全球氣候治理下的亞馬孫雨林國際化爭議

作為今年二十國集團（G20）輪值主席國，巴西將應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展確定為今年G20峰會的三大優(yōu)先議題之一。明年，巴西還將舉辦《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三十次締約方大會（COP30），屆時亞馬孫雨林保護將成為會議的重要議題。

自2023年盧拉重新執(zhí)政以來，巴西在氣候議題上展現(xiàn)出強烈的政策決心，積極應(yīng)對亞馬孫雨林國際化問題。巴西有意通過國際多邊峰會的舉行，提升其在全球氣候治理中的話語權(quán)，掌握熱帶雨林治理議題的主動權(quán)。

亞馬孫雨林國際化爭議的背景

20世紀(jì)60年代末以來，發(fā)達國家逐漸更多地關(guān)注環(huán)境議題，并將環(huán)境問題國際化，有著“地球之肺”之稱的亞馬孫雨林成為國際輿論熱議的焦點。在那個年代，巴西軍政府以經(jīng)濟增長為優(yōu)先目標(biāo)，忽視環(huán)境保護，甚至將亞馬孫地區(qū)視為國家發(fā)展的阻礙。20世紀(jì)70年代，為了修建橫跨亞馬孫雨林的超級公路，巴西開啟了“伐木潮”。隨著對亞馬孫森林砍伐的加劇，主權(quán)國家的生態(tài)責(zé)任逐漸引發(fā)國際社會爭論，環(huán)境政策的主權(quán)也遭到一些國家的公開質(zhì)疑。

1989年，美國環(huán)境政治家戈爾宣稱亞馬孫雨林是屬于整個人類的。同年，法國總統(tǒng)弗朗索瓦提出了巴西對亞馬孫地區(qū)的“相對主權(quán)說”。1992年，世界基督教理事會在日內(nèi)瓦召開會議，會議表示亞馬孫雨林是人類的共有遺產(chǎn)。上述言論表達了國際社會對于亞馬孫雨林被毀造成大量溫室氣體排放的不滿情緒。美歐等西方國家認為，巴西等亞馬孫雨林相關(guān)國家應(yīng)承擔(dān)保護亞馬孫生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。他們還不斷制造輿論，稱“亞馬孫雨林為全人類共有”，試圖將亞馬孫雨林問題國際化。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議在巴西里約熱內(nèi)盧召開。這是一次具有里程碑式意義的大會。此次會議推廣了可持續(xù)發(fā)展的理念，取得了一系列重要成果，簽訂了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》等重要文件。盡管在此次會議上，巴西對環(huán)境議題展現(xiàn)了積極姿態(tài)，然而，巴西政府還是沒能在日后的施政中兼顧國內(nèi)環(huán)境問題與發(fā)展問題，雨林砍伐率仍然居高不下。

2003年盧拉總統(tǒng)執(zhí)政后，巴西在雨林保護問題上取得較大突破。盧拉執(zhí)政時期（2004～2010年），亞馬孫地區(qū)的森林砍伐率下降75%左右，溫室氣體凈排放總量也減少近47%。這一趨勢一直延續(xù)至羅塞夫總統(tǒng)的第一任期（2011～2014年）。但隨著巴西政治經(jīng)濟形勢的惡化，政府的環(huán)保力度在羅塞夫總統(tǒng)第二任期有所收緊。博索納羅執(zhí)政期間（2019～2022年），巴西政府對環(huán)境及森林的保護政策出現(xiàn)大幅倒退，遭到多個國家及國際組織的詬病。

2023年盧拉重新執(zhí)政后，氣候變化和可持續(xù)發(fā)展被確立為巴西政府的優(yōu)先事項，對亞馬孫雨林的保護成為政府關(guān)注重點。盧拉有意通過亞馬孫雨林保護議題，領(lǐng)導(dǎo)巴西在全球氣候治理中發(fā)揮更加重要的作用。

亞馬孫雨林國際化爭議下的四大矛盾

亞馬孫雨林國際化爭議歷經(jīng)半個多世紀(jì)，其本質(zhì)在于它并非只是單純的生態(tài)環(huán)境保護問題，而是日益演變?yōu)樯婕岸喾叫袨轶w博弈的國際政治問題。總體來看，亞馬孫雨林國際化爭議主要體現(xiàn)出了四大矛盾。

第一，國際責(zé)任與國家主權(quán)之間的矛盾。

在1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國環(huán)境會議上，與會國家提出的“第21號原則”引發(fā)了國家對其所屬自然資源主權(quán)的辯論。該原則提出，國家擁有實施本國環(huán)境政策并開發(fā)本國資源的主權(quán)，但同時有義務(wù)確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下開展的開發(fā)活動不會損害其他國家或在其國土管轄區(qū)以外的其他地區(qū)的環(huán)境。這項規(guī)定一方面推進了發(fā)展中國家應(yīng)承擔(dān)相關(guān)環(huán)境責(zé)任的意識，另一方面則提出了本國對其自然資源的開發(fā)（比如巴西對亞馬孫雨林的開發(fā)）會影響全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念，使得對雨林的開發(fā)和保護從國內(nèi)事務(wù)上升至國際責(zé)任。

盡管20世紀(jì)90年代以來，巴西民主政府逐漸改變了之前軍政府將發(fā)展與環(huán)境保護相對立的執(zhí)政理念，加大了對環(huán)境保護的投入，并積極承擔(dān)國際社會賦予的責(zé)任，但是，巴西政府仍然反對將亞馬孫問題國際化，認為亞馬孫地區(qū)的開發(fā)屬于國家主權(quán)的范疇，這一點在巴西已成為跨黨派的政治共識。

毋庸諱言，在亞馬孫雨林保護問題上，巴西面臨兩難局面。作為發(fā)展中國家，巴西始終面臨著經(jīng)濟發(fā)展、能源消費增長與環(huán)境保護的雙重壓力。亞馬孫雨林是巴西自然資源的重要來源，對巴西的經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。在亞馬孫雨林保護議題上，當(dāng)國際社會對巴西的期待和要求超越了其國家發(fā)展水平和能力時，巴西很難兼顧兩者。

第二，南北氣候立場之間的矛盾。

自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議召開以來，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的矛盾就不斷顯現(xiàn)。在森林資源開發(fā)和保護問題上，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的地位存在不對稱性。發(fā)達國家認為，熱帶森林是“全球公有物”（global commons），為確保全人類的共同利益，國際社會應(yīng)對其保護工作進行督促。而發(fā)展中國家則向聯(lián)合國提出，基于同等條件下的平等原則，關(guān)于森林的一般性談判應(yīng)包括熱帶與溫帶森林地區(qū)，對熱帶森林的保護標(biāo)準(zhǔn)同樣應(yīng)適用于保護溫帶森林。然而，這項公平合理的提議卻遭到發(fā)達國家的拒絕。由此可見，森林保護議題的話語權(quán)仍然掌握在發(fā)達國家手里。

第三，治理機制的供需矛盾。

作為南方國家，巴西在全球氣候變化議題中向來堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，敦促發(fā)達國家提供資金支持和技術(shù)援助，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。然而，無論是在資金落實還是技術(shù)轉(zhuǎn)讓上，發(fā)達國家都難以兌現(xiàn)承諾，相關(guān)機制的建立運行存在諸多困難。如在融資方面，發(fā)達國家承諾每年提供1000億美元資金幫助發(fā)展中國家減少碳排放，至今未能完全兌現(xiàn)；技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，減少溫室氣體排放的低碳技術(shù)仍然集中在少數(shù)發(fā)達國家手里，高成本使得大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟體難以取得或擴大該技術(shù)。

第四，環(huán)境援助與不干涉原則之間的矛盾。

1983年，英國首相撒切爾夫人在七國集團（G7）會議上提議，相關(guān)國家可以通過出售亞馬孫地區(qū)的土地換取債務(wù)的免除。20世紀(jì)90年代，美國、法國、荷蘭等國也提出了類似的“債務(wù)換自然”（debt for nature）的方案，誘導(dǎo)巴西接受自然保護的國際項目，以免除其部分外債。上述種種嘗試均與巴西不干涉內(nèi)政原則存在沖突。

亞馬孫地區(qū)事關(guān)巴西國家安全，巴西多任總統(tǒng)多次宣示對亞馬孫地區(qū)的主權(quán)，反抗外部勢力的干涉。面對國際上呼吁保護“地球之肺”的聲音，巴西認為，這個問題只與領(lǐng)土內(nèi)擁有這片自然保護區(qū)的主權(quán)國家有關(guān)。在2023年召開的亞馬孫峰會上，盧拉對“綠色新殖民主義”表示拒絕，并批評西方國家以保護環(huán)境為借口，對亞馬孫國家實施貿(mào)易壁壘和歧視性措施，無視這些國家的監(jiān)管框架和國內(nèi)政策?？梢?，西方國家居高臨下的呼吁和要求只會引發(fā)主權(quán)國家的反感和抵制，并影響后者進行治理的積極性。

盧拉政府的三個創(chuàng)新思路

盧拉再次執(zhí)政后，在亞馬孫雨林保護議題上表現(xiàn)出一些創(chuàng)新思路。預(yù)計在今明兩年舉行的兩場多邊峰會上，盧拉政府的創(chuàng)新思路將會得到進一步的體現(xiàn)。盧拉的創(chuàng)新思路主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是塑造雨林國家的集體身份。自再次執(zhí)政以來，盧拉一直致力于塑造巴西的雨林國家身份，以掌握雨林治理的自主權(quán)。2022年11月，巴西與剛果民主共和國、印度尼西亞在印尼簽署聯(lián)合聲明，正式建立保護熱帶雨林的合作伙伴關(guān)系。上述三國擁有世界剩余原始熱帶森林面積的52%，因而這一戰(zhàn)略聯(lián)盟被解讀為“雨林歐佩克”組織。2023年8月，在盧拉政府的牽頭下，亞馬孫峰會在巴西北部城市貝倫召開。會議集聚了亞馬遜合作條約組織（ACTO）的八個成員國，印尼、剛果民主共和國也在受邀國家之列。會議通過了《貝倫宣言》，制定了保護該生物區(qū)域和解決有組織犯罪的共同路線。在會議上，ACTO成員國就跨國合作機制、可持續(xù)發(fā)展的金融機制等問題達成共識，但未能就2030年之前停止非法森林砍伐、停止新的石油開采項目達成一致。預(yù)計今明兩年，巴西將利用兩場多邊峰會在巴西召開的時機，進一步強化雨林國家的集體身份，協(xié)調(diào)相關(guān)國家在熱帶雨林保護和應(yīng)對氣候變化議題上共同發(fā)聲，提高雨林國家在氣候議題上的國際話語權(quán)。

二是引領(lǐng)雨林保護的國際輿論導(dǎo)向。盧拉政府重新執(zhí)政后，全面改革前政府的消極環(huán)境政策，將雨林保護作為政府優(yōu)先議題，大力打擊非法砍伐、采礦和土地掠奪等活動。盧拉政府認為，對巴西而言，提升國際社會對亞馬孫雨林議題的關(guān)注度，有利于巴西掌握主動權(quán)，向國際社會傳遞符合本國利益和考量的敘事體系，打破西方國家“只干涉不出力”的傳統(tǒng)霸權(quán)行徑。毋庸置疑，盧拉政府將利用兩場多邊峰會在巴西召開的歷史機遇，引領(lǐng)雨林保護的國際輿論，從而提高巴西在全球氣候談判中的話語權(quán)，增加巴西在全球治理體系中的影響力。

三是推動氣候融資機制建設(shè)。“雨林歐佩克”國家曾發(fā)布聯(lián)合聲明，要求世界各國為減少森林砍伐支付相應(yīng)費用，并表示將以聯(lián)合國“REDD+”計劃為依托，通過出售原始雨林的碳信用額度來籌集資金。盡管在亞馬孫峰會上，雨林國家一致向發(fā)達國家提出了資金援助的要求，但推進發(fā)達國家作出承諾并落實行動卻存在相當(dāng)大的難度。因此，預(yù)計在兩場多邊峰會上，盧拉政府將帶領(lǐng)雨林國家與全球南方國家一道，敦促發(fā)達國家就免除發(fā)展中國家的氣候債務(wù)、落實相關(guān)援助資金做出承諾，并在推動雨林保護及應(yīng)對氣候變化的長期融資機制的建設(shè)上做出努力。