優(yōu)化國土空間格局 擘畫“一美三高”圖景

作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎，廣東省廣州市是兼?zhèn)渖剿痔锖６囝愖匀毁Y源要素且人口、經(jīng)濟、建設高度集聚的超大城市。在新一輪國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，廣州市立足新發(fā)展階段，基于規(guī)模大、人口密集、歷史悠久、特征多元等超大城市特點與挑戰(zhàn)，進一步探索以“一美三高”（美麗國土空間格局和高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理）為導向的超大城市治理新路徑。

塑造依山傍水美麗國土空間

在“多規(guī)合一”改革中，廣州市堅持底線思維，科學劃定“三區(qū)三線”，突出國土多樣性、生物多樣性、風貌多樣性，加快塑造耕地繞城、水網(wǎng)融城、森林進城、海洋親城的美麗國土空間格局。

城鎮(zhèn)空間方面，廣州市著力構(gòu)建疏密有致的城市風貌，率先開展全尺度、全覆蓋的總體城市設計，通過構(gòu)建景觀視廊、天際線管控等方式，保障地標建筑40%以上可見，重要山體20%以上可見，塑造依山沿江濱海的總體城市風貌。

農(nóng)業(yè)空間方面，廣州市著力破解耕地碎片化的問題，劃定14個永久基本農(nóng)田集中區(qū)，引導不少于70%的永久基本農(nóng)田集中布局，積極推進從化區(qū)縣級土地綜合整治試點，出臺10項規(guī)劃用地指引，高水平推進“百千萬工程”建設，積極建設美麗嶺南鄉(xiāng)村。

生態(tài)空間方面，廣州市著力破解密集城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護問題，建立了面向超大城市生態(tài)安全挑戰(zhàn)的特色修復框架體系。《廣州市國土空間生態(tài)修復規(guī)劃（2021—2035年）》已獲批復。2021年以來，廣州市在珠江口、海珠、番禺等地開展了8個紅樹林營造和修復項目；2023年，完成歷史遺留礦山修復49.5畝，連續(xù)6年超額完成省政府下達的任務，構(gòu)建了一體化生態(tài)修復治理路徑的“廣州方案”。同時，廣州市還構(gòu)建了通山達海的網(wǎng)絡型生態(tài)空間，打造9大生態(tài)片區(qū)、6大生態(tài)節(jié)點、共計5000千米的生態(tài)廊道，規(guī)劃保護水鳥棲息地和水鳥廊道，以及魚類洄游的魚道；在城市中打造了11平方千米海珠濕地作為城市綠心，持續(xù)加強生物環(huán)境保護，鳥類已從40種上升到177種，生物多樣性不斷提升。

謀劃超大城市內(nèi)涵式發(fā)展

在新一輪國土空間規(guī)劃編制中，廣州市堅持“跳出廣州看廣州”，在空間戰(zhàn)略思維上打開邊界，強化規(guī)劃在不同尺度上發(fā)揮引領作用。全國層面，強化廣州市服務構(gòu)建新發(fā)展格局的作用，推動建設國內(nèi)大循環(huán)中心節(jié)點城市和國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接城市。灣區(qū)層面，推動廣佛莞、南中莞跨地合作，共建環(huán)珠江口100千米黃金內(nèi)灣，建設具有全球影響力的廣州市都市圈，推進與周邊城市深度融合，共建富有活力和國際競爭力的世界一流城市群。省域?qū)用?，支撐全省“一核一帶一區(qū)”對流發(fā)展，成為引領全省高質(zhì)量發(fā)展主動力源。

在國土空間總體規(guī)劃中，廣州市圍繞多中心、網(wǎng)絡化、融灣發(fā)展的空間戰(zhàn)略，構(gòu)建了“一帶一軸、三核四極”城市結(jié)構(gòu)，即珠江高質(zhì)量發(fā)展帶，廣州市聯(lián)動灣區(qū)東西兩岸活力創(chuàng)新軸，中心城區(qū)、東部中心、南沙新區(qū)3個核心區(qū)，以及國家知識中心城、北部增長極、獅子洋增長極、從化綠色發(fā)展示范區(qū)4個外圍綜合新城。

近年來，廣州市實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進土地資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)土地要素的高質(zhì)量利用與精準配置。一是推動自然資源管理部門從“守門員”轉(zhuǎn)向“引領者+守門員”。廣州市明確了300平方千米的城市更新規(guī)模，以更為實際、科學的方式探索全面改造、混合改造、微改造多種再開發(fā)路徑，現(xiàn)已總結(jié)了一系列經(jīng)驗做法、打造出一大批經(jīng)典案例。二是強化從“技術(shù)圖則”轉(zhuǎn)向“成果藍圖+公共政策”的更新思路。廣州市高度重視政策工具的運用，在編制總體規(guī)劃時，同步編制城市更新專項規(guī)劃、城中村改造專項規(guī)劃，在傳統(tǒng)物質(zhì)空間的基礎上，強化承載力、經(jīng)濟分析、土地整備、區(qū)域統(tǒng)籌等內(nèi)容。2024年3月獲批的《廣州市城中村改造條例》，是381ccb83c0f4c375c79abd035e88603a國內(nèi)首個專門針對城中村改造的地方性法規(guī)條例。三是積極推進有效市場與有為政府相結(jié)合。廣州市以政府做地模式，強化土地一級市場統(tǒng)籌管理，探索籌建廣州市城中村改造發(fā)展基金，以房票政策機制破解改造安置難等問題。

在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，廣州市劃定623平方千米工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，加強對實體經(jīng)濟發(fā)展空間的保障，針對全市工業(yè)用地零碎、產(chǎn)出效率低的問題，引導規(guī)劃工業(yè)用地80%以上位于工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，保障單個區(qū)塊面積原則上不小于75畝。同時，廣州市在城市更新、批而未供用地處置中落實產(chǎn)業(yè)保障，以配置產(chǎn)業(yè)保障房建筑面積的方式給予區(qū)政府獎勵。

探索治理型空間規(guī)劃新方法

廣州市加快推動超大城市國土空間規(guī)劃條例立法，進一步做好規(guī)劃管理的規(guī)范性和法定性，強化規(guī)劃編制和實施的全市“一盤棋”，為國家層面立法貢獻廣州經(jīng)驗。

為加強各級規(guī)劃空間層級與區(qū)、鎮(zhèn)街、村等邊界銜接，廣州市探索超大城市區(qū)鎮(zhèn)總體規(guī)劃合并編制、單元詳細規(guī)劃編制經(jīng)驗，創(chuàng)新定標準、定量、定點、定界的分層傳導模式和總量約束機制，破解超大城市規(guī)劃傳導的剛彈平衡難點。全市已梳理形成70余個專項規(guī)劃編制清單，強化專項規(guī)劃約束指導，統(tǒng)籌各類空間資源布局。

廣州市還融合多專業(yè)加強對內(nèi)澇、地質(zhì)災害等空間的安全管控，推進韌性城市建設。通過遙感技術(shù)、數(shù)字高程模型等方法，全市已識別出62個易發(fā)內(nèi)澇風險區(qū)域，500余個地質(zhì)災害隱患點，從而更科學地提出規(guī)劃治理防控措施。同時，廣州市統(tǒng)籌存量與增量公共設施，通過“改、拓、建”三種路徑，充分挖掘“平急兩用”設施空間資源，制定“平急兩用”設施規(guī)劃設計標準，同時結(jié)合城市發(fā)展特點與防災需求，打造“平急+康養(yǎng)、旅游、賽事、科教、物資集散”的“平急+”5大應用場景。

圍繞國土空間數(shù)字化治理，廣州市依托國土空間基礎信息平臺建設和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，持續(xù)拓展面向全周期管理的應用場景，搭建了“人戶房地”城鄉(xiāng)治理示范應用、國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測預警示范應用等70余個應用場景，推進規(guī)劃“編制—實施—監(jiān)測—評估—維護”的全周期管理。

構(gòu)建以人為本的城鎮(zhèn)化新模式

作為擁有2200多年建城史的超大城市，廣州市高度重視老城區(qū)歷史文化傳承，整體完善了6個層次的歷史文化保護體系，推進歷史文化街區(qū)系統(tǒng)修復和城市更新行動緊密結(jié)合。廣州市以小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的有機更新方式推進“微改造”，在保護利用中實現(xiàn)“見人見物見生活，留形留魂留鄉(xiāng)愁”。在保護過程中，廣州市突出歷史資源與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和民生保障的緊密結(jié)合，推進部分工業(yè)遺產(chǎn)活化為幼兒園、博物館等；探索保護與開發(fā)項目經(jīng)濟統(tǒng)籌平衡，如實施留存5%土地出讓金用于保護項目，活化公房資源用作公共服務和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等試點政策。

針對老城區(qū)獨立用地公共服務設施缺乏和適應性不足的問題，廣州市印發(fā)了《獨立用地社區(qū)公共服務設施國土空間詳細規(guī)劃管理規(guī)定》，創(chuàng)新靈活設置新建社區(qū)公共服務設施規(guī)劃指標、建設社區(qū)嵌入式服務綜合體、簡化現(xiàn)有社區(qū)公共服務設施加改擴建和功能調(diào)整的程序等措施。

為加快推進全齡友好社區(qū)生活圈建設，廣州市構(gòu)建活力包容的社區(qū)生活圈，運用手機信令等多源數(shù)據(jù)，摸清了多年齡段人群的空間分布。通過制定兒童友好、青年發(fā)展、老年頤養(yǎng)的全齡友好社區(qū)生活圈建設指引，著力完善社區(qū)基本公共服務設施配置，增加全齡友好的公共服務設施配給，保障全齡段居民享有便捷舒適的社區(qū)公共服務設施。

廣州市還以全域公園體系建設支撐城市空間品質(zhì)提升，推動公園融城，出門見綠。通過完善三級公園體系規(guī)模結(jié)構(gòu)，出臺口袋公園設計指引，廣州市推動以大型公園綠地為主的“倒三角”向以社區(qū)公園、口袋公園為主體的“正三角”轉(zhuǎn)變，現(xiàn)已建成346個口袋公園。

此外，廣州市形成了“華南植物園+北中南三片遷地保護示范區(qū)+N個專類植物展示園、N個生態(tài)科普宣教點”的全域公園體系，整合翠環(huán)、碧道、綠道、云道、登山步道等慢行網(wǎng)絡，加強塑造有辨識度的山水文化資源游憩空間，充分滿足了市民對城市公共生態(tài)空間的實際需求。（摘編自《中國自然資源報》2024年7月25日3版）