應(yīng)對危機(jī)促進(jìn)轉(zhuǎn)型的德國經(jīng)驗(yàn)

第二次世界大戰(zhàn)后，德國在二十世紀(jì)七八十年代和二十一世紀(jì)初分別經(jīng)歷了兩輪嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，前一輪是面對經(jīng)濟(jì)高速增長到低速徘徊的階段性轉(zhuǎn)折和布雷頓森林體系的衰變、第二次科技革命、能源消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嬗變等內(nèi)外部沖擊所進(jìn)行的巨大轉(zhuǎn)型和適應(yīng)過程，后一輪則是經(jīng)濟(jì)全球化、老齡化壓力和兩德統(tǒng)一重負(fù)下的主動(dòng)出擊和斷腕求生。德國的兩次成功轉(zhuǎn)型，有許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

二次大戰(zhàn)后德國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的政府對策

二戰(zhàn)后，經(jīng)過短暫的恢復(fù)，德國經(jīng)濟(jì)迅速走上正軌。二十世紀(jì)五六十年代，德國經(jīng)濟(jì)年均增長率分別高達(dá)7.9%和4.6%，就業(yè)充分，出口旺盛，物價(jià)平穩(wěn)，外界稱其創(chuàng)造了“經(jīng)濟(jì)奇跡”，迎來了發(fā)展的“黃金時(shí)代”。但自1966～1967年遭遇了戰(zhàn)后首次經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始，德國經(jīng)濟(jì)實(shí)際上告別了此前單邊高速增長和近乎充分就業(yè)的階段。進(jìn)入二十世紀(jì)七八十年代以后，隨著外部兩次石油危機(jī)的接連沖擊，美元的持續(xù)走弱，德國馬克的被迫升值，布雷頓森林體系的飄搖和崩潰，外部環(huán)境嚴(yán)重惡化：經(jīng)濟(jì)增長速度下滑，十年平均分別跌至2.9%和1.8%、失業(yè)人數(shù)突破兩百萬、物價(jià)漲幅驟升到7%，總體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了戰(zhàn)后少有的“滯脹”現(xiàn)象。

在德國經(jīng)濟(jì)社會(huì)從1950到1980年代的先揚(yáng)后抑、曲折的發(fā)展軌跡背后，其在宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策上也經(jīng)歷了一系列方向迥異的政策探索和實(shí)踐。1950年代到1966～1967年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)這一時(shí)期，德國在有“經(jīng)濟(jì)奇跡之父”美譽(yù)的路特維希·艾哈德及其所屬的德國右翼基民盟/社盟的領(lǐng)導(dǎo)下，以社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)為圭臬，崇尚自由競爭和市場力量，結(jié)合國內(nèi)外有利條件，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長和充分就業(yè)。

但隨著1966～1967年戰(zhàn)后首次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，德國就此告別了高速增長階段，艾哈德政府被逼倒臺，德國出現(xiàn)了由庫特·基辛格領(lǐng)導(dǎo)的、由各黨參加的大聯(lián)合政府，新政府面臨著增長階段和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來的巨大挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)政策的方向性抉擇。作為應(yīng)對，在時(shí)任經(jīng)濟(jì)部長卡爾·席勒的竭力倡導(dǎo)下，德國經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)思想發(fā)生了重大變化，從原來突出社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)框架下、自由競爭基礎(chǔ)上的增長，轉(zhuǎn)向了凱恩斯主義為導(dǎo)向的、強(qiáng)調(diào)政府通過財(cái)政和貨幣政策刺激和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的總體經(jīng)濟(jì)平衡調(diào)節(jié)。

1967年專門出臺了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與促進(jìn)增長法》以及涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的各項(xiàng)細(xì)則。而其后分別于1969年和1974年接任的、來自社會(huì)民主黨的威利·勃蘭特和赫爾穆特·施密特兩屆左翼政府，面對經(jīng)濟(jì)增長減速等一系列問題和挑戰(zhàn)，在政策上則明顯偏離德國經(jīng)濟(jì)此前一直堅(jiān)持的新自由主義，以及崇尚“小政府、大市場”的信條，擴(kuò)大政府支出，補(bǔ)貼私人投資，降低中低階層稅收，還積極擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋范圍如提高育兒和教育津貼等，以致社會(huì)福利得到極大的提升，社保占GDP的比重上升到25%。由此造成了公共債務(wù)猛增，滯脹和失業(yè)高企的問題未有顯著改善，總體調(diào)節(jié)政策未達(dá)預(yù)期目標(biāo)；1982年來自右翼的科爾接任，重新祭出自由主義和市場經(jīng)濟(jì)的舊策和利器，遏制福利負(fù)擔(dān)的迅猛上漲，同時(shí)大力減稅，為企業(yè)投資和個(gè)人消費(fèi)松綁，積極擴(kuò)大出口，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，打壓失業(yè)。此外，注重倡導(dǎo)科研和教育的投入等，經(jīng)過一系列的努力，德國經(jīng)濟(jì)走出了滯脹，除了失業(yè)外，各項(xiàng)主要指標(biāo)均有不錯(cuò)表現(xiàn)。

總括起來，面對發(fā)展速度和階段的轉(zhuǎn)變，德國左、中、右聯(lián)合政府以及其后的左、右翼政府的宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)對政策各有側(cè)重，或偏重于政府干預(yù)，或執(zhí)著于自由競爭，或者是兩者兼容，有成功亦有失誤。在總體堅(jiān)持以自由競爭為核心的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，在危機(jī)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)變時(shí)刻輔之于適度的政府干預(yù)，被證明是一條成功之路。

第二次科技革命、能源消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嬗變下的首輪德國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)七八十年代，德國對宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段性變化和相關(guān)總體經(jīng)濟(jì)政策不斷調(diào)整的同時(shí)，隨著以電子等為代表的第二次新科技革命的興起，電子，汽車、化工、機(jī)械、航空等行業(yè)日益興旺，而采礦、冶金、造船業(yè)等逐漸衰落，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)對德國經(jīng)濟(jì)的影響突顯。伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，區(qū)域布局上則集中體現(xiàn)為：以傳統(tǒng)的煤、鋼等重工業(yè)為標(biāo)志的魯爾地區(qū)所在的北部經(jīng)濟(jì)的逐漸衰落，而以電子、機(jī)械制造、生物技術(shù)等高新科技支撐的、以慕尼黑、斯圖加特等為中心的德國南部“硅谷”的崛起，形成了德國經(jīng)濟(jì)重心的“南起北落”（Sued-Nord Gefaelle）現(xiàn)象。對德國政府來說，首當(dāng)其沖的是減緩對魯爾等衰落地區(qū)的沖擊，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。

從1960年代開始，面對日益惡化的現(xiàn)實(shí)，魯爾區(qū)開始嘗試產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，前期（1960年代到1984年）出于能源安全與降低失業(yè)壓力等方面的考慮，主要實(shí)行“再工業(yè)化”為指證的防御型轉(zhuǎn)型，對原有的煤鋼產(chǎn)業(yè)給予政策扶持與資金補(bǔ)貼，但同時(shí)對礦區(qū)進(jìn)行清理整頓，提升產(chǎn)品的技術(shù)含量，淘汰落后產(chǎn)能，將生產(chǎn)逐漸集中到現(xiàn)代化水平高的大企業(yè)，如蒂森·克虜伯公司等；后期（從1984年至今）轉(zhuǎn)換思路，開展以建設(shè)“新產(chǎn)業(yè)園區(qū)”為目標(biāo)的進(jìn)攻性轉(zhuǎn)型重建，大力發(fā)展以信息產(chǎn)業(yè)、通信技術(shù)、生物醫(yī)藥為代表的新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是扶持創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

在具體落實(shí)上，政府層面由聯(lián)邦政府牽頭，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級政府共同行動(dòng)，按目標(biāo)制定分期振興計(jì)劃，反對各自為戰(zhàn)與盲目發(fā)展。此外，改造和轉(zhuǎn)型還受到了歐盟地區(qū)發(fā)展總司的支持和援助。

聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)出臺宏觀框架政策、總體協(xié)調(diào)和提供資金援助，先后出臺了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基本原則》、《改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整法》，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善和縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。還成立了聯(lián)邦規(guī)劃委員會(huì)和地方經(jīng)濟(jì)支持委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)制定規(guī)劃和提供資金支持，僅在1966～1981年間，聯(lián)邦政府為安置因削減采煤量而下崗的工人，就先后提供了250億馬克的財(cái)政補(bǔ)助。在州一級，北威州1969年出臺了《魯爾發(fā)展綱要》，涉及州內(nèi)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整的具體措施，期間，州財(cái)政補(bǔ)貼超過85億馬克。①1979年更是由各級政府聯(lián)合發(fā)布了《魯爾行動(dòng)計(jì)劃》，協(xié)調(diào)各方行動(dòng)。

在方針實(shí)施上，采取分步驟、分階段、突出重點(diǎn)、綜合推進(jìn)的策略。首先改善硬件設(shè)施，如拆除老舊工礦企業(yè)、植樹造林、以及興建道路等，鋪開區(qū)域綠色規(guī)劃；利用區(qū)內(nèi)海、陸、空便利的航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，大力建設(shè)完善高速公路、鐵路和內(nèi)河水路以及杜塞爾多夫和多特蒙德機(jī)場等組成的交運(yùn)體系，為新發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)助力；接著因地制宜創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（如多特蒙德的軟件業(yè)、杜伊斯堡的港口運(yùn)輸業(yè)等），并輔以優(yōu)惠的財(cái)稅政策招商引資，完成從舊工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心區(qū)的嬗變；其次，以政策和資金扶持的方式，幫助有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)落戶、發(fā)展和壯大，聯(lián)點(diǎn)成片；最后，注重提高本地區(qū)的競爭力，包括大力興辦高等教育，1962年創(chuàng)辦了區(qū)內(nèi)首所高?！櫞髮W(xué)，現(xiàn)已有各類學(xué)院10余所；同時(shí)實(shí)施了大力加強(qiáng)下崗人員的職業(yè)培訓(xùn)、吸引外來人才等一系列舉措。

目前，經(jīng)過對傳統(tǒng)工業(yè)多年來的大規(guī)模改造，魯爾區(qū)已脫胎換骨。

從經(jīng)濟(jì)上看，魯爾區(qū)已經(jīng)成功完成了從傳統(tǒng)的重工業(yè)聚集地到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意區(qū)的華麗轉(zhuǎn)身。從人文生活氣息和環(huán)境氛圍來看，魯爾區(qū)完成了從污染灰暗的重工業(yè)區(qū)到綠色生態(tài)園和文化之都的鳳凰涅槃：作為第三產(chǎn)業(yè)中心的埃森、軟件中心的多特蒙德、現(xiàn)代物流中心的杜伊斯堡、現(xiàn)代購物中心的歐普豪森以及環(huán)境和包裝研發(fā)中心的呂嫩等一系列新功能中心城市，儼然是魯爾區(qū)成功實(shí)現(xiàn)從舊重工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化轉(zhuǎn)型的枚枚碩果。

對經(jīng)濟(jì)全球化、老齡化壓力和兩德統(tǒng)一重負(fù)下高福利低增長怪圈的戰(zhàn)略突圍

進(jìn)入1990年代后，德國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過短暫的“兩德統(tǒng)一景氣”后，陷入長期停滯，曾創(chuàng)下連續(xù)5個(gè)季度同比零或負(fù)增長的記錄，顯然，曾經(jīng)引以為傲的德國萊茵模式在全球化、老齡化的沖擊和兩德統(tǒng)一重負(fù)下黯然失色，德國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又面臨新一輪嚴(yán)峻的生死挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型考驗(yàn)。此輪改革的焦點(diǎn)正是“德國病”的核心：全球化壓力下、倍受詬病的高福利水平的社會(huì)保障體系和僵化的勞動(dòng)力市場，使得德國陷入“高福利→高社保繳費(fèi)和稅收→高成本→低投資→低增長”的怪圈而難以自持。

此輪旨在改變公眾在全球化背景下對于社會(huì)公平與福利國家的過高期望，破除德國高福利、低增長、高失業(yè)的魔咒，重塑德國的長期競爭力的綜合社會(huì)轉(zhuǎn)型改革，醞釀啟動(dòng)于科爾內(nèi)閣，全面展開實(shí)施于施羅德執(zhí)政時(shí)期，在默克爾政府逐步落實(shí)并修成正果。改革方案核心主要體現(xiàn)在2003年3月提出的《2010年議程》中，雖以社會(huì)保障和勞動(dòng)力市場改革為核心，卻廣泛涉及相關(guān)配套的其他領(lǐng)域，包括促進(jìn)教育、減免稅收、增加創(chuàng)新投入等。

勞動(dòng)力市場改革的核心是四個(gè)《哈茨法》，除延續(xù)傳統(tǒng)改革的措施：加強(qiáng)職業(yè)介紹和勞動(dòng)力市場培訓(xùn)、破除過度的雇傭保護(hù)制度、提倡靈活就業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)外，更關(guān)鍵的是改革失業(yè)救濟(jì)制度，縮短失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取期限和減少領(lǐng)取金額，而且嚴(yán)格要求失業(yè)者必須努力尋找工作且不能對被推薦的工作崗位挑三揀四，否則將取消領(lǐng)取資格，從而真正做到獎(jiǎng)勤罰懶，遏制道德風(fēng)險(xiǎn)。

在養(yǎng)老金改革方面，延長退休年齡至67歲。改變養(yǎng)老金的計(jì)算方法，使養(yǎng)老金發(fā)放水平隨繳費(fèi)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)而自動(dòng)增減調(diào)整。提倡三層次養(yǎng)老金體系，強(qiáng)調(diào)企業(yè)年金和私人養(yǎng)老保73fced69b6f38f576031413505a65626險(xiǎn)的補(bǔ)充作用，為此引入了“呂魯普養(yǎng)老金”和“里斯特養(yǎng)老金”。

在醫(yī)療保險(xiǎn)改革方面，在承繼施羅德的改革成果基礎(chǔ)上，除繼續(xù)不斷壓縮開支和強(qiáng)調(diào)共付責(zé)任外，默克爾政府于2007年實(shí)行了以鼓勵(lì)各醫(yī)保機(jī)構(gòu)間相互競爭來提高效率，遏制繳費(fèi)率上升和提高醫(yī)保覆蓋率相結(jié)合的改革。

正是借助于成功的脫胎換骨式的社會(huì)福利和勞力市場改革，遏止了德國社保繳費(fèi)率的快速上漲勢頭，緩解了社保體系本身財(cái)政的可持續(xù)性問題，令德國勞動(dòng)力成本的增長率長期低于歐元區(qū)的平均增長水平，為德國出口應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)立下首功；勞動(dòng)力市場的改善，增加靈活就業(yè)，使失業(yè)率奇跡般持續(xù)下降。借此才使德國經(jīng)濟(jì)能在金融危機(jī)肆虐，其他國家經(jīng)濟(jì)一片愁云慘淡中，保持一枝獨(dú)秀：2010和2011兩年，德國實(shí)際GDP實(shí)現(xiàn)了同比4.2%和3.0%的增長；勞動(dòng)力市場重現(xiàn)活力，采用彈性工作時(shí)間的人數(shù)在20年間（1991～2010）增加了47%。靈活就業(yè)方式得到普及，危機(jī)期間，約有120萬份工作得以保留。德國的失業(yè)率不僅延續(xù)了2005年持續(xù)下降的趨勢，2011年的5.9%更是達(dá)到了歷史低點(diǎn)。

德國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示

綜觀二十世紀(jì)七八十年代的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和二十一世紀(jì)初以來此輪未雨綢繆的社保體制和勞力市場改革，總體來說是較為成功的。而目前中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)面臨的最大壓力也恰好是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

一方面，經(jīng)過30多年的改革開放，中國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)以年均9.8%的速度增長，GDP已經(jīng)位居世界第二，民眾的收入水平也從改革開放之初的人均約100美元躍升至目前的近6000美元，近30年來聯(lián)合國反貧困成果主要源自中國的成就；但另一方面，我們的快速增長主要依靠政府投資和以加工貿(mào)易為主的出口拉動(dòng)，資源使用過度、環(huán)境惡化嚴(yán)重，增長方式不具有可持續(xù)性。且工業(yè)化初步完成、城市化距世界平均水平還有很大差距，貧富差距加大，而同時(shí)社會(huì)保障制度的完善和重建仍未完成。如何完成一個(gè)追求單一經(jīng)濟(jì)增長到尋求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多目標(biāo)包容性增長的轉(zhuǎn)變，避免陷入“中等收入陷阱”已經(jīng)刻不容緩。

“它山之石，可以攻玉”。歸納起來，德國的兩次經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型主要有四大經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒：

其一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的設(shè)置和相關(guān)機(jī)制手段的運(yùn)用上，堅(jiān)持發(fā)揮市場機(jī)制配置要素資源，市場機(jī)制能發(fā)揮作用的，盡量避免政府的過多干預(yù)和扭曲操作；政府應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新和科技引領(lǐng)，重視教育等人力資本投資的作用，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢，始終重視支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；避免過于追求增長速度，而是崇尚增速平穩(wěn)型、資源節(jié)約型、生態(tài)友好型的可持續(xù)增長，同時(shí)兼顧就業(yè)和社會(huì)均衡分配型的包容性發(fā)展。在社保制度建設(shè)中要注意建立遏止道德風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，量入為出。

其二，必須充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)、平穩(wěn)過渡，保持社會(huì)總體框架的相對穩(wěn)定而非拔苗助長，好高騖遠(yuǎn)。如德國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其地區(qū)分布的轉(zhuǎn)型中，注意運(yùn)用南部硅谷地區(qū)的優(yōu)厚文化科研傳統(tǒng)和北部魯爾區(qū)重工業(yè)和交運(yùn)樞紐的作用；而在社保改革中，則尤其注意社會(huì)分配差異程度的適度控制和福利水平增長的遏制的漸進(jìn)性，諸如逐步緩慢提高法定最低退休年齡等。

其三，集思廣益，改革方案醞釀構(gòu)思中，虛心聽取專家意見，充分開啟民智和獲取共識。在德國的轉(zhuǎn)型改革中，政府廣泛征詢民意，求教于“五賢人”專家委員會(huì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的“呂魯普委員會(huì)”、勞動(dòng)力市場改革的“哈茨委員會(huì)”等，形成全民共識。社會(huì)保障制度的改革牽涉廣大民生，德國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)理念和福利國家傳統(tǒng)深入人心、工會(huì)力量強(qiáng)大，之所以能大幅度削減福利，維持繳費(fèi)率和工資福利水平基本不漲，完全是充分聽取專家智慧、政府反復(fù)醞釀、全民廣泛協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果。

其四，堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力是轉(zhuǎn)型成功的重要保證。此輪超前改革的始終，我們看到了德意志民族居安思危、直面問題和堅(jiān)忍不拔、篤行有終的民族秉性。尤其難能可貴的是改革必然存在利益受損方，一旦改革意志反映成法律，實(shí)際執(zhí)行的程度便成為改革能否成功的關(guān)鍵。此次德國壯士斷腕般改革的成功，便與德意志民族的高度紀(jì)律性和集體執(zhí)行力緊密相連。盡管討論、甚至執(zhí)行階段對改革方案和計(jì)劃各界有極大的不同意見和諸多不滿，但實(shí)施進(jìn)程中德國普通民眾還是基本依法而行，社會(huì)也比較平穩(wěn)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國歐盟研究會(huì)副會(huì)長；本文系國家社科基金項(xiàng)目“國際金融危機(jī)沖擊下歐洲發(fā)展模式前景研究”和復(fù)旦大學(xué)“985工程”三期整體推進(jìn)社會(huì)科學(xué)研究“后危機(jī)時(shí)代歐盟政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局的調(diào)整及我國的應(yīng)對”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號分別為：11BGJ023，2012SHKXYB010）

注釋

①朱衍強(qiáng)，顏劍英：“國外產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整中的政府投資政策比較研究”，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第6期，第34頁。