jìn)行收儲(chǔ)或者征收，若屬村集體土地上建造公共設(shè)施或者公益設(shè)施的，則可保留集體性質(zhì)，交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或?qū)俚卮逦瘯?huì)管理。

本案例中，市自然資源局沒(méi)有準(zhǔn)確地理解“責(zé)令退還土地”的內(nèi)涵是“責(zé)令違法主體將違法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者”，而導(dǎo)致將違法占用土地退還違法主體的矛盾做法。最終，市自然資源局按照市司法局的建議撤銷(xiāo)了“責(zé)令退還土地”的處罰決定，并會(huì)同市財(cái)政局補(bǔ)辦了物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的征收、用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。（作者單位：南寧市自然資源局）