英國吸引國際學生政策40年變遷： 歷程、成效與挑戰(zhàn)

摘 要：吸引國際學生一直是英國高等教育國際化政策的重要內容。在1980—2000年的市場導向階段，英國政府削減高等教育經費，鼓勵大學走市場化競爭道路，在向國際學生收取高額學費的同時提升留學服務水平，擴張留學服務貿易版圖。在2001—2010年的品牌導向階段，英國政府除了繼續(xù)鼓勵大學走市場化的競爭道路，還通過提升高等教育教學質量和加強宣傳營銷等綜合策略打造國家教育品牌。在2011年以來的國際化戰(zhàn)略導向階段，英國政府通過深度參與全球留學市場、統籌地緣政治戰(zhàn)略與留學市場的整體布局、將國際學生轉化為服務大國競爭戰(zhàn)略的人才資源等舉措，服務后“脫歐”時代“全球英國”戰(zhàn)略的需要。英國四十年來的吸引國際學生政策，鞏固了英國在全球留學市場中的領先地位，帶來可觀的經濟效益，充分發(fā)揮國際學生群體作為英國科技人才資源的戰(zhàn)略價值。但英國也面臨著留學生教育品質有待進一步提升、留學市場被分割以及“脫歐”后與歐盟國家之間學生流動受阻的挑戰(zhàn)。

關鍵詞：英國；高等教育國際化；學生流動；政策變遷

中圖分類號：G648.9 文獻標志碼：A DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.06.03

在全球化和知識經濟一體化的背景下，吸引和招收國際學生已成為提升國家教育軟實力與吸引國際頂尖人才的戰(zhàn)略支點，以及促進高校國際化和增加經費的關鍵路徑。作為英國對外展現“硬實力”與“軟實力”的重要工作，留學教育在全球化時代促進英國經濟社會發(fā)展的過程中扮演著不可替代的角色。英國高校發(fā)展歷史悠久、享有頂尖的國際聲譽，擁有豐富的高等教育資源，吸引國際學生有著天然的優(yōu)勢。自20世紀80年代以來，英國吸引國際學生政策也是促使其成為全球留學大國的關鍵因素。但近年來，受“脫歐”、新冠疫情等因素的影響以及全球競爭格局的挑戰(zhàn)，英國提出高等教育國際化發(fā)展戰(zhàn)略，在吸引國際學生方面制定了新的行動路線和制度保障。本文分析四十年來英國吸引國際學生的政策變遷，歸納不同歷史時期吸引國際學生政策的重要內容及其實施，分析政策的總體成效及面臨的挑戰(zhàn)，有助于為中國推進“留學中國”品牌建設、制定國際教育發(fā)展戰(zhàn)略、建設具有重要強大影響力的世界教育中心提供借鑒。

一、市場導向：“撒切爾主義”下吸引國際學生政策（1980—2000年）

受石油危機和全球經濟衰退的影響，20世紀70年代后期，英國經濟處于頹勢，保守黨上臺后頒布一系列開源節(jié)流的經濟政策，高校面臨著經費緊張的壓力。1979年，競選成功的英國首相撒切爾夫人開始推行“撒切爾主義”（Thatcherism），實施一系列新自由主義政策。在教育領域，撒切爾政府（1979—1990年）強調通過市場機制促進高等教育發(fā)展，削減高等教育經費，鼓勵英國大學自籌經費緩解財政危機。這也成為英國大學開始以擴大國際學生規(guī)模拓展收入來源的誘因。1990—1997年，撒切爾繼任者約翰·梅杰（John Major）在任期間進一步強化留學生教育的市場導向，強調英國在國際教育市場中的地位和競爭力，在提高國際學生學費的同時提升對國際學生的服務水平及就業(yè)前景，以此來進一步拓展英國國際學生來源國的全球版圖。

（一）提高國際學生學費標準

受英國經濟衰退和政府財政緊縮的影響，撒切爾政府宣布從1980年起縮減20%的中央政府高等教育撥款，并自1980年秋開始實施“全額學費”（Full-Cost Tuition Fees）政策，向非歐洲共同體的國際學生收取高額學費，以減輕高等教育經費短缺的負擔。1983—1984年，英國本科階段國際學生的學費平均約為每年480英鎊，但就讀于文科或社會科學專業(yè)的國際學生則需要繳納每年至少2900英鎊的學費，理工科的國際學生需要繳納每年至少3800英鎊的學費，臨床醫(yī)學和獸醫(yī)科學專業(yè)國際學生則需要繳納每年至少7000英鎊的學費。在這一時期，國內外學生差別化的學費標準已達到相當極端的程度，英國本國學生與國際學生的學費之比高達1∶15。除高額學費，國際學生在英國學習還需要支付更多的生活開支和旅途費用。據統計，1983—1984年，一名國際學生在英國全年學習的總成本平均達到8000英鎊。[1]

在“全額學費”政策實施的前兩年，盡管昂貴學費的學科（醫(yī)學和農業(yè)）的招生情況表現出相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但科學和工程專業(yè)招生人數出現下降。在來源國方面，發(fā)展中國家比發(fā)達國家受到學費影響更大：來自發(fā)展中國家的國際學生新生人數下降36%，來自發(fā)達國家的國際學生新生人數下降10%[2]，歐洲共同體學生的學費和英國本土學生保持一致，幾乎不受影響。英國教育與科學部的數據表明，1981—1982年，英國整個高等教育系統不同階段的大學生中仍有14.4%的國際學生，約占學生總數的1/7。[3]

（二）全方位提升留學服務水平

“全額學費”政策進一步刺激英國高等教育發(fā)展的市場化導向，促使英國大學更關注國際學生的經濟價值，積極擴大國際學生招生規(guī)模。但高額留學費用政策也遭到了一些英聯邦國家的反對，被認為是英國對其國際道義的背棄，馬來西亞政府甚至采取了威脅行動，實施“最后購買英國商品”（Buy British Last）政策。[4]為緩和這一時期的外交壓力，防止優(yōu)質生源流失，吸引更多的國際學生，英國政府和高校采取一系列改進留學服務水平的舉措。

一是加大國際學生資助力度。為應對來英留學生人數下滑問題，避免優(yōu)秀生源的流失，英國政府出臺一系列的獎學金計劃與資助方案，加大對已有國際學生的獎學金支持力度。1983年，英國政府開始推行“皮姆一攬子”（Pym Package）獎學金計劃。該計劃為期三年，數額達4600萬英鎊，其中2100萬英鎊用作技術合作培訓與英聯邦獎學金（Technical Cooperation Training and Commonwealth Scholarships），其余資金主要用于資助來自塞浦路斯、中國香港和馬來西亞的學生。[5]同時，由于英國重視與其他英聯邦成員國傳統的教育聯系，英國政府為一些英聯邦貧困國家的學生提供特別資助，將他們的學費降到與英國本土學生相同的水平。英國政府在這一時期還設立海外開發(fā)署計劃（Oversears Development Agency Schemes），用于資助來自英聯邦國家、中國和南非的貧困學生。據統計，1984—1985學年，由英國政府投資的各類獎學金計劃資助約1.6萬名留學生，耗資超過7000萬英鎊。在這些學生中，約有1.3萬人攻讀高等教育課程。[6]

二是提升國際學生教育水平和生活質量。1985年出臺的《20世紀90年代英國高等教育發(fā)展綠皮書》（Green Paper： The Development of Higher Education into the 1990s）指出，英國要為國際學生提供與其需求相吻合的課程，以吸引國際學生赴英，并將對英國的良好印象帶回生源國。同時，大學也應當有一套成熟的、完整的學術和福利政策，給予國際學生特別輔導和克服學術、社交、生活困難的幫助。[7]除了政策倡議，英國高校采取為國際學生提供學習技巧、設計特殊課程以及與海外院校開展學術交流的課程改革行動，在生活起居方面提供了多樣化的飲食計劃、靈活安排留宿時間、照顧學生的宗教禱告需求、為新生開設入門指導課程與豐富的課外活動，在管理方面增加為國際學生提供支持性服務的專業(yè)人員的數量、擴充國際事務辦公室的職責。[8]

三是規(guī)范留學市場，保障國際學生合法權益。20世紀80年代早期，英國高校的市場營銷措施遭到學生、教職員工和其他利益相關者的批評，他們認為不恰當的招生策略和不正規(guī)的留學生服務損害了國際學生利益。為回應這些批評，英國留學生事務委員會（United Kingdom Council for Overseas Student Affairs）在1987年制定“負責任的招生”（Responsible Recruitment）政策，為1995年英國文化教育協會出臺《教育機構與留學生工作規(guī)范》（Code of Practice for Educational Institutions and Overseas Students）奠定基礎， 對留學生的期望、學術事務、市場交易行為、信息提供、入學程序、福利供應和投訴處理等方面做出詳細規(guī)定。此外，大學副校（院）長委員會（Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kindom）1992年制定的《留學生高級學位管理》和1995年制定的《在英國的國際學生：大學副校（院）長委員會工作規(guī)范》對高校的國際學生招生工作也提出規(guī)范建議。為保障上述政策的有效落實，英國政府對高校提供的國際學生服務進行更加正式的標準化評估，英國高等教育質量保障署（QAA）制定包括有關學生的指導和資助法規(guī)，并對服務成效進行審核[9]，為保護國際學生合法權益起到積極作用。

（三）擴張留學服務貿易版圖

在20世紀最后的二十年，英國的國際學生人數邁向高速增長時期，留學生生源國在空間分布上也更加多元。英國高校紛紛設立國際事務辦公室，開展積極的營銷策略，通過多種渠道擴大招生宣傳。據OECD，在歐洲，“英國是第一個采用明確的出口和貿易視角來看待高等教育的，在招募學生時有明確的收費目標；到2003年，英國80%的高等教育機構都有定向招募國際學生的市場策略，而歐洲的平均水平只有30%”。[10]

一是積極搶占歐洲市場?！叭~學費”政策出臺后，英國并沒有對來自歐洲國家的學生征收高額學費，而是采用歐洲共同體成員國學生與英國本土學生一致的學費規(guī)定。另外，伴隨著1987年啟動的“伊拉斯謨項目”的促進作用以及歐洲共同體本身的旺盛留學需求，這一時期來自歐洲共同體的學生人數從1981年占英國留學生總數的11%增加到1996年高峰時期的47%。因此，繼歐洲中世紀和二戰(zhàn)后，到20世紀末，歐洲再次成為英國國際學生的主要來源地，其中希臘、德國、法國成為派遣留學生前往英國學習的主要歐洲國家。[11]

二是大力拓展亞洲市場。隨著英聯邦學生占比下降，英國意識到亞洲國家的巨大潛力， 英國在1995年加入世界貿易組織并簽訂《服務貿易總協定》（General Agreement for Trade of Service，GATS），承諾完全開放初等教育、中等教育、高等教育和成人教育領域的跨境交付、境外消費等。[12]自此，國際教育被正式納入國際貿易活動的范疇，《服務貿易總協定》創(chuàng)造的自由貿易環(huán)境為英國在亞洲創(chuàng)造了吸引留學生、推廣在線課程和開展合作辦學的有利條件，留學服務貿易逐漸成了英國在亞洲出口產業(yè)版圖的重要內容。

為此， 英國文化教育協會從服務于英國原殖民地學生到面向所有國際學生，不斷擴大國際學生事務的輻射范圍，并于1984年在馬來西亞、香港、新加坡三地分別設立教育咨詢服務部（Education Consulting Service Department）進行試點，通過宣傳英國高校課程、組織市場調研、開辦教育展覽等方式對英國高等教育進行海外宣傳與市場開發(fā)。由于試點效果很好，這一措施在其他國家和地區(qū)也進行了推廣。[13]

亞洲在20世紀末期成為英國國際學生的主要生源地。留英的中國學生不斷增加，1981年，只有163名中國大陸學生和3576名中國香港學生來英留學，截至2001年，留學英國的中國學生總數已接近3萬。此外，印度、巴基斯坦、孟加拉國等南亞國家和馬來西亞等東南亞國家也成為英國重要的國際學生來源國，馬來西亞在這20年間也一直是英國排名前五的國際學生來源國（見表1）。[14]

這一時期，英國的國際學生政策以經濟利益為導向，《服務貿易總協定》的頒布也為英國的留學貿易注入了強心劑，但是在市場營銷和提出“全額學費”政策的同時，英國非常重視提升對國際學生全方位的服務水平，改善國際學生教學水平，保障國際學生合法權益，完善對留學市場行為的規(guī)范，保證了國際學生數量的穩(wěn)定和不降反升。

二、品牌導向：以高質量吸引國際學生

政策（2001—2010年）

進入21世紀，全球留學生市場競爭更加激烈，美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等傳統留學強國以及新加坡、馬來西亞等新興留學國家吸引國際學生的力度不斷增強，歐洲國家也通過增加英語教學吸引更多國際學生，這些外部挑戰(zhàn)以及國內對國際學生學費收入的高度依賴共同推動著英國政府對當時的國際學生政策作出新的改革。布萊爾工黨政府1997年上臺后延續(xù)國際學生教育的開放政策，并出臺《將世界引入世界一流教育——教育、技能和兒童服務國際戰(zhàn)略》（Putting the World into World-Class Education： An International Strategy for Education， Skills and Children’s Services）等國際教育政策，不僅繼續(xù)鼓勵大學走市場化的競爭道路，還提出創(chuàng)建世界一流高等教育與商業(yè)營銷策略，共同打造國家教育品牌。

（一）提升高等教育教學質量

隨著英國國際學生教育中市場邏輯的逐漸深入，英國的高等教育逐漸由過去的自我中心向消費者中心轉變，1997年《迪爾英報告》（Dearing Report）和2003年《高等教育的未來》（The Future for Higer Education）白皮書的發(fā)布，英國本國學生的學費上漲加速，到2010年本土學生和國際學生的學費基本持平，學費的上漲增加英國本土學生和國際學生的私人教育成本，為提高學生滿意度和高等教育體驗，英國政府提出以學生為中心的理念，向學生提供更優(yōu)質的高等教育。此外，一直以來英國高校“重科研，輕教學”的現象嚴重，教學從屬于科研的問題持續(xù)。面對學費上漲和高校的教學質量下滑的挑戰(zhàn)，英國政府和高校在面向國際留學市場時，尤其重視樹立優(yōu)質教學質量的形象，通過提升國際學生的就讀體驗和學習滿意度，為吸引國際學生來英深造提供了更持久的動力。

為此，英國提出一系列提升高等教育教學質量的行動指南，其中一個關鍵舉措是投資卓越教學實踐，建立統一的卓越教學實踐標準。英國高等教育學會承擔了獎勵卓越教學、研究高等教育學習和教學等職能，并制定英國專業(yè)標準框架（UK Professional Standards Framework），為大學教師能力評價和成長提供參考依據。[16]此外，2009年英國高校聯合信息系統委員會（Joint Information Systems Committee，JISC）發(fā)布了《2010—2012年JISC戰(zhàn)略》，對高等教育信息化發(fā)展進行戰(zhàn)略規(guī)劃，利用信息技術全力打造世界一流的學術環(huán)境和服務水平，促進教學教育模式和教學方式的革新。

（二）實施品牌推廣為核心的“首相倡議計劃”

隨著經濟全球化的影響越來越深入，教育的商品化屬性不斷凸顯，英國政府在這一背景下采取商業(yè)營銷舉措以加強本國高等教育品牌宣傳，并協同大學的聲譽建設活動，推出兩期“首相倡議計劃”（Prime Minister’s Initiative）。[17]第一期“首相倡議計劃”（1995—2005年）的招生目標是到2005年在高等教育領域增加5萬名非歐盟國際學生，通過推出教育英國（Education UK）全球品牌并實施相應的海外營銷策略，讓英國成為“優(yōu)質教育的首選”。[18]第一期計劃成功實施后，2006年第二期“首相倡議計劃”（2006—2011年）啟動，計劃到2011年在高等教育領域新增7萬名國際學生，更注重完善吸引國際學生的市場營銷與傳播策略，提升國際學生體驗的質量，開拓多元化的教育市場，預防對少數國家的路徑依賴，以及積極發(fā)展英國大學與海外的戰(zhàn)略合作伙伴關系。[19]這些營銷策略，還包括在學生層面創(chuàng)設“年度留學生獎”和“奮志獎學金”，聚焦個體真實的留學經歷，展示英國的國際形象[20]，從多個角度讓國際學生充分感受到英國在高等教育領域的硬實力與軟實力。兩期首相計劃通過營銷策略提升了英國高等教育品牌的宣傳效果，實現了持續(xù)增加國際學生數量的總體目標和經濟效益。

三、戰(zhàn)略導向：“全球英國”目標下

吸引國際學生政策（2011年至今）

近年來，英國高等教育國際化發(fā)展與經濟、外交、人才與科技創(chuàng)新等要素之間的聯系更加緊密，對國家戰(zhàn)略利益的支撐性更強，逐步走進了國家整體布局的核心地帶。鑒于此，英國將高等教育國際化政策提升到了國家戰(zhàn)略的高度。在21世紀的第二個十年，英國政府連續(xù)出臺三個國際教育戰(zhàn)略，分別是《國際教育戰(zhàn)略：全球增長與繁榮》《國際教育戰(zhàn)略：全球潛能，全球增長》《國際教育戰(zhàn)略：支持復蘇，推動增長》，吸引外國學生來英國學習依然是英國高等教育國際化政策的主要內容，但與過去不同的是，英國當前的國際教育政策中，政治邏輯的影響力提升，采取從融入歐洲到融入世界的戰(zhàn)略轉型，進一步擴大教育出口，堅持吸引國際學生的發(fā)展路線，同時，國家層面呈現出從經濟利益到人才資源價值轉向的特點，為留住國際學生中的精英群體，將留學生資源轉化為大國競爭的人才儲備，提出一系列吸引策略。

（一）深度參與全球留學市場

2016年，時任首相特蕾莎·梅（Theresa May）在保守黨大會上首次提出“全球英國”（Global Britain）戰(zhàn)略構想，認為英國在“脫歐”后需要在行動和精神上變得更加全球化和國際主義，提高英國在國際市場的參與度[21]，“全球英國”理念進一步強化英國深度參與全球留學生市場的雄心。2016年，英國教育出口與跨國教育總值為199億英鎊，比2010年增長22%，其中19億英鎊來自跨國教育收益，約67%來自高等教育部門。[22]《國際教育戰(zhàn)略：全球潛能，全球增長》提出英國教育出口與跨國教育的中長期目標：到2030年，將教育出口增加到每年350億英鎊，在英國接受高等教育的國際學生數增至60萬人。[23]這意味著，英國的教育出口總值將比2016年的199億英鎊還要增加近一倍，而接受高等教育的國際學生人數相對于2016—2017年的45.08萬人也將增加近1/3[24]。此外，英國還將任命“國際教育大使”（International Education Champion），專門負責領導海外活動，開拓國際機會和增加在英國際學生數量的工作。[25]

（二）統籌地緣政治戰(zhàn)略與留學市場的整體布局

英國將加強與印度太平洋地區(qū)、撒哈拉以南非洲地區(qū)、中亞地區(qū)以及英聯邦國家的教育合作伙伴關系[26]，這一舉措與英國“脫歐”后“改變過去關注歐洲的外交，轉而通過歷史文化紐帶，加強與亞太、南亞地區(qū)、非洲的英聯邦國家經貿以及政治合作關系”[27]的外交選擇是一脈相承的。此外，英國將逐步擺脫對中國留學市場的高度依賴。過去20年的數據顯示，留學英國的中國學生人數大幅增加。來自中國的英國大學新生人數已從2006—2007年的2.5萬人增加到2018—2019年的8.65萬人，這一數值幾乎是英國第二大留學生派遣國印度的五倍。2018—2019年，在英國高校留學的中國新生總數為120，385人，約占英國非歐盟國際新生總數的35%，且中國學生在英國一流大學的學生中也占有相當大的比例。[28]英國對中國學生市場的高度依賴，不符合現階段英國對政治安全化的考慮，因此首相府從政治邏輯出發(fā)，指出要在高等教育國際化實踐中采取“去中國依賴化”的戰(zhàn)略思維，積極開拓全球市場。[29]

（三）將國際學生轉化為服務大國競爭戰(zhàn)略的人才資源

盡管通過吸引外國學生來英國學習謀求經濟效益一直是英國國際學生政策的主線，但英國政府也在嘗試融入美國和加拿大的模式，將國際學生作為引進人才和外部智力的重要手段，他們作為重要移民對象。[30]英國作為一個留學大國，牢牢把握國際學生群體中的精英資源不僅可以通過“掐尖”節(jié)約教育成本，還能夠有效解決本國少子化和老齡化人口問題帶來的勞動力不足的問題。新的國際戰(zhàn)略表明，英國政府正對畢業(yè)生群體拋出橄欖枝，允許國際博士生在畢業(yè)后可以留在英國生活和工作三年，本科和碩士畢業(yè)生可以在學習結束后再停留兩年，并簡化辦理簽證的手續(xù)。此外，英國政府還設立人才事務辦公室，作為專門的人才機構，為吸引和留住全球頂尖人才提供更優(yōu)質的服務。[31]這些對高學歷國際學生利好的舉措表明，英國的國際學生政策主線從吸引國際學生的創(chuàng)收模式正逐步邁向吸引、培養(yǎng)和留住精英人群的人才戰(zhàn)略模式，重視“高等教育牌”作為占領全球人才高地博弈資本的潛在價值。

四、政策成效

英國吸引國際學生政策對英國社會和經濟產生重要影響和成效。1997年的《迪爾英報告》曾指出，國際學生不僅為英國高等教育作出了越來越重要的經濟貢獻，而且為英國的社會文化帶來有價值的觀點和廣泛的社會經驗，促進英國本土文化的多元化發(fā)展，提高英國大學的研究質量。[32]

（一）國際學生數量攀升，鞏固英國在全球留學生市場中的地位

20世紀70年代，伴隨著世界范圍內的留學活動高潮，在英留學的國際學生人數從1969年的2.8萬余人增至1979年的8.2萬余人。[33]但在“全額學費”政策實施的前兩年，赴英留學的國際學生數量急劇下降，1981年2月，本科階段的國際學生人數下降12%，研究生階段的國際學生人數下降11%，并且這一跌幅持續(xù)到了1982年，逆轉了二戰(zhàn)后的國際學生人數增長趨勢。[34]但隨著擴大國際學生數量帶來利益逐漸凸顯，英國政府和高校采取一系列改進留學服務水平的舉措，強化留學生招生宣傳，使得積極招募國際學生成為大學的優(yōu)先事項之一。1983年，赴英留學人數開始回升，一年后已經恢復到原來的規(guī)模。20世紀90年代后，英國的國際學生人數持續(xù)增加，1992年突破10萬人，1999年突破20萬人[35]，邁向高速增長時期。同時，這一時期的國際學生群體的內部結構發(fā)生變化，來自歐洲共同體國家的國際學生逐漸取代英聯邦國家的國際學生，成為英國規(guī)模最大的國際學生群體（見圖1）。

進入21世紀，英國國際學生的規(guī)模持續(xù)擴大，十年間總數翻一番，特別是來自非歐盟國家的學生數量得到了顯著提升。在這一時期，英國政府和高校聯合推動留學生教育品牌的建設和宣傳工作，積極應對留學強國和新興留學國家的挑戰(zhàn)，兩期“首相倡議計劃”的目標基本達成，依靠歐盟社群吸引眾多來自歐盟國家的學生，這些政策舉措在招攬國際學生方面取得顯著成效，2000—2001年，留英國際學生人數為215，100人，包括94，700名來自歐盟國家的學生和120，400名來自非歐盟國家的學生；2010年國際學生人數增長至405，805人，包括125，045名來自歐盟國家的學生和280，760名來自非歐盟國家的學生（見圖2）。[37]

在21世紀的第二個十年，英國的國際學生人數仍在持續(xù)上漲，來自非歐盟國家的國際學生數遠遠超過歐盟國家的留學生數（見圖3）。根據2011年的統計數據，英國成為世界上僅次于美國的第二大留學生輸入國，英國高等教育留學生市場占全球市場比重為13%。盡管受到疫情的影響，但英國作為重要留學目的國的地位仍未被撼動，甚至搶占了美國的生源市場，在2020年首次超越美國，成為中國留學生的首選留學目的國[39]。近幾年，受到疫情和英國“脫歐”帶來的影響，來自歐盟國家的國際學生總數有所下滑，特別是本科申請人數大幅下跌，2022學年（從9月份開始）比2020學年下降51%（從98，580人到48，350人）；與此同時，來自非歐盟國家的留學生總數持續(xù)增加，同期的非歐盟國家本科生申請人數也增加了24%（從177，320人到219，770人）。[40]2021—2022年，在英國高校學習的國際學生人數為679，970人，包括120，140名來自歐盟國家的學生和559，825名來自非歐盟國家的學生，其中中國學生151，690名，穩(wěn)居英國國際學生群體首位。[41]

（二）獲得巨額經濟收益，凸顯留學生教育在英國經濟發(fā)展中的重要作用

20世紀80年代以來英國政府積極推動高等教育市場化，通過教育出口促進經濟增長，英國留學市場不僅成為大學重要的創(chuàng)收渠道，還進一步拉動了英國的消費市場，提供了更多的社會就業(yè)崗位，促進了社會經濟的發(fā)展。根據英國經濟學家林恩·威廉姆斯（Lynn Williams）的研究，英國大學的學生學費收入從1979年的3400萬英鎊增加到1984年的1.04億英鎊，國際學生學費收入占大學總收入的比由2.8%上升到5%。[43]此外，留學教育產業(yè)收入在英國貿易服務出口收入的占比也在增加。1989年，英國的國際學生的收入為22.14億美元，占服務出口總收入的4.5%；1997年，來自國際學生的收入已高達40.8億美元，占服務出口總收入的4.3%。[44]20世紀的后二十年，英國將高等教育作為一種“昂貴的商品”進行出售，從中獲取巨額利潤，使教育成為國家的戰(zhàn)略性收入來源[45]，凸顯了高等教育在英國經濟發(fā)展中的重要地位。自此，國際化對英國來說不但意味著全球化的意識，而且意味著資本的流動。[46]

進入21世紀以來，非歐盟國際學生的學費在英國高校辦學過程中扮演著越來越重要的作用，英國在2007—2008年、2008—2009年、2009—2010年和2010—2011年對非歐盟國際學生收取的學費分別占高校收入的8%、8.7%、9.6%和10.7%。[47]其中，2008—2009年，英國非歐盟國際學生貢獻的學費約為22億英鎊，歐盟國際學生貢獻的學費約為2.92億英鎊，國際學生貢獻的總學費收入約為24.92億英鎊。除了學費，國際學生在英生活也帶來了其他可觀的經濟貢獻，如2007—1008年和2008—2009年英國全日制國際學生的非學費支出總額分別達到32.96億英鎊和37.39億英鎊。[48]

在21世紀的第二個十年里，國際學生學費收入的勢頭依然強勁，并且進一步拉動英國的消費市場，提供更多的社會就業(yè)崗位。2011年，英國教育出口的總額約為175億英鎊，教育成為英國第五大服務出口行業(yè)，領先于保險服務和計算機與信息服務。[49]2013—2014年，倫敦的大學生群體中占18%的國際學生群體貢獻了39%的學費總收入（10億英鎊），并且國際學生的消費支持了倫敦約7萬個工作崗位。[50]2021年，僅一年的國際新生入學就可為英國經濟帶來288億英鎊的收入。[51]除留學生教育直接帶來的經濟效益，留學生還為英國帶來無法量化的其他經濟利益：這些人了解英國并與英國社會有所聯系，也自然地傾向于將英國視為潛在的貿易伙伴或投資對象。[52]

（三）塑造高等教育強國形象，服務大國競爭戰(zhàn)略

英國重視國際學生的目的不僅在于增加經濟收入，還在于豐富本土文化多樣性，提升英國大學的知名度與國際地位，吸納全球精英人才，減輕少子化和老齡化危機造成的發(fā)展瓶頸[53]。英國國際學生流動政策除了帶來明顯的經濟成效，還產生了非常關鍵的附加值。

首先，英國招收來自世界各地的國際學生，不僅豐富大學文化生態(tài)的多樣性，也拓寬了學生和教師的國際視野，成就英國大學位列世界一流大學的重要基礎條件。作為國際文化傳播的重要使者，國際學生將英國文化帶往世界各地，使英國的教育與社會文化能以快速而高效的方式走出去，在潛移默化的過程中提升了英國的國際影響力。其次，英國將“高等教育牌”作為占領全球人文高地的重要博弈資本，調整國際文化政策，與全球多個國家建立長期的教育合作伙伴關系，并將高等教育國際化交流納入國家外交戰(zhàn)略格局之中，鞏固英國高等教育的國際地位。最后，英國新近的國際教育政策加深政治邏輯，采取從融入歐洲到融入世界的戰(zhàn)略轉型，將國際學生作為大國人才戰(zhàn)略與科技發(fā)展的重要資源儲備，提出了一系列對高學歷國際學生的利好舉措，為大國競爭服務。

五、國際學生政策面臨的挑戰(zhàn)

自20世紀80年代伊始至今，國際學生流動已經成為高等教育國際化最主要的形式之一，英國吸引國際學生的政策為鞏固英國在全球留學市場中的地位，增加國家經濟收入和高校辦學經費，豐富英國本土文化多樣性，吸納全球精英人才，提升英國大學的知名度與國際地位提供了有力支撐，但也面臨著留學生教育品質有待進一步提升、留學教育市場被分割以及英國與歐盟國家學生相互流動受阻等方面的挑戰(zhàn)。

（一）留學生教育品質有待進一步提升

英國吸引國際學生政策在實施過程中特別突出的問題是留學生教育產業(yè)化特征日益明顯，政府和高校非常重視國際學生帶來的經濟效益，招收大量的國際學生，但高校優(yōu)質教育資源的發(fā)展跟不上國際學生教育規(guī)模的擴張，留學生教育品質下降，具體體現在以下三個方面。一是為招收更多國際學生，英國降低國際學生的入學標準，導致國際學生生源質量良莠不齊。英國《泰晤士高等教育》曾報道，英國大學約66%的大學存在招收英語“不合格”本科生的問題。根據英國教育部門建議，攻讀英國學位課程所需的最低雅思英語成績?yōu)?.5分，但被調查的88所英國大學中，有58所將這一最低語言要求降到6分，其中還包括1所英國精英大學聯盟“羅素集團”中的高校。[54]二是國際學生增長的速度與配套設施和服務的配給速度不協調，特別是生師比大幅增加，生均教育資源減少。1975—1976年，英國高等教育的生師比是8.6∶1，2003—2004年生師比已漲至18.8∶1，漲幅超過100%[55]，在21世紀的第一個十年里，英國高校生師比仍然高居不下，與美、法、德、日這幾個主要OECD國家相比，也處于最高或次高地位。[56]三是學位含金量下降。英國高等教育的重心在于本科和博士培養(yǎng)，大量擴招的生源集中在碩士研究生層次。2014—2015年以來，攻讀授課型碩士學位的人數逐年增加，在2021—2022年攻讀英國一年制授課型碩士的非歐盟國際學生比2020—2021年增加46%。[57]由于不同國家學制的差異性，不少國際學生從英國獲得授課型碩士學位后，在回國就業(yè)的過程中出現了崗位需求和實際能力的錯位，影響英國碩士學位在就業(yè)市場的認可度和競爭力，進一步降低了國際學生的滿意度。[58]

（二）留學市場面臨分割風險

國際學生作為一國發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，成為大國競爭的重要領地，越來越多的國家在招收和使用國際學生方面扮演著重要的建構性角色[59]，近20年來，盡管英國一直占據著留學大國的地位，但也面臨著美國、澳大利亞、加拿大等留學大國，以及中國等后起之秀的強大沖擊。近年來，英國的留學市場份額有所下降，從1998年的11%降至2019年的8%[60]。2019年澳大利亞超過了英國，成為第二大留學生輸入國。2014—2018年，英國國際學生數量增速減緩，但加拿大和澳大利亞仍然是國際學生數量擴張最快的英語國家，2018—2019年分別增長24.4%和14.5%，遠遠超出英國8.2%的增長速度。[61]未來，英國吸引國際學生的政策還需要進一步塑造英國大學的競爭優(yōu)勢，確保留學市場份額不下降。

（三）英國與歐盟國家學生相互流動受阻

對于英國而言，“脫歐”意味著一定程度上放棄歐洲高等教育帶來的福利，也將阻礙歐盟國家的學生來英國學習。作為“博洛尼亞進程”的老牌成員國之一，英國依靠歐洲高等教育區(qū)吸引眾多來自歐盟國家的國際學生，同時英國本土學生能夠在高等教育區(qū)內自由流動，而歐盟學生不僅在英國大學中保有一定的配額保障，也享受與英國學生相當的學費水平和資助福利。[62]英國“脫歐”后，歐盟學生赴英求學的優(yōu)惠政策將大打折扣，原本因為地緣和文化優(yōu)勢而選擇赴英學習的歐盟學生則可能被分流到美國、法國、德國等其他留學大國，這對英國高校的多樣性和國際聲譽將產生負面影響。同時，英國學生無法繼續(xù)享受《申根協議》帶來的優(yōu)惠，英國學生前往歐盟國家學習交流的成本將大幅增加，但也在一定程度上推動著英國學生從歐洲流向世界。

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Forty Years of Changes in UK International Students Policies：

Progress，Achievements and Challenges

YOU Luying WANG Lu

（Institute of International and Comparative Education， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： Attracting international students has always been an important aspect of the internationalization policy of higher education in the UK. During the market-driven phase from 1980 to 2000， the UK government cut funding for higher education， encouraged universities to engage in market competition， charged high tuition fees to international students while improving the level of services provided to them， and expanded the scope of international education services. During the brand-oriented phase from 2001 to 2010， the UK government continued to encourage universities to engage in market competition and build the national education brand through strategies such as improving the quality of higher education and strengthening marketing campaigns. In the internationalization strategy-oriented phase since 2011， the UK government has been serving the needs of the “Global Britain” strategy in the post-Brexit era by deeply participating in the global international student market， integrating geopolitical strategy with the overall layout of the international student market， and transforming international students into human resources to serve the competitive strategy of great powers. Over the past 40 years， the development and implementation of the UK international student policy have consolidated the country’s leading position in the global international student market， brought considerable economic benefits， and fully demonstrated the strategic value of international students group as the British scientific and technological talent resource. However， the UK also faces challenges such as the need to improve the quality of international student education，the division of the international student market， and the restrictions on the student mobility between the EU countries after Brexit.

Keywords： UK；Internationalization of higher education；Student mobility； Policy changes

編輯 王亭亭 校對 朱婷婷