美國在經(jīng)貿(mào)與科技領(lǐng)域?qū)θA立法趨勢及影響

【關(guān)鍵詞】新興技術(shù)經(jīng)貿(mào)關(guān)系供應(yīng)鏈韌性大國競爭

拜登政府上臺以來，基本延續(xù)了特朗普政府對華競爭戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)通過對美國國內(nèi)進(jìn)行投資來打造一個(gè)“更加強(qiáng)大的美國”，以擴(kuò)大美國對華競爭優(yōu)勢。為此，美國行政機(jī)構(gòu)與立法部門配合，將在美國國會兩院長期拉鋸的《投資美國法案》《無限邊疆法案》《美國芯片法案》《2021年戰(zhàn)略競爭法案》和《2022年美國競爭法案》等整合為《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》《芯片和科學(xué)法案》《2022年通脹削減法案》，初步奠定了美國對華經(jīng)濟(jì)與科技競爭的立法框架。2023年12月，美國國會眾議院中國事務(wù)特別委員會（下稱特別委員會）公布有關(guān)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的戰(zhàn)略報(bào)告——《重置、預(yù)防、建設(shè)：贏得美國與中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)競爭的戰(zhàn)略》（下稱《戰(zhàn)略》），其中提出了近150項(xiàng)立法政策建議，涵蓋“重置美國與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系”“阻止美國資本和技術(shù)向中國流動”和“投資于技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力并與盟友合作建立集體經(jīng)濟(jì)韌性”等對華經(jīng)貿(mào)與科技競爭的內(nèi)容，尋求從根本上改變兩國在貿(mào)易、投資和商業(yè)領(lǐng)域的往來模式，體現(xiàn)了美兩黨對華政策的高度共識，將成為未來幾年美國國會對華立法的重要方向。

美國國會立法打造的對華經(jīng)濟(jì)與科技競爭框架

歷史上，美國在大國競爭中一直強(qiáng)調(diào)“從實(shí)力地位出發(fā)”，總是憑借實(shí)力優(yōu)勢欺壓別國。如今，面對國家實(shí)力相對下滑的現(xiàn)狀，拜登政府在《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略方針》中明確指出，“美國必須恢復(fù)持久優(yōu)勢以便能夠基于強(qiáng)大實(shí)力迎接當(dāng)前挑戰(zhàn)?！盵1]美國國會對此持相同的看法，共和黨眾議員加拉格爾在談到美國對中國的戰(zhàn)略競爭時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“至少在短期內(nèi)，硬實(shí)力是我們對華競爭最重要的籌碼。我認(rèn)為，加強(qiáng)對華威懾力的最好方式是通過強(qiáng)有力、明智的投資提升硬實(shí)力。”[2]正是基于這樣的共識，美國兩黨能夠在一定程度上彌合彼此的分歧，先后通過《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》《芯片和科學(xué)法案》《2022年通脹削減法案》。上述法案在一定程度上體現(xiàn)了拜登政府打造一個(gè)“更加強(qiáng)大的美國”的初衷。

第一，重建美國基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》，美國政府將投入約1.2萬億美元對國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)代化改造，其中5500億美元為財(cái)政預(yù)算外的額外支出，用于修建道路、橋梁、港口、機(jī)場、鐵路、互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)、清潔能源等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施。美國希望通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，建成世界上“最好、最安全的道路、鐵路、港口、機(jī)場”，維護(hù)美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年11月，拜登在簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》時(shí)表示，希望這一刻能夠成為“美國開始贏得21世紀(jì)競爭的時(shí)刻”。[3]

第二，加強(qiáng)美國先進(jìn)制造業(yè)，重點(diǎn)扶持半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。拜登政府推動《芯片和科學(xué)法案》的初衷是“促進(jìn)美國半導(dǎo)體的研究、開發(fā)和生產(chǎn)，在從汽車到家用電器再到國防系統(tǒng)等一切基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域，確保美國的技術(shù)領(lǐng)先地位”。[4]根據(jù)這一法案，拜登政府將為包括高通、英特爾在內(nèi)的半導(dǎo)體企業(yè)在美國投資建廠提供527億美元的補(bǔ)貼，并為這些企業(yè)額外提供240億美元的稅收抵免。在新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》已經(jīng)做了部分鋪墊，該法案撥款75億美元在美國建立全國性電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)，包括沿高速公路走廊部署充電樁、并在社區(qū)內(nèi)為居民生活、工作和購物提供充電設(shè)備，并撥款450億美元用于能源領(lǐng)域關(guān)鍵新興技術(shù)創(chuàng)新。[5]《2022年通脹削減法案》則重點(diǎn)規(guī)劃了對美國新能源產(chǎn)業(yè)的投資和稅收減免。該法案將太陽能投資稅收抵免延長了10年，并計(jì)劃在核電領(lǐng)域投資300億美元，投資120億美元用于電動汽車激勵(lì)措施，370億美元用于與新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)的先進(jìn)制造業(yè)。[6]

第三，加大對科技研發(fā)的投資力度。《芯片和科學(xué)法案》計(jì)劃投資610億美元用于支持美國國家科學(xué)基金會的基礎(chǔ)和早期研究、美國大學(xué)的科研活動以及在美國建立完整的STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）教育和培訓(xùn)體系。該法案還計(jì)劃投資200億美元，用以在美國國家科學(xué)基金會設(shè)立一個(gè)技術(shù)、創(chuàng)新和伙伴關(guān)系理事會，專注于半導(dǎo)體和先進(jìn)計(jì)算、先進(jìn)通信技術(shù)、先進(jìn)能源技術(shù)、量子信息技術(shù)和生物技術(shù)等領(lǐng)域；計(jì)劃投資100億美元用于美國商務(wù)部國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究，推動該部門在人工智能、移動通信和網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的研究，以維護(hù)美國在科學(xué)與工程領(lǐng)域的領(lǐng)先地位；另有100億美元用以投資建設(shè)美國各地的區(qū)域創(chuàng)新和技術(shù)中心。[7]

上述法案構(gòu)成了拜登政府對華貿(mào)易與科技競爭的基本框架，但美國國會、特別是國會內(nèi)的共和黨人并不完全認(rèn)可拜登政府的相關(guān)做法和理念，認(rèn)為拜登政府做得還不夠多、不夠快。美國國會對拜登政府的不滿與批評主要集中在以下幾個(gè)方面：一是拜登政府未能有效管控美國對華投資，導(dǎo)致大量美國資本投向了與中國軍事和科技發(fā)展相關(guān)的企業(yè)。二是中國政府的財(cái)政補(bǔ)貼政策使得中國企業(yè)在國際市場傾銷商品，導(dǎo)致美國相關(guān)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)邊緣，而拜登政府并未采取有效對沖的措施。三是美國出口管制政策過于寬松，包括商務(wù)部向華為授予了大約70%到75%的銷售許可。四是拜登政府對基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)投入不足，2021年《芯片和科學(xué)法案》在國會通過后，政府幾乎從未對基礎(chǔ)研究與開發(fā)進(jìn)行撥款。五是美國的高科技移民制度混亂不堪，難以有效吸引人才。[8]

2022年美國中期選舉后，共和黨贏得對美國眾議院的主導(dǎo)權(quán)。為改變拜登政府對華競爭的“軟弱”態(tài)勢，協(xié)調(diào)眾議院不同委員會的行動，以制定更為全面和統(tǒng)一的對華立法行動，共和黨內(nèi)鷹派提議成立了兩黨共同參與的“美國與中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)略競爭特別委員會”，并在2023年12月推出了有關(guān)調(diào)整中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的戰(zhàn)略報(bào)告——《重置、預(yù)防、建設(shè)：贏得美國與中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)競爭的戰(zhàn)略》，完整勾勒了美國國會未來對華立法趨勢。

美國國會在經(jīng)貿(mào)與科技領(lǐng)域?qū)θA立法趨勢

《戰(zhàn)略》長達(dá)53頁，涵蓋了近150項(xiàng)立法政策建議，內(nèi)容涉及層面之廣前所未有，主要包括重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系、強(qiáng)化對華科技競爭以及加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性。

一、重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系

特別委員會認(rèn)為，給予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系地位并沒有給自身帶來預(yù)期的好處，中國也沒有出現(xiàn)美國所期待的結(jié)構(gòu)性改革，反而讓美國失去了對中國經(jīng)濟(jì)的影響力。中國還對美國國家和經(jīng)濟(jì)安全、金融穩(wěn)定和價(jià)值觀構(gòu)成直接威脅，美國必須重新設(shè)定與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系條款。

第一，確定重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重點(diǎn)方向。一是將中國移至新關(guān)稅欄以強(qiáng)化美國對華經(jīng)濟(jì)影響力。二是確保美國與第三方國家的現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定受到強(qiáng)有力的原產(chǎn)地規(guī)則限制，防止中國利用美國的貿(mào)易伙伴作為后門獲得進(jìn)入美國市場的優(yōu)惠政策。三是與盟友和伙伴合作，圍繞中國的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、對國有企業(yè)的支持以及非市場經(jīng)濟(jì)政策和做法向世貿(mào)組織提起訴訟。

第二，提高美國公司在中國投資的透明度。一是制定并利用相關(guān)立法，要求美國跨國公司披露與其在中國業(yè)務(wù)相關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)及對中國市場準(zhǔn)入變化的預(yù)期。二是要求這些公司披露與中國的重大聯(lián)系包括供應(yīng)鏈、來自中國的利潤以及公司對突然失去中國市場準(zhǔn)入的承受能力。三是要求美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會定期向國會提交報(bào)告，披露美國公民持有的所有與中國有關(guān)的資產(chǎn)總量并說明其對美國金融體系構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，評估并準(zhǔn)備應(yīng)對未來與中國潛在沖突對經(jīng)濟(jì)、金融和工業(yè)領(lǐng)域可能造成的影響。特別委員會建議設(shè)置一個(gè)協(xié)調(diào)辦公室，負(fù)責(zé)評估沖突風(fēng)險(xiǎn)和制定經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，評估美國供應(yīng)鏈韌性面臨的風(fēng)險(xiǎn)，制定有效應(yīng)對相關(guān)威脅的政策。要求美聯(lián)儲對美國各大銀行進(jìn)行壓力測試，評估其在多大程度上能夠承受失去中國市場帶來的壓力，以及美國與盟友對中國實(shí)施制裁對美國金融市場可能造成的影響。

第四，采取綜合行動減少美國對中國技術(shù)研發(fā)和制造供應(yīng)鏈的依賴，并阻止中國對美國企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行所謂“經(jīng)濟(jì)脅迫”。一是利用《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條，對來自中國的產(chǎn)品或相關(guān)組件進(jìn)行審查。二是對來自中國的相關(guān)半導(dǎo)體產(chǎn)品征收進(jìn)口關(guān)稅，防止中國主導(dǎo)傳統(tǒng)芯片產(chǎn)業(yè)，遏制中國對全球經(jīng)濟(jì)的影響力。三是力促《2022年保護(hù)美國知識產(chǎn)權(quán)法案》落實(shí)，如經(jīng)美國商務(wù)部查實(shí)，確定外國競爭對手實(shí)體或與該實(shí)體有關(guān)聯(lián)的個(gè)人盜竊美國知識產(chǎn)權(quán)，國會應(yīng)授權(quán)商務(wù)部將其列入“實(shí)體清單”。四是制定相關(guān)法律，阻止中國對美國公司、個(gè)人、公職人員以及合作伙伴進(jìn)行所謂“經(jīng)濟(jì)脅迫”。

第五，防止美國對中國先進(jìn)技術(shù)形成依賴，保護(hù)美國市場免受中國技術(shù)影響。美國國會擔(dān)心，如果中國開發(fā)的技術(shù)在美國國內(nèi)市場得到廣泛應(yīng)用將對美國國家安全和數(shù)據(jù)保護(hù)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)，并威脅美國的長期技術(shù)競爭力。建議在能源部設(shè)立國家技術(shù)競爭力分析中心，對關(guān)鍵和新興技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行分析。授權(quán)總統(tǒng)禁止由外國對手擁有、控制或開發(fā)且對國家安全至關(guān)重要的技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入美國市場。頒布相關(guān)法律，強(qiáng)制外國對手控制的社交媒體平臺如TikTok從美國撤資。防止美國政府資金用于購買中國研發(fā)的生物技術(shù)和服務(wù)等。

二、強(qiáng)化對華科技競爭

強(qiáng)化對華科技競爭是未來美國國會涉華立法的重中之重。美國國會在科技競爭領(lǐng)域的立法集中在以下五個(gè)方面。

第一，對沖中國的產(chǎn)業(yè)政策?！稇?zhàn)略》認(rèn)為，中國的產(chǎn)業(yè)政策使中國的技術(shù)研發(fā)偏向于讓中國公司獲益，為了對沖這一政策，美國應(yīng)制定一攬子稅收激勵(lì)政策，適當(dāng)調(diào)節(jié)和控制公私融資以及基礎(chǔ)研究資金，以促進(jìn)國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。基于此，美國應(yīng)加大對創(chuàng)新和戰(zhàn)略部門的投資，并制定稅收優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)美國私人對這些部門的投資。具體而言，一是加大對美國國家科學(xué)基金會、美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院和美國能源部科學(xué)辦公室的資助，尤其是重點(diǎn)資助對美國國家安全和供應(yīng)鏈安全有重要影響的技術(shù)。二是設(shè)立并全額資助“關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)基金”，用于在美國建立或擴(kuò)大先進(jìn)的研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施。三是制定全球技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保美國在人工智能領(lǐng)域保持世界領(lǐng)先地位。四是建立政府部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，為能夠應(yīng)用于國家安全領(lǐng)域的早期資本密集型新興技術(shù)提供資金。五是鼓勵(lì)私營部門投資能夠應(yīng)用于國家安全領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)。

第二，加大與中國在技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位和吸納優(yōu)秀人才方面的競爭。《戰(zhàn)略》呼吁美國國會制定人才戰(zhàn)略，通過以下方式吸納更多從事關(guān)鍵和新興技術(shù)研發(fā)的全球優(yōu)秀人才來美國服務(wù)：一是通過立法吸納來自“五眼聯(lián)盟”、美日印澳“四邊機(jī)制”和北約相關(guān)國家的人才，這些人才需具備關(guān)鍵和新興技術(shù)背景且正在從事由國防部或其他國家安全機(jī)構(gòu)資助的項(xiàng)目。二是放開對來自“五眼聯(lián)盟”國家人才的美國技術(shù)共享限制。三是擴(kuò)大簽證安全檢查程序，防止外國對手利用美國的開放系統(tǒng)非法獲取美國技術(shù)和技術(shù)知識。四是更新勞工部相關(guān)職業(yè)清單，增加對國家安全和新興技術(shù)至關(guān)重要的職業(yè)。

第三，限制美國對與中國軍方、關(guān)鍵技術(shù)部門等相關(guān)實(shí)體的投資。一方面，通過立法全面禁止投資被美國政府列入“實(shí)體清單”“未經(jīng)核實(shí)清單”“軍事最終用戶清單”和聯(lián)邦通信委員會“威脅國家安全名單”的實(shí)體，包括這些實(shí)體的子公司和母公司或控股公司；另一方面，以2023年8月拜登總統(tǒng)簽署的關(guān)于“對華投資限制”的行政命令為基礎(chǔ)，將美國對中國關(guān)鍵和新興技術(shù)、軍事能力以及在“十四五”規(guī)劃中計(jì)劃主導(dǎo)的技術(shù)部門的投資限制編入法律。

第四，加強(qiáng)出口管制，限制關(guān)鍵和新興技術(shù)流向中國任何實(shí)體。《戰(zhàn)略》認(rèn)為，美國當(dāng)前的出口管制規(guī)則難以適應(yīng)技術(shù)快速變化的形勢。為扭轉(zhuǎn)這種情況，美國應(yīng)向商務(wù)部工業(yè)和安全局提供更多資源，確保該機(jī)構(gòu)得到足夠的人財(cái)物支持。一是更新最終用戶審查委員會的審議程序。二是擴(kuò)大商務(wù)部工業(yè)和安全局權(quán)力范圍，以裁定軍民兩用開源技術(shù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。三是以美國商務(wù)部2022年10月7日頒布的半導(dǎo)體出口管制新規(guī)為藍(lán)本，對流向外國對手的特定技術(shù)采取“全國”管制。四是要求行政部門迅速對外國對手的關(guān)鍵和新興技術(shù)進(jìn)行一般控制，包括但不限于人工智能、量子技術(shù)、生物技術(shù)、先進(jìn)材料、光學(xué)和傳感、先進(jìn)能源研究和天基技術(shù)。五是要求美國商務(wù)部制定“云計(jì)算”最終用途規(guī)則，以限制美國技術(shù)公司向外國對手提供超過特定計(jì)算閾值的先進(jìn)云計(jì)算集群。六是要求美國國務(wù)院與商務(wù)部協(xié)調(diào)，通過“敏感技術(shù)多邊行動”機(jī)制與盟友一起擴(kuò)大對新興與關(guān)鍵技術(shù)的多邊管制等。

第五，給予美國外國投資委員會（CFIUS）更多權(quán)力和工具，使其能夠?qū)碜灾袊娜刖惩顿Y進(jìn)行有效評估。特別委員會建議修訂《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，賦予美國外國投資委員會必要的法律權(quán)力、授權(quán)、資源，以應(yīng)對“中國對美國技術(shù)的威脅”，包括擴(kuò)大《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》中“關(guān)鍵技術(shù)”的定義，擴(kuò)大美國外國投資委員會管轄的敏感場所名單以涵蓋所有軍事設(shè)施、公認(rèn)的情報(bào)場所、國家實(shí)驗(yàn)室、國防資助的大學(xué)附屬研究中心及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施場所等。

三、增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性

《戰(zhàn)略》認(rèn)為，中國越來越多地利用其市場、技術(shù)和對關(guān)鍵礦產(chǎn)的控制權(quán)，向美國及其盟友施壓；中國在這些領(lǐng)域的影響力將削弱美國的競爭力，并給美國的軍事工業(yè)和關(guān)鍵與新興技術(shù)發(fā)展甚至民生領(lǐng)域帶來更大風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，美國應(yīng)加強(qiáng)與盟友的貿(mào)易和技術(shù)合作，通過促進(jìn)與盟友更加緊密的一體化，在減少關(guān)鍵供應(yīng)鏈對中國依賴的同時(shí)，建立有彈性的供應(yīng)鏈，提高美國與盟友的經(jīng)濟(jì)韌性。

第一，與盟友和民主伙伴簽訂更強(qiáng)有力的原產(chǎn)地規(guī)則和高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)安全，同時(shí)謀求在國際組織中占據(jù)主導(dǎo)地位?！稇?zhàn)略》建議，一方面，需要制定積極的經(jīng)濟(jì)議程以鼓勵(lì)盟友與美國合作，重點(diǎn)推動與英國、日本及中國臺灣的全面雙邊貿(mào)易協(xié)定；以《美墨加協(xié)定》的高標(biāo)準(zhǔn)為出發(fā)點(diǎn)，確保中國無法利用美國市場的準(zhǔn)入優(yōu)惠；與盟友和伙伴就數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行談判，達(dá)成強(qiáng)有力的、包容的、前瞻性和可執(zhí)行的貿(mào)易規(guī)則。另一方面，支持和鼓勵(lì)更多美國公民在國際組織特別是國際金融機(jī)構(gòu)和制定國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)任職，對沖中國影響力。

第二，制定一攬子投資、監(jiān)管改革和稅收激勵(lì)措施，減少美國供應(yīng)鏈對關(guān)鍵礦產(chǎn)的依賴。一方面，通過立法授權(quán)建立并劃撥關(guān)鍵礦產(chǎn)彈性資源儲備基金，使美國生產(chǎn)商免受關(guān)鍵礦產(chǎn)價(jià)格波動和中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中主導(dǎo)地位的影響；允許更多美國公司進(jìn)入采礦業(yè)，尋求占有波動性高、美國國內(nèi)產(chǎn)量低且依賴從中國進(jìn)口的關(guān)鍵元素，降低市場波動和中國公司涌入市場的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，通過多元化和安全的供應(yīng)鏈，確保美國國家安全所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料來自國內(nèi)和所謂“友好國家”。國會應(yīng)與行政部門和美國貿(mào)易代表辦公室合作，提升關(guān)鍵礦產(chǎn)以及對美國經(jīng)濟(jì)和國家安全至關(guān)重要的其他資源的供應(yīng)鏈韌性。此外，美國還應(yīng)擴(kuò)大“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”，與盟友和合作伙伴制定有利于關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的相關(guān)貿(mào)易協(xié)定。

第三，減少在醫(yī)療產(chǎn)品供應(yīng)鏈方面對中國的依賴?！稇?zhàn)略》認(rèn)為，中國在活性藥物成分和其他前體化學(xué)品的生產(chǎn)以及醫(yī)療器械和設(shè)備的價(jià)值鏈中占據(jù)全球市場主導(dǎo)地位。美國對在這些領(lǐng)域嚴(yán)重依賴中國深感擔(dān)憂，認(rèn)為如果中國將美國對其藥品供應(yīng)鏈的依賴武器化，將對美國消費(fèi)者的健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響。為擺脫這種依賴，《戰(zhàn)略》提出了如下建議：一是授權(quán)美國食品和藥物管理局制定一份在美國廣泛使用的主要藥品清單并建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫跟蹤這些產(chǎn)品的供應(yīng)鏈，分析這些產(chǎn)品對中國的依賴度。二是與除中國之外的貿(mào)易伙伴進(jìn)行藥品貿(mào)易協(xié)定談判，以減少美國在醫(yī)療和藥品方面對中國的依賴。三是在制藥行業(yè)建立值得信賴的貿(mào)易伙伴網(wǎng)絡(luò)以促進(jìn)活性藥物成分的替代來源，增強(qiáng)制藥和醫(yī)療用品供應(yīng)鏈韌性。四是建立“買美國貨”的醫(yī)療試點(diǎn)計(jì)劃，要求聯(lián)邦資助的衛(wèi)生系統(tǒng)只能購買由美國或盟國生產(chǎn)的藥品和基本醫(yī)療設(shè)備。五是對中國醫(yī)療器械制造商的商業(yè)行為發(fā)起調(diào)查，以確定這些行為是否威脅美國的國家安全。

第四，奪回在全球投資與發(fā)展領(lǐng)域的主動權(quán)?！稇?zhàn)略》認(rèn)為，中國在全球供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢地位緣于“一帶一路”倡議的實(shí)施，建議美國迅速采取補(bǔ)救措施，擴(kuò)大美國的全球發(fā)展和戰(zhàn)略投資工具箱。一方面，對美國國際開發(fā)金融公司進(jìn)行改革，通過其減少受援國對中國的依賴，加大對國家安全戰(zhàn)略領(lǐng)域如關(guān)鍵礦產(chǎn)、電信、運(yùn)輸和港口以及能源的投資；另一方面，對美國進(jìn)出口銀行進(jìn)行改革，要求其將債務(wù)違約率上限從2%永久提高到4%，以擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)承受能力，同時(shí)調(diào)整其轉(zhuǎn)型出口計(jì)劃，擴(kuò)大轉(zhuǎn)型出口領(lǐng)域以便囊括云服務(wù)，關(guān)鍵礦物和稀土元素的開采、濃縮、分離、精煉和合金化等。此外，特別委員會還要求美國貿(mào)易和發(fā)展署、國際開發(fā)署和其他相關(guān)發(fā)展機(jī)構(gòu)增加發(fā)展援助和融資，重點(diǎn)關(guān)注最容易受中國影響的國家。[9]

美國國會涉華經(jīng)貿(mào)與科技

立法的影響

雖然特別委員會本身并非立法機(jī)構(gòu)，也不是眾議院常設(shè)委員會，但該委員會由美國國會眾議院兩黨關(guān)注對華政策的議員組成，其所提出的立法倡議，基本上體現(xiàn)了兩黨多數(shù)議員的共同政策和價(jià)值取向。上述立法倡議會有相當(dāng)大部分在美國國會成案并獲得通過，將在科技與經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)χ袊斐尚碌臎_擊和影響。

首先，美國對華科技競爭的范圍和烈度呈擴(kuò)大與上升趨勢?！稇?zhàn)略》基本上與美國行政部門的對華科技競爭戰(zhàn)略相吻合：一方面要讓美國在科技領(lǐng)域發(fā)展得更快，另一方面要限制中國在科技領(lǐng)域的發(fā)展。無論是國會撥款資助美國國家科學(xué)基金會、能源部科學(xué)辦公室，建立全額關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)基金，還是通過稅收豁免鼓勵(lì)私營部門投資關(guān)鍵與新興技術(shù)，抑或?qū)嵤┤瞬艖?zhàn)略，促進(jìn)關(guān)鍵與新興技術(shù)的研發(fā)，都是要壯大美國對華競爭的科技實(shí)力，確保美國在關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域?qū)θA競爭優(yōu)勢。加強(qiáng)出口管制、限制關(guān)鍵和新興技術(shù)流向中國任何實(shí)體，修訂2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，賦予美國外國投資委員會更廣泛的法律權(quán)力，特別是擴(kuò)大“關(guān)鍵技術(shù)”的定義和美國外國投資委員會的管轄范圍以及限制美國投資者對中國關(guān)鍵與新興技術(shù)企業(yè)的投資，都是要遲滯中國科技發(fā)展和科技創(chuàng)新的步伐。通過加大對新興技術(shù)研發(fā)的投入和爭奪全球高科技人才，確保由“美國或盟友控制關(guān)鍵和新興技術(shù)的制高點(diǎn)”，被特別委員會主席加拉格爾和特別委員會民主黨首席議員克里希納莫蒂視為美國對華戰(zhàn)略競爭的“中期目標(biāo)”，而且是實(shí)現(xiàn)美國戰(zhàn)略“長期目標(biāo)”——維持“美國國際領(lǐng)先地位”的最重要前提。[10]

其次，美國國會給中美正常經(jīng)貿(mào)往來設(shè)置了更多障礙，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將面臨更多困難。長期以來，美國政界一直在指責(zé)中國違反世貿(mào)組織規(guī)則。2024年3月29日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《對外貿(mào)易壁壘國家貿(mào)易評估報(bào)告》，誣稱中國“以國家為主導(dǎo)的非市場經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方式繼續(xù)影響著其產(chǎn)業(yè)政策，并為中國公司提供不公平的競爭優(yōu)勢”。[11]在美國國會，取消中國永久正常貿(mào)易關(guān)系地位的呼聲甚囂塵上，共和黨參議員湯姆·科頓和眾議員吉姆·班克斯在過去三屆國會上都曾就此提出立法草案。值得注意的是，取消中國永久正常貿(mào)易關(guān)系地位的主張?jiān)诠埠忘h內(nèi)得到廣泛支持，美國前總統(tǒng)特朗普也曾公開表態(tài)，贊成取消中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系地位。盡管上述主張?jiān)诿绹鴩鴷写嬖谝欢幾h，但對中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系地位進(jìn)行年度審查的主張已經(jīng)被兩黨越來越多的議員所接受。美國國會民主黨人也熱衷于將提高關(guān)稅作為迫使中國改變政治經(jīng)濟(jì)政策的一種手段?？梢灶A(yù)見，美國國會在貿(mào)易領(lǐng)域?qū)χ袊牧⒎ㄚ厔?，將給中美貿(mào)易制造更多的麻煩和障礙。此外，在美國國會推動下，美國可能會與盟友一道，在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)就政府補(bǔ)貼、對國有企業(yè)的支持以及所謂的非市場經(jīng)濟(jì)做法對中國發(fā)起全面訴訟。

第三，美國與盟友合作增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性，不僅會給中國制造業(yè)帶來消極影響，還將加劇部分地區(qū)地緣政治的緊張關(guān)系。特別委員會建議更新貿(mào)易普惠制，單方面降低來自約120個(gè)發(fā)展中國家（包括一些與中國構(gòu)成競爭關(guān)系的國家）部分進(jìn)入美國產(chǎn)品的關(guān)稅，使美國與享受普惠制國家之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，同時(shí)導(dǎo)致更多中國國內(nèi)的制造業(yè)向享受美國普惠制的國家轉(zhuǎn)移。無論是未來美國國會對關(guān)鍵礦產(chǎn)“原產(chǎn)地”的嚴(yán)格限制，還是拜登政府圍繞“清潔能源革命”推出的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略，都必將使關(guān)鍵礦物成為地緣政治博弈的重要內(nèi)容，并加劇針對關(guān)鍵礦物資源國家和地區(qū)的大國競爭。

第四，“一帶一路”倡議將面臨美西方更為激烈的競爭和打壓。根據(jù)特別委員會的立法倡議，美國“國際開發(fā)金融公司”（DFC）的發(fā)展融資可以成為美國在其他高風(fēng)險(xiǎn)市場中，為發(fā)展中國家提供的替代中國的商業(yè)方案，也會讓一些發(fā)展中國家產(chǎn)生利用美國對沖中國影響力的想法或沖動。而且，新的國會立法會授予行政部門更多資金、確立更明確的目標(biāo)，再加上拜登政府與盟友和伙伴內(nèi)部協(xié)調(diào)的改善，以及美國擁有的巨大技術(shù)資產(chǎn)，可以為數(shù)字絲綢之路提供替代方案，在這個(gè)領(lǐng)域中國面臨的競爭和打壓可能會更加激烈。

結(jié)語

特別委員會提出的未來立法倡議，是美國對華遏制戰(zhàn)略下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了美國朝野甚至是整個(gè)美國戰(zhàn)略界對華競爭和打壓的戰(zhàn)略目標(biāo)，即確保未來幾十年美國在世界的霸權(quán)地位。美國加大在科技研發(fā)領(lǐng)域的投入無可厚非，但遏制中國發(fā)展的心思和套路并不能讓美國發(fā)展得更好。如果按照美國近年來的一貫做法，以及特別委員會在經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域的立法方向，美國將在很大程度上背棄自二戰(zhàn)結(jié)束以來親手建立的國際規(guī)則和秩序，也必將對其自身經(jīng)濟(jì)造成反噬?？梢灶A(yù)見的是，如果中美之間完全斷絕經(jīng)濟(jì)關(guān)系，美國經(jīng)濟(jì)影響力必會不斷弱化。

本文是國家社科基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項(xiàng)重大招標(biāo)項(xiàng)目“戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系形成、走勢及啟示研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：23VLS030）和浙江大學(xué)重點(diǎn)國家和區(qū)域研究重點(diǎn)課題“戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系研究”的階段性研究成果

[1]JosephR.Biden，Jr.，“InterimNationalSecurityStrategicGuidance，”March2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.

[2]“U.S.StrategicCompetitionwithChina，”CouncilonForeignRelations，September2023，https：//www.cfr.org/event/us-strategic-competition-china.

[3]“RemarksbyPresidentBidenatSigningofH.R.3684，TheInfrastructureInvestmentandJobsAct，”TheWhiteHouse，November2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/11/15/remarks-by-president-biden-at-signing-of-h-r-3684-the-infrastructure-investment-and-jobs-act/.

[4]“FactSheet：ChipsandScienceActWillLowerCosts，GreateJobs，StrengthenSupplyChains，andCounteChina，”TheWhiteHouse，August2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/.

[5]“H.R.3648-InfrastructureInvestmentandJobsAct，”117thCongress（2021-2022），November2021，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3684.

[6]“H.R.5376-InflationReductionActof2022，”117thCongress（2021-2022），August2022，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/5376/text.

[7]“H.R.4346-ChipsandScienceAct，”117thCongress（2021-2022），August2022，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.

[8]“U.S.StrategicCompetitionwithChina，”CouncilonForeignRelations，September2023，https：//www.cfr.org/event/us-strategic-competition-china.

[9]上述立法倡議詳見：TheSelectCommitteeontheStrategicCompetitionbetweentheUnited StatesandtheChineseCommunistParty，Resect，Prevent，Build：AStrategytoWinAmerica’sEconomicCompetitionWiththeChineseCommunistParty，https：//selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf。

[10]同[2]。

[11]“2024NationalTradeEstimateReportonForeignTradeBarriers，”O(jiān)fficeoftheUnitedStatesTradeRepresentative，March2024，https：//ustr.gov/sites/default/files/2024%20NTE%20Report_1.pdf.